СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 3

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА

И ОБЩЕСТВА 5

1.1 Гражданское общество в фокусе права 5

1.2 Правовые вопросы институционализации взаимодействия

гражданского общества и органов государственной власти 11

1.3 Основные теоретические и методологические аспекты частного партнерства 17

2. ИДЕОЛОГИЯ В СИСТЕМЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА 35

3.1 Связи с общественностью и культура государственных организаций 35

3.2 Конфликты в государственно-административной сфере 40

3.3 Социальные ресурсы модернизации государственного управления 44

3.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 49

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 52

ПРИЛОЖЕНИЕ А 55

ПРИЛОЖЕНИЕ Б 56

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы обусловлена тем, что повышенный интерес, который сегодня проявляется к проблеме гражданского общества, не случаен. Он обусловлен началом перехода человечества в новый этап своей эволюции. Генезис гражданского общества, по сути - это расширение практики самоуправления во всех сферах общественной жизни, повышение роли личности в политике.

Гражданское общество является продуктом длительного исторического развития и начинает формироваться с разделением общества на государственную и негосударственную сферы человеческой деятельности. Под гражданским обществом понимается совокупность негосударственных социальных, духовных, религиозных, нравственных, семейных, национальных и др. отношений; сфера самопроявления свободных индивидов и добровольно сформированных организаций и ассоциаций граждан, огражденная законами от прямого вмешательства и произвольной регламентации их деятельности со стороны органов государственной власти. Гражданское общество реализуется в виде совокупности неправительственных институтов и самоорганизующихся посреднических групп, способных к организованным и ответственным коллективным действиям в защиту общественно значимых интересов в рамках заранее установленных правил гражданского или правового характера.

Теоретические разработки сущности и границ гражданского общества содержатся в трудах Г. Гроция, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссо, В. фон Гумбольдта, Г.В.Ф. Гегеля, И. Канта, К. Маркса и других учёных в связи с теориями возникновения и взаимодействия государства с обществом: «общественного договора», «народного суверенитета», местного самоуправления, нормативно-этических принципов поведения граждан и т.п.

Иногда гражданское общество характеризуют как систему не только внегосударственных, но и внеполитических отношений между людьми. Такая точка зрения представляется упрощенной и неверной. Она «выводит» из рассматриваемого понятия общественно-политические организации, различные действия и функции гражданских ассоциаций политического характера по отношению к органам власти. Гражданское общество существует и функционирует в диалектическом противоречивом единстве с государством. При демократическом режиме оно тесно соприкасается и взаимодействует с государством, при авторитарном и тоталитарном режимах пребывает в пассивной или активной оппозиции к государству. Гражданское общество имеет свою, достаточно сложную внутреннюю структуру. Для него характерно наличие, как множественных горизонтальных связей, так и существование нескольких их уровней или слоев.

Целью данной курсовой работы является рассмотрение взаимодействия государства и общества в процессе государственного управления.

Для поставленной цели необходимо решить ряд следующих задач:

- изучить теоретические аспекты взаимодействия государства и общества;

- рассмотреть социальный механизм осуществления государственного управления;

- проанализировать идеологию в системе взаимодействия государства и гражданского общества.

Объект исследования - анализ условий взаимодействия государства и общества в процессе государственного управления.

Предмет исследования - рассмотрение отдельных вопросов, сформулированных в качестве задач данного исследования.

Теоретической и методологической основой проведения исследования явились законодательные акты, нормативные документы, учебная литература, статьи и обзоры в специализированных и периодических изданиях, справочная литература.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА

1.1 Гражданское общество в фокусе права

В современный период актуали­зируются процессы развития гражданского общества в России и дру­гих странах. Люди хотят участво­вать в решении общественных дел, реально контролировать государ­ственные институты, иметь боль­ше возможностей для своего раз­вития. В связи с этим возникает немало противоречий между носи­телями разных интересов, что тре­бует усилий по их согласованию. Все это предъявляет новые требо­вания к праву, призванному «мяг­ко» и «жестко» регулировать разные стороны жизнедеятельности граж­дан, создавать условия для актив­ной деятельности гражданских ин­ститутов, стимулировать гармони­зацию социальных отношений.

Право «уходит» или «приходит». Тема «Человек и общество» явля­ется вечной характеристикой раз­вития человечества. Ее рассмотре­нию посвящены труды многих мыс­лителей прошлого и современности. Греция и Рим как государственные образования искали ответы на ост­рые социальные вопросы, но посте­пенно выстраивался постулат о свя­зи людей с государством с помощью законов - божественных и челове­ческих. Платон считал, что взаимо­действие и единство полиса и зако­нов - принцип всей политической философии, идеальное государство должно ему соответствовать.

Русские ученые-юристы конца XIX - начала XX в. (Н. М. Коркунов, Б. Н. Чичерин и др.) рассматри­вали государство как союз людей на основе закона. Западная политоло­гия и правоведение исходят из при­знания роли человека и его прав, гарантированных законом, форми­рования и развития гражданско­го общества в течение более пяти столетий [3, с.183].

В современных условиях концеп­ция прав и свобод человека и гражданина признана основополагающей и является базовой частью концепций верховенства права и право­вого государства. В нашей стране с распадом СССР благодаря усилиям В. С. Нерсесянца и его последовате­лей стала развиваться либертарная теория права, основу которой обра­зует тезис о свободе человека, о ме­ре его внутренней и внешней сво­боды. Однако не теряется ли при этом общесоциальная роль права, призванного обеспечивать устойчи­вые ассоциативные свойства обще­ства и взаимодействие людей, защищать публичные интересы как своего рода концентрацию личных интересов [5, с.217].

Сегодня актуальна проблема со­отношения права и гражданского общества как сложного социально­го организма. Но отметим, что дол­гие годы в отечественной науке го­сударство и право сопоставлялись с понятием общества как такового, и лишь в последнее время новый ас­пект стал более зримым. По нашему мнению, необходимо различать понятия «страна», «обще­ство», «гражданское общество», «го­сударство», что позволит, во-первых, более основательно раскрыть приро­ду общественного мандата государ­ства на управление общесоциаль­ными делами, во-вторых, выявить демократический потенциал обще­ства, действующего и развивающе­гося прежде всего на основе само­деятельности граждан и их инициа­тив, путем общественного контроля за государством [26, с.3].

Исторически государство рас­сматривается как явление, проти­востоящее гражданскому обще­ству. Антагонизм интересов слу­жил объяснением такой трактовки у Дж. Локка. Ж-Ж. Руссо и другие уче­ные углубили понимание трактов­ки «двух публичных» сторон в жиз­ни людей: между ними либо вечный конфликт и борьба, либо отношения соподчинения первого второму на ос­нове договора или конституции. Те­перь развивается теория «сервисно­го» государства, по которой оно явля­ется корпорацией по оказанию пуб­личных услуг.

Анализ этих концепций дан в кни­ге «Государство». Сейчас же лишь подчеркнем, что государство есть особый институт общества, которо­му оно поручило выполнение общих дел. Собственно гражданское обще­ство, основанное на равенстве прав граждан и их публичном приорите­те, является производителем мате­риальных и духовных благ и призва­но заботиться о безопасности всех и каждого, решать общественные во­просы и контролировать государ­ственные институты.

Такова, скорее, модель, а реаль­ное функционирование государства порождает в обществе немало кри­тических оценок. Приведем данные социологического опроса из докла­да экспертов Центра стратегических разработок «Изменения политиче­ских настроений россиян после президентских выборов», опубликован­ного на его сайте 23 октября 2012 г.

На вопрос о том, какова цель се­годняшней российской власти, 29% опрошенных ответили, что власть не может объяснить свои цели на­роду, 26% - что цель власти - лич­ное обогащение, 22% - что власть не хочет объяснять свои цели наро­ду, 15% - что власть хочет постро­ить сильное авторитарное государ­ство и лишь 12% - что власть хочет построить сильное демократическое государство с либеральными цен­ностями [22, с.3].

Таким образом, если про­суммировать первые четыре пози­ции, получается, что подавляющее большинство респондентов полага­ют, что власть так или иначе рабо­тает в своих интересах. Особый ин­терес вызывает высказанная опро­шенными позиция о том, что власть не может объяснить свои цели наро­ду: то ли сама не понимает, по како­му курсу ведет страну, то ли боится озвучить свою позицию народу, то ли не в состоянии ее высказать и пуб­лично отстаивать. В соответствии с методикой оцен­ки положительных и отрицатель­ных характеристик российской вла­сти были получены следующие ре­зультаты. Заслугами сегодняшней российской власти, отмеченными более чем половиной респондентов, являются: стремление решить де­мографическую проблему - вы­платы на рождение ребенка, материнский капитал, попытка поднять рождаемость в стране (57%); способность «красиво говорить» (54%); борь­ба с терроризмом (53%); развитие вы­соких технологий (51%).

К худшим проявлениям россий­ской власти, также отмеченным не менее чем половиной опрошен­ных, относятся: постоянный рост цен на ЖКХ (94%); плохое реше­ние жилищного вопроса (81%); раз­вал экономики и сельского хозяй­ства (75%); постоянные разговоры о борьбе с коррупцией и отсутствие реальных действий (70%); стремление любыми путями удержаться у власти (67%); плановость (66%); вве­дение ЕГЭ (64%); неумение наладить законность и порядок в стране (62%); плохой контроль над исполнением указаний (62%); стремление делать «как лучше для себя» (58%); сниже­ние количества бюджетных мест в вузах (58%); несоблюдение законов собственной страны (57%); неэффек­тивная социальная политика (53%); оглупление народа (52%); оторван­ность от народа (51%) [20, с.15].

Формирование гражданского об­щества в разных странах проис­ходит неодинаково. В России госу­дарственно-организованное нача­ло всегда было сильнее, и сейчас оно не находится в фокусе гражданско­го общества в полной мере. Обсуж­дение в 2012 г. в Счетной палате РФ и в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ проблемы об­щественного контроля выявило его слабость, несмотря на наличие со­ответствующих институтов. Об­щество имеет главный потенциал страны: это люди, язык, культура, традиции, природа. Отсюда и пони­мание права, которое охватывает новые сферы в режиме «правового пространства» с присущим ему ком­плексом национальных и междуна­родных регуляторов. Право все в большей степени должно быть ори­ентировано на пробуждение, фор­мирование и активизацию граждан как определяющую гуманистиче­скую характеристику состояния и жизнедеятельности общества.

Гражданское общество в целом и его отдельные сферы находятся в области правового регулирования. Вопрос заключается в том, в какой мере оно необходимо и насколько реально способствует гражданской самодеятельности. Поиск «меры» здесь также важен и позволяет из­бегать явного огосударствления не­которых сфер и чрезмерной регла­ментации поведения граждан в сфе­ре их частной (личной) жизни. Стра­тегия законодательства призвана учитывать данную тенденцию как одну из важнейших в современных условиях.

Все отрасли законодательства прямо или косвенно влияют на об­щество и социальные слои. Еще более ярко социальная ориентация долж­на быть выражена в отраслях соци­ального законодательства, где удо­влетворенность качеством услуг яв­ляется мерой оценки публичных и иных служб. Социальное законода­тельство должно приобрести более высокий удельный вес во всей систе­ме законодательства. При характеристике правовых аспектов гражданского общества важно не допускать полного отож­дествления механизмов государ­ственного и правового воздействия, поскольку последний остается не­посредственно источником граж­данского общества. К формам пра­ва можно добавить механизм само­регулирования с его нормами-само­обязательствами, этико-правовые документы типа правил этики слу­жебного поведения, социальных хартий и др. Рекомендации научного сообщества, как и других социаль­ных слоев, выступают правообразующим фактором, влияя на право­сознание и правомерное поведение.

С этой точки зрения следует избе­гать недооценки роли таких научных дисциплин, как социология права и юридическая психология, что позво­лит в полной мере использовать со­циальное и психологическое «изме­рение права» и расширить грани­цы соотношения правового регули­рования и сфер жизнедеятельности гражданского общества, не огра­ничиваясь рамками традиционного соотношения государства, власти и гражданина.

В рамках темы следует сказать и о такой функции права, как официальное признание в качестве ос­новных (первичных) субъектов пра­ва человека и гражданина, социаль­ных общностей. Таков смысл поло­жений конституций многих стран мира и основополагающих между­народно-правовых актов. Назван­ная статусная функция права со­четается с установлением систе­мы охраны и защиты прав и закон­ных интересов людей и социальных общностей, с функцией поддержки и стимулирования саморегулиро­вания. Таким путем должно обес­печиваться сочетание всех видов социальных интересов - публич­ных, национальных, корпоратив­ных и личных. Право весьма гибко должно влиять на процессы развития гражданского общества, не оставляя в стороне пуб­личные интересы как его системную основу и не вторгаясь в сферы жиз­ни граждан, где больше пользы мо­гут дать другие социальные регуля­торы.

Ин­ституты гражданского общества по­рождены природой общественного и конституционного строя и призваны непосредственно выражать интере­сы, мнения и позиции как отдель­ных граждан, так и их объединений. Последние выступают не только в виде социальных сообществ, отра­жающих общие взгляды социально­го слоя, группы, но и как организа­ционно-юридические объединения граждан для реализации тех или иных интересов [16, с.217].

К сожалению, в научной литерату­ре указанным институтам уделяется мало внимания, за исключением ана­лиза их конституционных аспектов. Природа институтов, их статус, ви­ды и режимы деятельности не ста­ли предметом системного изучения. Их вспоминают от случая к случаю. К тому же часто институты обще­ства и государства рассматриваются в общем виде без очевидной диффе­ренциации государственных, муни­ципальных, общественных институ­тов, что не способствует устойчи­вости их роли как каналов народо­властия.

По нашему мнению, для институ­та гражданского общества харак­терны следующие признаки: юри­дическое основание (прямое или косвенное), самоорганизация, са­модеятельность, саморегулирова­ние, самоответственность. Указан­ные свойства по-разному выража­ются в организации и деятельности тех или иных видов гражданских институтов. Они весьма многооб­разны и развиваются вне принци­пов иерархичности, свойственных группам государственных инсти­тутов. Поэтому сложно дать исчер­пывающую характеристику видов гражданских институтов ввиду специфики их целей, и все же попыта­емся выделить условно некоторые группы: местное самоуправление, объединения на основе членства - партии, профсоюзы, общественные организации, творческие союзы; ин­ституты непосредственного приня­тия решений - выборы, референ­дум, публичные обсуждения и слу­шания, народное собрание (сельские сходы); ситуационные институты гражданской инициативы; ассоциа­ции - профессиональные, по интересам, средства массовой инфор­мации, митинги, шествия, демонстрации, общественные движения, фонды, центры, советы по вопросам гражданского общества, смешанные институты - общественная палата, общественные советы при исполни­тельных органах, саморегулируе­мые организации, некоммерческие организации и др. семья. Важным средством социализа­ции граждан является повышение уровня их правосознания и правовой культуры. Президентом РФ утверж­дены Основы государственной поли­тики Российской Федерации в сфе­ре развития правовой грамотности и правосознания граждан. Наме­ченная система мер позволяет повы­шать уровень как общих правовых знаний, так и правовой квалифика­ции в отраслях деятельности, фор­мировать уважение к закону. Особо важным является правильное от­ражение с помощью права разных социальных интересов и обеспече­ние безусловного соблюдения пра­вовых норм как императива целост­ности гражданского общества.

Таким образом, можно констатировать наличие двух взаимосвязан­ных тенденций развития граждан­ского общества путем охраны част­ной жизни и социализации лично­сти на основе правильного сочетания личных, корпоративных, государ­ственных и общегражданских инте­ресов. В этом залог укрепления стра­ны и ее устойчивого развития.

По своей природной сущности государственное управление, будучи частью социального управления, есть институт общественный, имманентно связанный с человеком, его деятельностью. Оно детерминировано закономерностями, присущими общественному развитию. Генезис и специфика государственного управления очевидно усматриваются в социальной (классовой) структуре общества, общественном разделении труда, сущности и социальных функциях института государства и феномена управления.

Как системное общественное явление государственное управление входит в систему социальных отношений, представляющих собой особые отношения в человеческой жизнедеятельности, складывающиеся как в их «вертикальном», так и «горизонтальном» измерении. В иерархической общественно-политической структуре, к какой относится и государственный аппарат, в таких отношениях присутствует способность вышестоящего субъекта (управляющего) властно выражать и осуществлять свою волю, подчиняя ей нижестоящего субъекта (управляемого). Управляющее воздействие, оказываемое аппаратом государственной власти на социальные процессы, имеет свое внутреннее содержание и внешнее выражение, что является результатом реально действующего, побуждающего и преобразовывающего их механизма государственного управления. Его действие проявляется в результате складывающихся государственно-властных отношений между субъектами и объектами управления в обществе как системе.

Прежде чем дать характеристику социального механизма осуществления государственного управления разберемся с понятием «социальный механизм». Социальные явления и процессы происходят в результате тех отношений, которые складываются между людьми, социальными группами и их организациями и находятся в определенной взаимосвязи и взаимозависимости, чем собственно и обеспечивается жизнедеятельность и развитие социума. Все это делается возможным с помощью действующего в общественной жизнедеятельности людей социального механизма, который можно представить как совокупность приемов, технологий реализации социальных целей достижения определенных результатов, удовлетворения общественного и индивидуального интереса. Как порождение общественной жизни социальный механизм определяется типом и уровнем общественного развития, соотношением прогрессивных и регрессивных, эволюционных и революционных, реформационных и контрреформационных процессов, степенью социальной субъективности населения (например, в политической сфере - предпочтениями избирателей); формируется под влиянием геополитических и региональных особенностей страны, национально-исторических традиций, обычаев и нравов, религиозно-мифологических верований и духовной культуры, социально-экономического уклада и образа жизни народа в целом [4, с.196].

Государственное управление осуществляется в системе взаимообратных связей «человек - общество - государство - человек». Какой бы сложной ни была подобная система, она формируется и действует по модели, заданной человеком, и призвана служить целям обеспечения с возможно более эффективной степенью удовлетворения его потребностей, интересов и устремлений, главным образом в сфере совместного (коллективного) существования (труда, быта, досуга), а в более широком понимании - в разнообразных проявлениях общественной жизнедеятельности людей. В этой связи государственное управление, возникшее как неотъемлемая функция государства, развивается на протяжении всей истории государственно организованной цивилизации человечества. Поэтому практическое осуществление государственного управления всегда обусловлено историческим этапом развития определенного общества, его культурной, политической, экономической и правовой зрелостью, господствующими в нем духовными идеалами и ценностями. Оно находит свое конкретное воплощение в динамике системных взаимосвязей человека, общества и государства. Уровень эффективности и характер государственного управления, в свою очередь, находятся в прямой зависимости от состояния общества. Ведь каковы люди, таково и общество, а каков уровень развития общества, таково и государство. Еще во времена античной государственности мыслитель заметил: «Государства таковы, каковы люди: они произрастают из человеческих характеров» (Платон). При этом каков характер взаимоотношений между людьми, таков и характер осуществления государственного управления. Пожалуй, есть некий смысл в известной фразе: «Народ достоин того правительства, которое он имеет», вероятно потому, что кого избрали, тот и правит [13, с.323].

Демократический характер, целевая ориентация и другие свойства общества предрешают привлечение широких гражданских кругов к участию в осуществлении управления. Это участие начинается с голосования на избирательном участке, продолжается в решениях, которые готовятся и принимаются представительными органами власти, во влиянии общественного мнения на политических лидеров и т.д. Участие граждан в государственном управлении выражается и во многих других самых разнообразных формах, например, в отправлении правосудия в качестве присяжных (народных) заседателей, в качестве членов народных дружин, помогающих правоохранительным органам поддерживать общественный порядок, и др.

Изучение проблем взаимодействия социума и государства значимо прежде всего с точки зрения осмысления механизма осуществления государственной власти и управления, что важно для понимания того, как происходит функционирование структур государственного аппарата, персонифицированного его человеческой составляющей - государственной службой. Государство предстает как социальный институт организации жизнедеятельности граждан, основанный на общих интересах, в отличие от гражданского общества, основанного на частных и личных интересах. В государстве преобладают общие интересы и управление, антипод его - рынок основан на частном интересе и самоорганизации. Но при этом государство выступает способом властного воздействия на все общество в целом, а значит затрагивает интересы всех и каждого. Социальный механизм государственного управления предполагает налаживание организованного взаимодействия людей, их сообществ, социальных групп, понимание приоритета всеобщих интересов и целей над меркантильными и необходимости соблюдения взаимных обязательств и ответственности.

Вся деятельность человека обусловлена реально существующими потребностями. Люди стремятся либо чего-то достичь, либо чего-то избежать. Одолеваемые внутренними побуждениями, они направляют свои усилия на совершение поступков, которые преследуют цели реализации их жизненных интересов. Из всего многообразия мотивов, влияющих на общественные поступки людей, выделяются интересы, формирующие логику субъектов государственного, управления. Поэтому одним из важнейших институтов государственного управления, которое всегда связано с обществом и отражает его запросы, является система представительства интересов. С ее помощью происходит коррекция государственных решений, учитывающих интересы тех, кого они затрагивают. В целом она сориентирована на соблюдение баланса интересов, имеющихся в обществе. Именно через систему представительства интересов как граждан, так и организованных групп, действующих в рамках формальных и неформальных отношений, происходит воздействие общества, экономической и социально-культурной среды на государственное управление [11, с.284].

Стабильность в обществе не в последнюю очередь зависит от соотношения многообразных и многочисленных интересов людей (граждан государства), выражаемых в государственном управлении через регулирующие институты народного волеизъявления, например, при формировании государственных органов. Так, изменения в их составе по результатам выборов создают новое соотношение в представительстве интересов. Поэтому в социальный механизм осуществления государственного управления входит институт представительства общественных интересов, опосредствованный институтами прямой и представительной демократии с пединститутами референдумов, выборов, отзывов, общественного мнения и др. Понимание природы и сущности функционирования этой системы необходимо для уяснения того, как влияют публичный и частный интересы людей, а также их материальная выгода и социально-культурная среда на государственное управление. Социальный механизм его осуществления приводится в действие несовпадающими интересами субъектов общественной жизни: избирателей, политических лидеров, аппарата управления, социальных групп, общественных движений и т.д.

В процессе государственного управления происходит согласование и разрешение социальных противоречий, возникающих в результате столкновения всевозможных интересов различных групп многих людей. С точки зрения институциализации, представительство интересов в государственном управлении являет собой механизм, с помощью которого государство на практике проводит политику улаживания разного рода конфликтов (индивидуальных, национальных, территориальных, классовых и т.п.), сближения интересов различных групп населения, создавая тем самым условия для их нормального сосуществования.

Во взаимодействии государства и общества целесообразно выделить следующие виды социальных интересов по их масштабности:

- общественные;

- государственные;

- региональные;

- национальные;

- профессиональные;

- корпоративные;

- частные (индивидуальные).

При определении субъектов представительства в современном обществе следует иметь в виду, что в демократическом государстве первичным субъектом права и политики, а также отношений собственности является гражданин. Государственное управление, т.е. деятельностное выражение публичной власти, непосредственно взаимодействует с политикой, исходит из права и опирается на собственность. С этой точки зрения гражданин должен быть субъектом государственного управления, имеющим в нем свои политические, экономические и прочие интересы, отстаивать которые ему приходится в политико-правовых формах. Свои интересы гражданин - субъект государственного управления может отстаивать в любых законных формах непосредственной и представительной демократии. Следовательно, участвуя в управленческих процессах, граждане являются не просто отдельными индивидами со свойственными им разнообразными намерениями и чертами характера, а выступают носителями институционально оформленных ролей [23, с.14].

Субъектом государственного управления может выступать как отдельный человек, так и общности людей, такие как властно-политическая элита и бюрократия, непосредственно представляющие в управленческих отношениях различные группы и организации. Их социальный статус, различия ролей и соответствующих интересов связаны с занимаемым ими положением в системе политических институтов и отношений, которое определяет способы и степень их влияния на позицию государственных органов.

Таким образом, государственное управление нельзя рассматривать лишь как совокупность законодательных и административных способов преобразования воли граждан и их организаций в управленческие решения государства. Важно признавать и учитывать значение государственной администрации, которая представляет реальный социально-политический фактор и при определенных обстоятельствах может играть самостоятельную, хотя и не гласную роль. Поэтому для того, чтобы всесторонне выяснить влияние общественных институтов и механизмов контроля государственной администрации, работающей на разных уровнях, необходимо понимать логику бюрократии, особенности ее внутренней структуры, ее корпоративные интересы и т.п.

1.2 Правовые вопросы институционализации взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти

Юридические основания для возникновения и функциониро­вания институтов гражданского об­щества - первичным ос­нованием служат конституционные нормы о правах и свободах граждан и другие конституционные положения. Во-вторых, в законодательстве есть нормы о гражданских институтах, например ст. 68 «Об общественном контроле» Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружаю­щей среды», статьи федеральных за­конов об образовании и здравоохра­нении, об общественных советах при социальных учреждениях. Особое значение для определения правового статуса гражданских ин­ститутов имеют федеральные за­коны о выборах, о референдуме, о местном самоуправлении, о политических партиях, об обществен­ных объединениях, об объединени­ях работодателей, о порядке рассмо­трения обращений граждан, о со­браниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании и др., положения об общественных образо­ваниях, утверждаемые Правитель­ством, исполнительными и муници­пальными органами [18, с.189].

И все же состояние правовой ре­гламентации в данной сфере нель­зя признать удовлетворительным. Есть очевидные пробелы, «скупые» нормы, не позволяющие институту реализовать в полном объеме свой потенциал. Отсутствуют или почти не применяются санкции за наруше­ние прав гражданских институтов, что порождает неуверенность лю­дей в реализации их предложений и публичных требований. Разумеется, в данной сфере нуж­но чувствовать грани между право­вым регулированием и саморегули­рованием, правильно понимать гра­ницы и момент для выбора тех или иных социальных норм. Такую си­туацию можно наблюдать во время дискуссий о принятии или неприня­тии федерального закона об Интер­нете, о других регуляторах деятель­ности граждан в социальных сетях. Спорным является вопрос об изда­нии актов применительно к движе­нию волонтеров. Критерием служит осознание меры самореализации и социализации личности, балан­са между личными и публичными интересами.

В-третьих, основанием возник­новения институтов гражданского общества служит непосредствен­ная инициатива граждан для реше­ния тех или иных актуальных задач. И здесь добровольность и свобода самоорганизации должны реализовываться в соответствии с конституционными принципами и порядком ле­гализации, если он установлен. Было бы заблуждением рассма­тривать проявление активности гражданских институтов в зависи­мости от степени их правового регулирования. Напротив, в послед­нее время наблюдается тенденция снижения интереса к деятельности традиционных институтов (проф­союзов, творческих союзов и др.). Возрастает активность деятельно­сти ситуационных, менее формали­зованных институтов (координаци­онных советов движений, комитетов граждан и др.).

Каков юридический механизм действия институтов гражданско­го общества. С учетом их многооб­разия можно лишь в общих чертах дать такую характеристику. Во-пер­вых, есть правовые основания для их функционирования в виде норм-це­лей, норм-принципов и норм-стиму­лов для граждан. Во-вторых, ответ­ственность по уставу перед своими членами сочетается с общей юриди­ческой ответственностью. В-треть­их, институты самостоятельно опре­деляют направления и программы своей деятельности и осуществля­ют ее в виде единичных и коллектив­ных поведенческих актов. Если же активность участников «замирает», то тщетны усилия небольшого аппа­рата ее компенсировать. В-четвер­тых, большего внимания заслужи­вают решения и акты гражданских институтов, которые призваны от­ражать коллективное мнение. Здесь субъект-объект решения и действия соединяются. Но качество актов и по­рядок их реализации в публичном секторе пока остаются неудовлетво­рительными.

Любое обще­ство проходит этапы своего разви­тия, когда обостряются внутрен­ние противоречия или достигается стабилизация в социальных отно­шениях. Американский философ Ф. Фукуяма в книгах «Конец исто­рии и последний человек» и «Вели­кий разрыв» отразил «обострение» противоречий в западных странах в силу падения морали, роста пре­ступности, распада семьи, утра­ты доверия к институтам. Обще­ство «фрагментизируется» и пре­вращается в толпу одиночек. При­знавая «виновным» государство в подавлении гражданского обще­ства, Ф. Фукуяма позднее отразил пользу определенной централиза­ции управления и роль государств на примере Японии, Кореи и Тай­ваня. Таков смысл книги «Сильное государство: управление и порядок в XXI веке [22, с.3].

К задачам правового регулирования взаимодействия государства и гражданского общества относится создание механизмов общественного контроля над деятельностью органов государственной власти и институтов гражданского общества; пресечение коррупции; обеспечение гласности и открытости власти; ограничение непропорционального влияния отдельных групп интересов на публичную власть; дальнейшая демократизация государственной власти.

Можно классифицировать функции, которые осуществляют институты взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти на общие и специальные. Общие, характерные для всех институтов, содействующих взаимодействию органов государственной власти и институтов гражданского общества, функции: функция «связующего звена» между государством и обществом; функция содействия взаимодействию органов государственной власти с институтами гражданского общества; функция влияния институтов гражданского общества на органы государственной власти; функция влияния органов государственной власти на институты гражданского общества; функция удовлетворения интересов, учета потребностей граждан.

Специальные функции, характерные для отдельных институтов, содействующих взаимодействию органов государственной власти и институтов гражданского общества: функция осуществления общественной экспертизы и общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (характерна для общественных палат - Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», квалификационно-кадровая функция (характерна для квалификационных комиссий судей и квалификационных комиссий адвокатских палат, в состав которых, в свою очередь, входят представители юридической общественности и государственных органов - Федеральный закон от 14.03.2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»); правозащитная функция (характерна для общественных советов, содействующих защите прав социальных групп, научно-экспертная функция (характерна для экспертно-консультативных и научных советов - Приказ Председателя Счетной палаты Российской Федерации от 19 февраля 2001 г. № 2 «Об Экспертно-консультативном совете при Председателе Счетной палаты Российской Федерации», Приказ Генерального прокурора РФ от 3 января 1996 г. № 1 «Об образовании при Генеральной прокуратуре Российской Федерации научно-консультативного совета», Приказ Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.06.2005 № 42 «О создании Научно-консультативного совета при Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации»); совещательная и контрольная функции (характерные для общественных советов при органах исполнительной власти - Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным Министерствам»); аттестационная функция (характерна для института общественной аттестации государственных юридических вузов - Указ Президента Российской Федерации от 26 мая 2009 г. № 599 «О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации»), Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» настоящий Федеральный закон направлен на регулирование порядка рассмотрения обращений граждан - важного средства осуществления и охраны прав личности, укрепления связи органов государственной власти, органов местного самоуправления с населением; существенного источника информации, необходимого для решения вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства; одной из важнейших форм и гарантий участия граждан в управлении делами государства и общества [27, с.12].

В настоящее время имеется богатая практика взаимодействия органов местного самоуправления с институтами гражданского общества (органами территориального общественного самоуправления), которая может быть использована при дальнейшем развитии различных форм взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества.

Институты взаимодействия органов государственной власти и гражданского общества могут создаваться через систему партнерства, в том числе как общественно-государственные организации.

Своеобразным результатом взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти явились новые институализированные формы гражданского общества - Общественная палата Российской Федерации и общественные палаты субъектов Российской Федерации, обладающие большим набором вспомогательных функций.

Гражданское общество может развиваться в разных направлени­ях: сохранять или приобретать чер­ты «вертикально-организованной структуры», по-прежнему отра­жать доминирующее положение го­сударства, становиться все более от­крытым для внутренних и внешних воздействий в условиях новых ин­формационных технологий. Ю. Хабермас и другие немецкие ученые предвидят «растворение» государ­ственных институтов и замену права как такового «сетевым» правом. Эти взгляды отражают реальные процессы, и вопрос в выборе целей и стратегий. Думается, гума­низация и демократизация отноше­ний позволяют раскрыть потенци­ал гражданского общества. Полезно использовать самоуправленческий опыт, накопленный в СССР. Ведь появление в будущем ассоциации, в которой свободное развитие каж­дого является условием свободно­го развития всех, кажется весьма перспективным.

В современном обществе с увеличением размеров организаций, как государственных, так и частных, и усложнением механизма реализации управленческих решений бюрократия стала играть главную, а иногда и определяющую роль во многих сферах государственной политики.

Существуют четыре подхода к определению бюрократии. В зависимости от присущей исследователям оценки роли бюрократии в обществе она рассматривается как:

- форма существования и характер власти;

- сложная, иерархически построенная структура организации, позволяющая повысить управленческую эффективность и в государственной сфере, и в частном секторе;

- часть правительства, не входящая в политическую или выборную его структуры и осуществляющая повседневное управление государственной машиной;

- негативная оценка действий государственных чиновников, присущая управленческому аппарату социальная болезнь с характерной для него волокитой и неэффективностью.

Бюрократия может быть охарактеризована и как: [2, с.263]

- организация - специфическая форма политической или иной организации, в которой абсолютизированы административные процедуры, вследствие чего фактическая власть принадлежит чиновникам. Для бюрократии в этом значении характерны подчинение интересов дела интересам карьеры, формализм;

- социальная группа - профессиональное сообщество лиц, занятых в сфере государственного управления и получающих за это зарплату.

Функция бюрократии необходима любой политической системе, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя компетентных служащих, постоянно занимающихся ведением государственных дел и без которого воля властвующей элиты осталась бы простым намерением. Если учесть, что в повседневной жизни господство - это в первую очередь управление, становится очевидной та исключительная функция, которую выполняет бюрократия в обществе. Обладая иерархической структурой и квалификацией чиновников, она обладает и бесспорной административной властью. Она может сохранять свои позиции даже при изменении политических элит, играя часто роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, а при определенных условиях может стать самостоятельной политической силой или даже присвоить себе государственную власть. Учитывая это обстоятельство, многие исследователи считают бюрократию «необходимым злом»: без нее невозможно управление, однако именно она существенно ограничивает возможности граждан влиять на характер функционирования системы государственного управления, усиливая политическое отчуждение в обществе. Поэтому в обыденном сознании бюрократия ассоциируется с волокитой и неэффективностью административного аппарата, но в теории этот термин имеет нейтральный характер, его значение связано не с оценками, а с особыми обязанностями, структурной организацией, жесткостью административных процедур и вытекающими отсюда специфическими корпоративными интересами чиновников.

Вокруг исследования проблем бюрократии и разнообразных аспектов ее проявления в практике государственного управления сложилось несколько научных теорий. Остановимся на основных теориях бюрократии.

В начале нашего века немецкий социолог М. Вебер разработал теорию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, пришедшей на смену учреждениям, основанным на традициях или индивидуальной харизме. Вебер полагал, что бюрократия технически способна к достижению высочайшего уровня эффективности, и в этом смысле она формально является самым рациональным из всех известных средств осуществления управления людьми. Она выше любой другой формы по точности, стабильности, компетентности, дисциплинированности, надежности. Ключевым для успеха бюрократической формы управления является существование формальных правил со следующими характеристиками: правила известны всем; цель правил ясна; определены условия применения правил; четкое формулирование правил обеспечивает их однозначность.

В современных переходных обществах налицо сочетание черт традиционных и рациональных бюрократических структур, порождающее симбиозы, существенно расходящиеся с классическим идеальным типом бюрократии. Так, рациональные бюрократические структуры используют служащих, получающих жалованье: нанятые на работу чиновники трудятся полный рабочий день; при этом предполагается, что они не будут повышать свой доход за счет внешних источников. Напротив, традиционные бюрократические структуры предполагают, что государство не оплачивает полный рабочий день чиновников, и должностные лица должны самостоятельно пополнять свое достаточно скромное жалованье путем получения подарков, комиссионных или платежей от лиц, находящихся в их подчинении. К тому же, современные административно-государственные учреждения имеют чрезвычайно высокий уровень специализации, определяющий их взаимозависимость, что формирует пересекающиеся многолинейные функции и командные связи.

Выход из создавшейся ситуации многие ученые и политики видят в конкуренции между государственными и частными службами. Этот курс породил попытки внедрить методы и приемы деятельности частного сектора в государственную сферу. Реформы административно-государственных учреждений, проведенные в ряде стран Западной Европы и США, хотя и привели к снижению численности аппарата и снижению расходов на его содержание, в целом не ликвидировали опасения насчет бюрократизма.