13.4. Взаимосвязь горизонтального и вертикального разделения властных полномочий

Федерализм и демократия с самого начала были теснейшим образом связаны друг с другом. Более того, именно процессы либерализации и демократизации государственно-политической системы на протяжении всего Нового времени, особенно в XX в., способствовали появлению теорий федерализма и федеративных государств. Показательно, что такие первые демократические государства, как Швейцария и США, формировались в форме федерации. Нельзя не согласиться с американским политологом И. Дючесиком, который, подчеркивая неразрывную связь демократии и федерализма, отмечал, что федерализм — это «территориальное выражение внутреннего кредо демократии».

В отличие от политической демократии, которая определяет системные характеристики государственно-политического устройства, принципы федерализма служат основой территориально-административного устройства государства. Здесь демократический характер государственного устройства проявляется в вертикальном разделении властей между федеральным центром и субъектами федерации. Федеративное государство построено на принципах разделения властных полномочий между федеральным центром, субъектами федерации и органами местного самоуправления. С этой точки зрения необходимо учитывать, что само государство ассоциируется с определенной территорией.

Иначе говоря, имеет место органический синтез принципов политической демократии и федерализма. Принцип разделения властей как по горизонтали, так и по вертикали, создавая механизм сдержек и противовесов как между различными ветвями власти, так и между ее различными уровнями, обеспечивает блокирование возможных попыток злоупотребления ею. Следуя этому двуединому принципу, федерализм призван обеспечить расширение и углубление демократии. Можно утверждать, что эти два начала взаимно дополняют и усиливают друг друга. Истинно федеративное государство может быть только демократическим — демократические принципы, ценности и отношения составляют сущностные характеристики федерализма.

244

В данном плане для федеративного государства определяющее значение имеет принцип дополняемости органов разных уровней, или принцип субсидиарности, в соответствии с которым осуществляется распределение властных полномочий, а также ответственности между различными уровнями власти. Это вполне объяснимо, если учесть, что органы государственной власти федерального центра и субъектов федерации действуют на разных уровнях — у них несовпадающие предметы ведения.

При таком подходе очевиден тот факт, что целостность, единство и жизнеспособность, межнациональный, межконфессиональный и социальный мир и благосостояние в такой стране, как Россия, могут быть обеспечены лишь на путях построения правового федеративного государства, характеризующегося органическим сочетанием элементов централизации и децентрализации.

В этом отношении немаловажное значение имеет тот факт, что Россия представляет собой асимметричную федерацию. Теоретически симметричная федерация представляет собой идеальную модель. В ней все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу (например, в США — штаты, в Германии — земли, в Швейцарии — кантоны и т. д.). Для России создание реальной симметричной федерации сопряжено с практически непреодолимыми на данный момент трудностями, вызванными характерными для многих субъектов федерации особенностями.

В политико-правовом отношении под асимметричной понимается такая федерация, в которой не все субъекты обладают равным правовым статусом и отдельные субъекты добиваются для себя больших прав и полномочий, чем остальные субъекты. К числу таких федеративных государств относится, например, Канада, где франкоязычная провинция Квебек уже в течение многих десятилетий борется за предоставление ей особого статуса и даже независимости.

Асимметричность Российской Федерации определяется объективно существующими социокультурными, этнонациональными, историческими, географическими и иными различиями между различными регионами. В отличие от большинства других федеративных государств для России характерно органическое сочетание двух основополагающих принципов государственного устройства: национально-территориального, с одной стороны, и административно-территориального — с другой. Такое положение усугубляется наличием значительных различий между субъектами по уровню социально-экономического развития и степени прогресса в реализации реформ. Результатом этого является весьма сложный и противоречивый

245

характер взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации.

В Конституции Российской Федерации провозглашено равноправие всех субъектов федерации по отношению к федеральным органам государственной власти (ст. 5). Однако вместе с тем Конституция Российской Федерации закрепила ряд положений, которые узаконивают фактическое неравенство статуса разных субъектов. Из перечисленных в ней 89 субъектов (число их в результате слияний более мелких с крупными постепенно сокращается) 21 являются республиками, 6 — краями, 49 — областями, 2 — городами федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 1 — автономной областью и 10 — автономными округами. Причем в них проживает более 140 народов. В целом их можно разделить на национально-государственные (республики), административно-территориальные (края, области, города Москва и Санкт-Петербург), автономные или национально-территориальные (автономная область, автономные округа). Тем самым в конституции признается существование различных типов субъектов федерации.

Причем если республики как государства или государственные образования, входящие в состав Российской Федерации, имеют свои конституции и наделены правом устанавливать свои государственные языки (ст. 68), то другие субъекты федерации (например, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) имеют лишь уставы. Автономные округа обладают сложным правовым статусом, признаются равноправными субъектами федерации, правомочными вступать в прямые взаимоотношения с центром.

Некоторые исследователи и публицисты видят в создании «полноценной», по их понятиям, симметричной федерации панацею от всех бед. Очевидно, что совершенствование отношений между федеративным центром и субъектами федерации по сути дела предполагает отказ от принципа сосуществования в Федерации неравноправных субъектов, в частности краев, областей, национальных и национально-автономных республик. Разумеется, это весьма трудная и сложная проблема, унаследованная Россией исторически. Реальность состоит в том, что на данном конкретном этапе реализация этого принципа сопряжена со множеством трудностей, связанных с историческим различием скоростей развития отдельных регионов, субъектов, республик, народов Российской Федерации. По-видимому, Российская Федерация еще долгое время останется асимметричным федеративным государством, но не на уровне важнейших конституционных

246

полномочий, прав и обязанностей, а только на уровне специфических особенностей, связанных с экономическими, культурными, национальными и географическими особенностями того или иного субъекта Российской Федерации.