Глава 9. Территориально-политическая организация государственно-политической системы

Выше уже говорилось о том, что политическая организация современного мира базируется прежде всего и главным образом на разделении стран и народов по территориальному принципу. Само государство теснейшим образом связано определенной территорией. Когда говорят о территориальном или территориально-административном разделении государства, имеют, как правило, в виду принципы и механизмы взаимоотношений между центральными и местными органами государственной власти. В реальной жизни эти принципы и механизмы выражаются в унитаризме, федерализме и конфедерализме. При всех формах территориального устройства нижний уровень социально-политического управления занимают органы местного управления.

9.1. Унитарное государство

Унитарный тип — одна из самых распространенных форм территориально-политической организации как в современном мире, так и в прежние периоды истории человечества. Большинство национальных государств сформировались как унитарные. Таковыми были все абсолютистские монархии Европы. Таковыми были все восточные деспотии.

В унитарном государстве центральные власти делегируют свои полномочия территориальным органам самоуправления, а в федеральном государстве унитаризм существует в рамках субнациональных единиц: штатов, земель, провинций, областей. Унитарное государство, независимо от того, централизованное оно или децентрализованное, демократическое или авторитарное, характеризуется господством единой системы органов власти и правосудия, руководствующихся едиными правовыми и конституционными нормами.

Здесь все управленческие образования сверху донизу подчинены центральному правительству и являются его административными

160

подразделениями. Руководители местных органов власти в демократических государствах, хотя и избираются на выборах, их прерогативы существенно ограниченны, их деятельность контролируется центральным правительством. Разумеется, масштабы централизации и такого контроля в разных странах варьируются. Но вместе с тем необходимо отметить, что унитарное устройство не обязательно предполагает жесткую административную централизацию. Такая централизация, как правило, характерна для авторитарных и тоталитарных государств независимо от их территориально-государственного устройства. Например, хотя СССР формально считался федеративным государством, на деле для него были характерны жесткий унитаризм, централизация и регламентация.

В современных высокоразвитых индустриальных обществах централизация, сыгравшая немалую положительную роль на определенном этапе исторического развития (например, в периоды образования национальных государств, индустриализации, восстановления народного хозяйства после Первой и Второй мировых войн и т. д.), утрачивает характерные для нее преимущества. В последние десятилетия в большинстве унитарных государств, таких, как Италия, Франция, Великобритания и др., наметились все более четко проявляющиеся тенденции к децентрализации, передаче местным органам все более растущего круга властных полномочий и функций.

Например, в Италии имеются различия между областями с обычным статусом и теми, которые сохраняют особый статус на основе специфических культурных, этнических или исторических особенностей. Это — Сицилия, Сардиния, Балле д'Аоста, Трентино-Альто Адидже. Все более растущей самостоятельности в решении местных проблем добиваются Шотландия, Уэльс и другие области Великобритании. Это позволяет им оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни на местах, эффективно руководить социальными и политическими процессами. Но при этом в силе остается основополагающий принцип, по которому всю структуру сверху донизу определяют центральные органы государства. Децентрализованные образования не вправе произвести какие бы то ни было изменения в этой структуре по собственному усмотрению, без согласия на то центральных властей. И с этой точки зрения в ряде стран в последнее время происходят существенные изменения. Так, с принятием конституции 1978 г. в Испании по сути дела наметилась тенденция к федерализации. Первыми получили автономию при сохранении сильного центра страна Басков и каталония, а затем Галисия и Андалусия. Другие провинции также имеют собственные правительства, обладающие гарантированными конституцией властными

161

полномочиями. В результате Испания заняла как бы промежуточное положение между унитаризмом и федерацией.

В процессе реформирования государственно-административной системы в течение трех десятилетий (1962-1993 гг.) Бельгия из унитарного государства превратилась в федерацию: две этнолингвистические общности, из которых состоит эта страна, — франкоязычная Валлония и фламандскоязычная Фландрия — стали равноправными субъектами федерации.