9.3. Конфедерация

Конфедерация представляет собой внутренне противоречивую форму политического союза суверенных государств. Для нее прежде всего характерны юрисдикционные споры, немыслимые для федеративного

165

или унитарного государства. Здесь каждое входящее в конфедерацию государственное образование почти в полном объеме сохраняет свои властные прерогативы. Поэтому центральное правительство и запрашивает у правительств отдельных государственных образований полномочия для выполнения тех или иных проблем, и они решают, какие именно полномочия предоставить центральному правительству.

Поскольку слабое центральное правительство получает средства на свою деятельность за счет более или менее добровольных взносов от нижестоящих правительств, индивидуальный гражданин испытывает на себе влияние центрального правительства лишь косвенно и отдаленно. В целом можно утверждать, что федерация предполагает наличие центра, который вправе принимать властные решения, затрагивающие интересы всех субъектов федерации. Конфедерация, будучи союзом независимых государств, таким центром не располагает.

В качестве примеров конфедерации можно привести США со времени завоевания независимости 1776 г. до принятия конституции континентальным конгрессом в 1787 г. (точнее, до ее введения в действие в 1789 г.), Германский союз в 1815—1867 гг. Здесь отдельно стоит Швейцария. Швейцарская конфедерация возникла в 1291 г. как союз трех кантонов (Швиц, Ури, Унтервальден) для защиты от притязаний Габсбургской монархии. По-видимому, ее можно относить к конфедерациям в лучшем случае до середины XIX в. Дело в том, что на протяжении всей своей истории в ней все более отчетливо преобладала тенденция к дрейфу в сторону федерализма. Как показал исторический опыт, конфедерация является одной из самых нежизнеспособных форм государственного устройства.

Вероятно, прав один из отцов-основателей Общего рынка Ж. Моне, который говорил, что существуют два типа конфедераций: те, которые трансформируются в федерации, и те, которые терпят неудачу. США, которые из слабоструктурированной конфедерации превратились в мощное федеративное государство, и Швейцария, которая, формально сохранив название конфедерации, на деле приобрела качество федерации, подтверждают обоснованность этого тезиса.

9.4. Местное управление

Предвосхищая анализ сущностных характеристик государственного устройства демократического типа, который будет дан в гл. 10, целесообразно отметить, что в современном мире органы местного управления или самоуправления занимают особое положение. Об

166

этом свидетельствует тот факт, что вопрос о характере взаимоотношений между органами местного самоуправления и структурами государственной власти является предметом постоянных споров и дискуссий среди как отечественных, так и зарубежных политиков, государственных деятелей, исследователей различных идейно-политических направлений. Одни считают их самостоятельной, независимой от государства структурой управления, а другие — составным элементом государственной власти, занимающим ее низшую ступень, или формой организации государственного управления на местах.

Анализ реального положения и функций системы местного самоуправления показывает, что истина, как говорится, находится в середине между этими двумя, на первый взгляд, противоположными позициями. Верно, что в конституциях большинства стран с демократическим типом политической системы, в том числе и Российской Федерации, местное самоуправление отделено от структур государственной власти. Имеет место конкуренция между органами государственной власти и местным самоуправлением за те или иные прерогативы и полномочия. Государство стремится полностью подчинить себе органы местного самоуправления, а эти последние в свою очередь пытаются получить как можно большую самостоятельность от центрального и регионального правительств.

В этой связи необходимо определить содержание, сходство и различия понятий «местное управление» и «местное самоуправление». О местном управлении говорят в том случае, когда его руководство назначается соответствующими государственными органами и представляет государственную администрацию на местах. Местное самоуправление теснейшим образом связано с идеей народного суверенитета, согласно которой главным и единственным источником и носителем власти является народ данной страны. В соответствии с этой идеей народ вправе установить у себя любые формы власти, которые он сочтет наиболее подходящими для реализации своих интересов. Органы местного самоуправления, будучи наиболее очевидным воплощением идеи народного суверенитета, избираются непосредственно населением соответствующего муниципального образования и подотчетны ему.

Очевидно, что местное самоуправление, с одной стороны, действует в тесном взаимодействии с центральной и региональной властями. С другой стороны, оно является самостоятельным институтом, выражающим и защищающим интересы местных сообществ, обладающим собственной легитимностью, муниципальной собственностью, налоговой базой для наполнения местного бюджета, рядом полномочий

167

и др., а также определенной самостоятельностью по отношению к структурам государственной власти.

В большинстве демократических стран, особенно с федеративным типом государственного устройства, предпочтение отдается местному самоуправлению. В унитарных государствах большей частью местное управление составляет нижний уровень системы государственного управления. Это особенно верно применительно к странам с авторитарными и полудемократическими режимами.

В Великобритании и США существуют только органы местного самоуправления. При этом отсутствуют назначаемые сверху представители центра на местах. Для большинства стран, таких, например, как Франция и Италия, характерна смешанная система, сочетающая в себе элементы самоуправления и государственного управления. Говоря о статусе местного самоуправления, нельзя представлять, что оно находится вне контроля государства. Так, в Великобритании государственный контроль над деятельностью местного самоуправления находится в компетенции Министерства жилищного хозяйства и местного управления, во Франции и Италии — Министерства внутренних дел, в Японии — Министерства по делам местной автономии и т. д., а в федеративных государствах — административных органов субъектов федерации.

Органы местного самоуправления не в состоянии сколько-нибудь эффективно функционировать вне государства и вопреки его воле, без учета его интересов. В этом плане органы государственной власти и органы местного самоуправления не исключают, а дополняют друг друга, они работают в тесном взаимодействии друг с другом. Нельзя забывать, что местные проблемы в конечном счете являются частью общегосударственных проблем. В этом отношении органы местного самоуправления участвуют в реализации государственной политики на местах.

Место и роль местных органов самоуправления узаконены в ряде международно-правовых документов. Среди них в первую очередь следует назвать Европейскую хартию местного самоуправления, принятую 15 октября 1985 г. В этом документе под местным самоуправлением понимаются «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть дел публичной власти и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Принципы и положения хартии обязательны для всех государств—членов Совета Европы. Именно с их учетом формулируются конституционно-правовые основы местного самоуправления.

168

Правовой статус, полномочия, задачи, функции и формы деятельности органов местного самоуправления в каждой конкретной стране определяются конституцией или специальными законами о местном самоуправлении. Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления выведены из структуры государственной власти. Принцип отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти зафиксирован в ст. 12 Конституции: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это положение получило подтверждение в ст. 3 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятого 28 августа 1995 г.

Местное самоуправление, работая в тесном контакте с населением, является одним из важнейших механизмов, призванных сократить административную дистанцию между властью и гражданами, способствовать преодолению их отчуждения от государства, приобщению людей к демократическим ценностям и институтам, воспитанию у них чувства ответственности и гражданственности.

Главная линия разграничения между государством и местным самоуправлением определяется масштабами прав, полномочий и ответственности, которыми они наделены. В большинстве стран с демократической политической системой такое разграничение осуществляется путем децентрализации властных структур и введения принципа субсидиарности, суть которого заключается в разделения прав, управленческих функций и соответственно ответственности между общенациональным, региональным и местным уровнями. Этот принцип предусматривает передачу нижестоящими уровнями вsiестоящим уровням управленческой вертикали лишь тех функций, которые они не способны эффективно осуществлять сами.

В целом в круг полномочий местного самоуправления входят все те вопросы, которые не отнесены к компетенции государственных органов федерального и регионального уровней и относятся непосредственно к сфере жизнеобеспечения данного соответствующего муниципального уровня. Такой подход получил отражение в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Как отмечается в ст. 6 этого Закона, «муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные

169

из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти».

К этому кругу вопросов относятся: регулирование и управление социальной и экономической жизнью людей на местах; жилищно-коммунальное обслуживание населения; обеспечение должного уровня народного образования и здравоохранения; обеспечение нормального функционирования муниципальных больниц и родильных домов, муниципальных библиотек, детских садов и спортивных площадок; предоставление медицинской помощи бездомным, домам престарелых и лицам, нуждающимся в специальном уходе; благоустройство улиц, парков, кинотеатров, театров и других общественных мест, уборка мусора и др.

В компетенцию органов местного самоуправления входят также выдача лицензий на право торговли, установление правил торговли, выделение земельных участков под строительство, выдача разрешений или запрета на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций и т. д. В некоторых странах, так, их как США, Канада, Франция, муниципалитеты имеют собственную муниципальную полицию.

Для выполнения своих полномочий и функций местное самоуправление нуждается в соответствующих финансовых средствах. Поэтому естественно, что в его обязанности входит обеспечение доходной части местного бюджета и распределение денежных средств по соответствующим статьям в пределах этого бюджета. Доходы формируются за счет местных налогов (муниципального подоходного, налога с земли, с доходов компаний, с собственности и др.) различных дотаций, субсидий, трансфертов, поступающих из бюджетов центрального правительства и правительств регионов. О соотношении объемов доходов, получаемых муниципалитетами за счет налогов, государственных субсидий и других источников, наглядное представление дают следующие данные: США — 65:23:12; Япония — 42:40:28; Германия — 21:45:34; Франция — 42:34:24; Бельгия — 36:54:10; Дания - 46:44:10.

Что касается положения в этой сфере в России, то здесь в настоящее время институт местного самоуправления находится на начальной стадии формирования и развития, и было бы преждевременно говорить о его разграничении по вертикали от государственной власти и утверждении как самостоятельной системы управления делами местных сообществ. Пока не развита муниципальная инфраструктура, большинство муниципальных образований находится в бедственном финансовом положении, не разработаны сколько-нибудь

170

эффективные механизмы предоставления им федеральным центром трансфертов и другой финансовой помощи. Другими словами, перед органами местного самоуправления, не имеющими необходимого опыта реализации возложенных на них конституцией функций, стоит множество сложнейших вопросов, которые они еще не в состоянии решать самостоятельно.