§3. Механизм Российского государства в пореформенный период. Земская и городская реформы

Отмена крепостного права и последовавшее затем утверждение капитализма во всех сферах не могли не отразиться на механизме Российского государства, в котором неизбежно должны были произойти изменения, связанные с трансформацией феодального государства в буржуазное.

Схема 18

Центральные органы государственной власти и управления России в пореформенный период

		Император
								
Государственный совет		Сенат		Синод		Царская канцелярия		Комитет министров			Совет министров

			М инистерства
						
МПС		Департамент торговли и мануфактур в Министерстве финансов		Главное выкупное учреждение в Министерстве финансов		Департамент полиции в МВД			Главное тюремное управление в МВД

Однако изменения не затронули в одинаковой мере все звенья государственного механизма. Если взять систему центральных органов власти и управления (см. схему 18), то здесь нововведения были незначительными. Продолжали функционировать Государственный совет, Сенат, Синод, Царская канцелярия, Комитет министров. По форме правления Россия по-прежнему оставалась абсолютной монархией. В новом издании Свода законов Российской империи 1857 г. вновь было подчеркнуто, что «император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный».

В 1861 г. был создан новый государственный орган – Совет министров. Но был сохранен и Комитет министров. Между Комитетом и Советом министров была установлена такая субординация: первый рассматривал главным образом текущие дела, второму поручалось рассмотрение наиболее важных государственных вопросов. Но несмотря на свое название, Совет министров не являлся постоянно действующим правительством и самостоятельностью в управлении не обладал. Фактически он имел лишь совещательное значение при императоре, тем более, что возглавлял его сам император. Причем, если вначале Совет министров собирался часто, то затем его деятельность ослабевает, а в 80-е годы прекращается совсем: Александр III предпочитал опираться на Комитет министров. Тогда же ослабевает и значение Государственного совета, члены которого вели себя иногда независимо, что не нравилось Александру III.

В пореформенный период был перестроен аппарат министерств. После крестьянской реформы в составе министерства финансов создается специальное Главное выкупное учреждение, которое осуществляло контроль за своевременным выкупом крестьянами долгов за полученные ими земельные наделы. Поскольку Россия вступила на путь капиталистического развития, для руководства развивающейся казенной промышленностью, то есть предприятиями, которые принадлежали государству и лично царю, в аппарате Министерства финансов был образован департамент торговли и мануфактур. Ему также поручалось оказывать финансовую помощь частной промышленности.

В 1865 г. образовалось Министерство путей сообщения. Оно координировало деятельность по строительству железных дорог, без которых в условиях российского бездорожья и огромного территориального пространства промышленное развитие было невозможно.

В 1860 г. для оживления торгового оборота и упорядочения кредитной системы был создан Государственный банк (не смешивать со Сбербанком, который был образован в 1841 г.). Возникла сеть частных коммерческих банков. Государственный банк вместе с Министерством финансов формировал бюджет страны. Что же касается коммерческих банков, то они функционировали под эгидой Государственного банка и осуществляли финансовые операции в рамках «единой государственной кассы».

В связи с усилением оппозиционного и революционного движения и необходимостью усиления охраны самодержавия производится реорганизация полицейского аппарата. 3-е отделение царской канцелярии не справлялось с поставленными перед ним задачами. В июле 1880 г. оно было упразднено. Функции полицейского сыска были переданы Министерству внутренних дел, в составе которого создается департамент полиции.

Производится упорядочение пенитенциарной системы (мест лишения свободы). Управление тюрьмами централизуется. В МВД 1879 г. образуется Главное тюремное управление, которому были подчинены все тюрьмы, в том числе и политические, которые раньше находились в подчинении 3-го отделения. Создавались крупные тюрьмы с центральным подчинением, так называемые централы (типа Александровского централа вблизи Иркутска).

Таким образом, изменения в системе центральных органов власти и управления во второй половине ХIХ века были обусловлены буржуазными тенденциями развития страны, но они не имели глубинного характера и не изменили ранее действовавшую форму правления.

При характеристике российской государственности, начиная с реформ 60-70-х годов ХIХ века, ряд авторов учебников и учебных пособий, в частности, И. А. Исаев, В. А. Рогов, используют термин «неоабсолютизм», «неоабсолютистское государство». Как отмечает В. А. Рогов, российское неоабсолютистское государство стремилось быть «самодержавным и правовым». Что это означало? Это означало, что, с одной стороны оно стремилось основывать свою деятельность на законе, но, с другой – конечная власть в утверждении законов по-прежнему принадлежала императору¹.

Одной из особенностей неоабсолютизма являлось также то, что в его условиях вызревала идея народного представительства в органах власти и управления, которая получила материальное воплощение в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах. Земская и городская реформы отразили более радикальные изменения в структуре местных органов управления по сравнению с центральными. Если в высших эшелонах власти влияние буржуазии было почти незаметным, то реформы местных органов при всех существовавших ограничениях и преградах заметно усиливают позиции буржуазии на местах. Главная идея изменений в местном управлении состояла во введении или расширении принципа самоуправления.

Юридической основой для проведения земской реформы стало «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», принятое 1 января 1864 г. В соответствии с данным положением на местах создавались земства, которые формировались на выборной основе от всех сословий на двух уровнях – губернском и уездном. Земские учреждения были двух видов: распорядительные и исполнительные. Распорядительными являлись губернские и уездные земские собрания гласных, заседавшие один раз в год, а исполнительными – губернские и уездные управы, избиравшиеся на три года соответствующим собранием гласных. Избирательная система в земствах строилась по куриям, с учетом имущественного ценза: землевладельческая, городская и крестьянская.

В компетенцию земств входило: попечение местной торговли и промышленности, решение других хозяйственных и культурных вопросов (забота о состоянии путей сообщения, организация страхования, медицинского обслуживания, народного образования, продовольственного снабжения, заведование благотворительными заведениями и проч.).

Несмотря на ограниченный правовой статус (земства действовали под строгим контролем правительственных органов в лице губернатора, который мог приостановить любое постановление земства по мотивам нарушения законов либо по соображениям противоречия государственным интересам), а также мизерность бюджетного финансирования, земства на рубеже ХIХ–ХХ веков провели большую работу. Особенно заметной она была по трем направлениям: организация земской статистики, строительство и материальное обеспечение местных школ, налаживание медицинского обслуживания населения. Земская статистика была настолько богатой и обстоятельной, что ею пользовались в дальнейшем даже при советской власти. Специалисты по истории земского движения в России Г. А. Герасименко, Л. Е. Лаптева к позитивным сторонам в деятельности земств относят и то, что они заявили о себе и в политической жизни страны. В рамках земств в пореформенный период возникло оппозиционное самодержавию политическое движение, получившее в исторической литературе наименование земского либерального движения. По своей природе земства тяготели к парламентской форме правления. «Земства – отмечает Г. А. Герасименко, – оказались олицетворением и организационным оформлением нового класса – городской и сельской буржуазии»¹.

С земской по своему содержанию была сходна городская реформа. В 1870 г. было издано «Городовое положение», на основании которого сословные городские думы, введенные еще при Екатерине II, были заменены всесословными органами городского самоуправления, построенными на буржуазных принципах. Распорядительным органом городского самоуправления являлась городская дума, исполнительным – городская управа, которую возглавлял городской голова. Городской голова избирался городской думой и утверждался в должности в губернских городах Министерством внутренних дел, а в прочих городах – губернатором.

Избирательная система в городские органы самоуправления также строилась по куриям с использованием имущественного ценза. В первую курию входили наиболее крупные налогоплательщики, во вторую – средние, в третью – мелкие собственники. Компетенция органов городского самоуправления была ограничена рассмотрением хозяйственных и культурных вопросов в пределах городской черты.

Органы городского самоуправления, как и земства, не обладали принудительной властью для исполнения своих постановлений. Они также находились под контролем правительственной администрации. Однако и такое самоуправление являлось значительным достижением в условиях самодержавия.