7.2. Принципы организации системы управления

Можно сказать, что сущность государственного управления раскрывается в принципах его организации, целях, функциях, управленческом процессе, характере деятельности, статике и динамике, горизонтальной и вертикальной структурах. Система государственного управления, равно как и само государство, имеет иерархическую структуру. Прежде всего важно учесть, что она строится на разделении властных полномочий по горизонтали и по вертикали. В первом случае речь идет об их разделении на каком-либо одном уровне, например федеральном, между различными равными по своему статусу министерствами или подразделениями различных министерств в горизонтальном разрезе.

Во втором случае мы имеем разделение по властной вертикали сверху вниз по принципу подчинения нижестоящих уровней вышестоящим. Здесь преобладают отношения субординации, власти и подчинения, свободы и зависимости. Такая структура предполагает соблюдение исполнительской дисциплины низовыми структурами в отношении решений, принимаемых верхними эшелонами управленческой структуры.

Вершину иерархической лестницы системы государственно-административного управления занимают высшие органы государственной власти в лице главы государства и его аппарата, правительства, парламента и судебных органов и их аппаратов, которые связаны между собой сложными структурно-функциональными отношениями. Они принимают решения, имеющие жизненно важное значение для всего общества и обязательные для исполнения всеми без исключения звеньями государственного аппарата и гражданами. Процесс принятия решений является ключевым узлом в управлении важнейшими сферами общественной жизни.

128

Следует учесть также то, что система государственного управления имеет три основных уровня: общенациональный, региональный и местный. Общенациональный уровень включает администрацию главы государства или премьер-министра, в зависимости от господствующего в стране политического режима. Региональный уровень составляют органы государственно-административного управления республик, краев, областей, штатов, земель, провинций, департаментов и т. д., или, иначе говоря, субъектов Федерации в федеративных государствах, и административные единицы среднего звена в унитарных государствах. Нижний уровень управления представлен органами местного управления, или местного самоуправления, которые могут принимать собственные решения.

Единая система вертикальных связей между различными уровнями власти, иерархическая подчиненность низших уровней высшим отнюдь не противоречат той или иной степени автономии или самостоятельности нижестоящих властных органов. Дело в том, что в демократическом государстве политические и иные решения должны, когда это возможно и выгодно, приниматься на том уровне, где они возникают. Как правило, региональные и местные власти понимают местные проблемы лучше, чем центральные власти. Естественно, они способны более оперативно реагировать на эти проблемы и принимать адекватные конкретной ситуации решения.

В обеих названных системах центральное место занимают органы исполнительной власти. В плане ведения повседневных дел в государстве ключевая роль принадлежит правительству. Важнейшая функция правительства — управление государственным аппаратом, посредством которого осуществляются властные функции. Оно располагается на вершине механизма и аппарата управления, которые в совокупности составляют как бы становой хребет современного государства, органически скрепляющий в единое целое различные его институты по горизонтали и вертикали, и играют главную роль в системе государственного управления важнейшими сферами жизни общества.

В настоящее время во всех индустриально развитых странах государственный аппарат во главе с правительством представляет собой мощную разветвленную систему разнообразных органов, министерств и ведомств, служб управления государственными предприятиями, разного рода систем специализированных комитетов и комиссий и т. д.

Для выполнения возложенных задач в распоряжение правительства по решению высших органов государственной власти и в соответствии с конституцией страны предоставляются такие основополагающие

129

атрибуты государственной власти, как финансы, армия и иные воинские формирования, правоохранительные органы, важнейшие средства коммуникации и т. д.

Государственное управление осуществляется как правовыми нормами, так и средствами принуждения. Оно построено на принципе «дозволено все, что не запрещено законом». Характер и масштабы используемых государственной властью средств и способов управленческих действий определяются формой государственного устройства. Естественно, они более или менее существенно отличаются в демократическом, авторитарном и тоталитарном государственно-политических режимах.

При демократической системе, как правило, управление осуществляется с соблюдением общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. При авторитарной и тоталитарной системах имеет место прямо противоположная ситуация, когда эти права и свободы могут постоянно произвольно нарушаться. В тоталитарном или в любом диктаторском типе государства жизненно важные для общества решения принимаются в узком кругу власть имущих, часто без учета мнения народа. Здесь нередко действует принцип, согласно которому цель оправдывает средства.