§4. Государственно-правовое развитие России при Екатерине II. «Законная монархия»

Екатерина II (1762–1796 гг.) проводила политику, которая вошла в историю под названием политики «просвещенного абсолютизма». Политика «просвещенного абсолютизма» выражалась в том, что в интересах укрепления самодержавия Екатерина II стремилась использовать популярные в XVIII в. идеи Просвещения – прогрессивного идейного течения в общественно-политической мысли Западной Европы в условиях перехода от феодализма к капитализму. Его крупнейшими представителями были Дж. Локк в Англии, Вольтер, Руссо, Монтескье, Гольбах, Гельвеций, Дидро во Франции, Лессинг, Гете в Германии. Деятели Просвещения боролись за установление «царства разума», основанного на «естественном равенстве», за политическую свободу и гражданское равенство. Большое значение для достижения нового общественного порядка они придавали распространению знаний. Пытаясь выдать себя за северную Семирамиду¹, заботящуюся о благе народа, Екатерина II стремилась изображать свою деятельность как «союз философов и государей».

Для политики «просвещенного абсолютизма» было характерно использование либеральной фразеологии, социальной демагогии, а также преобразование наиболее устаревших феодальных институтов путем проведения отдельных реформ.

В целях реконструкции феодального государства приспособления его к новым условиям проводится преобразование государственного аппарата. В 1769 г. при императрице учреждается Императорский совет. В период русско-турецкой войны (1768–1774 гг.) он обсуждал военные вопросы и вопросы внешней политики, а по ее окончании продолжал действовать как совещательный орган при императрице. В 1763 г. был реорганизован Сенат. За счет разделения его на шесть обособленных друг от друга департаментов он окончательно утрачивает свои широкие полномочия и трансформируется в высшее судебное учреждение империи. Резко падает роль коллегий и в 1780-е годы большинство их ликвидируется. Были сохранены лишь четыре из них – Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская и Синод.

Общая тенденция в преобразовании центральных учреждений – их освобождение от дел текущего управления и сосредоточение власти в руках императрицы.

В 1775 г. была проведена крупная реформа местного управления. Необходимость ее проведения определялась тем, что система местных органов, введенная Петром I, была слишком сложной и дорогостоящей. Она создала многочисленный бюрократический аппарат, резко увеличила расходы на его содержание, а также привела к запутанности взаимоотношений между его звеньями. Неэффективность системы местного управления наглядно проявилась во время крестьянской войны под руководством Е. Пугачева (1773–1775 гг.).

Основные положения реформы местного управления были изложены в нормативном документе «Учреждения для управления губерний всероссийския империи» (1775 г.). было произведено разукрупнение губерний (вместо 8–11 их стало 50). Провинции как административные единицы были упразднены. Еще несколько раньше, в 1727 г. были ликвидированы дистрикты (округа). Губернии подразделялись на уезды (их насчитывалось 180). Таким образом, система органов местного управления упростилась, вместо четырехзвенной она стала двухзвенной.

В основу нового административного деления был положен количественный критерий – численность населения. Каждая губерния должна была иметь от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а уезд – от 20 до 30 тыс. Никакие другие признаки (географические, национальные, экономические) не учитывались. Губерниями управляли губернаторы. Вместо существовавших при Петре I ландратских коллегий было учреждено губернское правление, состоявшее из губернатора и двух его советников (на правах совещательного органа при губернаторе). Была введена должность вице-губернатора, который был помощником губернатора и в то же время возглавлял Казенную палату – орган местного финансового управления.

Во главе уездной администрации стоял земский исправник. Он осуществлял свои функции вместе с земским судом, который являлся не судебным, а административно-полицейским органом. Земский исправник и члены нижнего земского суда избирались местным дворянством и непосредственно подчинялись губернскому правлению. В городах была учреждена должность городничего.

Несколько губерний объединялись в наместничества во главе с генерал-губернаторами (наместником). Генерал-губернаторам подчинялись губернаторы, на них возлагались обязанности главнокомандующих воинскими соединениями, находившимися на территории наместничества, они осуществляли контроль за работой государственных учреждений, возглавляли местную полицию.

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов, укрепила административный аппарат на местах, в значительной мере приспособила его к выполнению фискальных и полицейских функций. В царствование Екатерины II, напуганной массовым крестьянским движением, вылившемся в широкомасштабную войну, производится реорганизация полицейских органов. В 1782 г. был принят «Устав благочиния или полицейский», в соответствии с которым создается новый полицейский орган – Управа благочиния. Она учреждалась в каждом городе и была коллегиальным органом. Во главе Управы стоял обер-полицмейстер (в столицах) или городничий (в городах).

Города в полицейском отношении были разделены на части (от 200 до 700 домов в каждой), которыми ведали частные полицейские приставы, имевшие в своем распоряжении полицейскую команду. Части делились на кварталы (по 50–100 домов), где полицейскую власть осуществляли квартальные надзиратели и их помощники – квартальные поручики. Квартальному подчинялись рядовые полицейские. На заставах городов и перекрестках улиц были поставлены полосатые будки, в которых на посту находились нижние полицейские блюстители уличного порядка – будочники. В уездах полиция возглавлялась капитан-исправниками. Все полицейские органы находились в ведении главного директора полиции, подчиненных сенату и императрице. Таким образом, по всей России была создана густая сеть полицейских органов. Уставом благочиния были подробно регламентированы функции юстиции и ее деятельность. Они были весьма широки, вплоть до вмешательства в частную жизнь. Основная задача полиции состояла в надзоре за «благонадежностью» населения и в принятии мер к подавлению недовольных.

Следует отметить, что Устав благочиния настолько соответствовал интересам абсолютистского государства, что его основные положения действовали до 1917 г., хотя, конечно, полицейский аппарат царизма в дальнейшем постоянно усиливался и совершенствовался.

В целом изменения в системе высших и местных органов власти и управления, произведенные при Екатерине II, были направлены на дальнейшее укрепление самодержавия.

Немаловажной чертой политики «просвещенного абсолютизма» было стремление ослабить остроту социальных противоречий путем издания новых, более совершенных законов. За период правления Екатерины II было принято около 6 тысяч законодательных актов. Неслучайно исследователь О. А. Омельченко использует для обозначения формы правления при Екатерине II термин «законная монархия»¹.

Екатерина II предпринимает попытку подготовить новое Уложение, которое должно было заменить «Соборное уложение» 1649 г. Для кодификационной комиссии, которую предполагалось создать (она получила название уложенной), Екатерина II в 1766 г. подготовила «Наказ», в котором были сформулированы принципы правовой политики и правовой системы. Текст «Наказа» состоял из 20 глав и 526 статей. В 1768 г. он был дополнен 21 и 22 главами.

К несомненным позитивным сторонам «Наказа» относилось изложение в ней ряда значимых для последующего развития России теоретических положений: 1) в нем содержалась очень важная мысль о необходимости рассредоточения властных полномочий между «властями средними, подчиненными» и верховной властью, что явилось ростком к последующему принципу разделения властей; 2) Екатерина II заявила об отрицательном отношении к смертной казни; 3) наказ декларировал общую для всех подданных Российской империи свободу (вольность) и их равенство, которое он понимал как одинаковую обязанность всех подчиниться уголовным законам и равную обязанность перед лицом государственной власти; 4) в «Наказе» была разработана юридическая техника, ранее неизвестная российскому праву, выработаны новые представления о системе законодательства: а) законов должно быть немного, и они должны оставаться неизмененными; б) указы являются подзаконными актами, могут быть краткосрочными и отменяемыми.

Негативные стороны: 1) компилятивный характер документа (Екатерина II заимствовала дословно или в виде пересказа 250 статей из труда французского просветителя Монтескье «О духе законов» и 100 статей из произведения итальянского криминалиста Беккариа «О преступлениях и наказаниях»). В целом заимствования составили более 80% статей и 90 % текста. Однако этот недостаток, отмечает известный историк отечественного государства и права И. А. Исаев, нивелируется общей значимостью «Наказа», который являлся произведением, выразившим идеологию российского «просвещенного абсолютизма»¹; 2) отрицательное отношение к отмене крепостного права; 3) утверждение, что лучшей формой правления являлась монархия, что монарх объединяет, консолидирует общество, содействует непрерывному его совершенствованию. В то же время никаких ограничений для верховной власти в «Наказе» не предусматривалось; 4) декларируя общую для всех граждан свободу (вольность) и равную обязанность всех перед лицом государственной власти, «Наказ», противореча себе, обосновывал неравное положение сословий перед властью и законом. Приводится деление общества на правящих и повинующихся, что связывалось с естественными законами рождения, происхождения и способностей. Первое место по правовому статусу отводится дворянству, второе – «среднему роду», последнее – «нижнему роду людей» (крестьянству).

В 1766 г. Екатерина II издала манифест о созыве уложенной комиссии и указ о порядке выборов в нее. В состав комиссии вошли представители от всех сословий, кроме помещичьих крестьян, а также – от высших органов власти и управления. Летом 1767 г. в торжественной обстановке она начала работу. Но новое Уложение ей не удалось подготовить. Она сумела обсудить лишь ряд частных вопросов. Сказались резкие разногласия между различными социальными группами, представленными в ней, прежде всего, по вопросам крепостного права в России. Под предлогом отъезда части членов комиссии на русско-турецкую войну в ее работе в декабре 1768 г. был сделан перерыв, а затем Екатерина II отказалась от возобновления ее деятельности. Было решено использовать материалы, накопленные уложенной комиссии, для подготовки обобщающих нормативно-правовых документов кодификационного характера. Среди них важное место заняли Жалованные грамоты дворянству и городам 1785 г.

При анализе Жалованной грамоты дворянству (ее полное название «Грамота и преимущества благородного российского дворянства») необходимо обратить внимание на два раздела, которые приводятся в Хрестоматии по истории государства и права России: «А. О личных преимуществах дворян», в котором в совокупности были изложены личные и имущественные права дворян и «Б. О собрании дворян, установлении общества дворянского в губернии и о выгодах дворянского общества», где раскрывались принципы организации местного дворянского самоуправления.

Личные права дворян включали: право на дворянское достоинство, право на защиту чести, личности и жизни, освобождение от податей, телесных наказаний, от обязательной государственной службы, от рекрутской повинности. За дворянским сословием было официально закреплено «нарицание» благородного. К имущественным правам дворян было отнесено: право на приобретение, использование и наследование любого вида имущества, право покупать деревни, открывать в своих деревнях фабрики и заводы, торговать продукцией своих угодий. Дворяне получили право собственности «не только на поверхности земли, каждому из них принадлежащей», но и недра земли, а также на «леса, растущие в их дачах».

По Жалованной грамоте было установлено, что дворянство каждой губернии имело право формировать особую корпорацию – дворянское общество и создавать в нем органы дворянского самоуправления. Органами дворянского самоуправления стали губернские и уездные дворянские собрания, которые избирали соответственно губернского и уездного предводителей дворянства. Дворянское общество, наделенное правами юридического лица, имевшее собственные финансы, имущество, учреждения и служащих, получило право не только решать текущие вопросы, но и ходатайствовать об «общественных нуждах и пользах» дворян перед губернатором, Сенатом и императором.

Жалованная грамота городам («Грамота на права и выгоды городам Российской империи») установила единый правовой статус городского населения, который начал определяться еще в «Соборном уложении» 1649 г. и в законодательстве Петра I. принципиально важное значение имело признание города особой административно-территориальной единицей, имеющей особую административную систему управления. За городами закреплялась определенная собственность (земли, сады, поля, луга, реки, места рыбной ловли, леса, рощи, мельницы). Городам разрешалось на городской земле строить, содержать и отдавать в наем харчевни, трактиры, лавки, амбары, гостиные дворы, учреждать и иметь учебные заведения. Города получили право создавать органы городского самоуправления – общую городскую думу, которую составляли выборные гласные от всех категорий горожан и городской голова, и ее исполнительный орган – шестигласную городскую думу, в которую входили по одному представителю от каждой категории населения. В полномочия городской думы входили: наблюдение за городским строительством, проявлять заботу о «приращении городских доходов на пользу города», о «сохранении между жителями мира, тишины и доброго согласия».

Жалованная грамота предусматривала защиту личных и имущественных прав мещан. Личные права мещан включали: право свободного передвижения, неприкосновенность личности, право на охрану чести и достоинства. К имущественным правам относились: право собственности на принадлежавшее имущество, право владения промыслами, право на ведение торговли и т. д.

Городское население подразделялось на шесть разрядов (категорий): 1) «настоящие городские обыватели», к которым относились те, кто имел в городе дом и иную недвижимость; 2) купцы I, II и III гильдий (I гильдия – с капиталом от 10000 до 50000 рублей, II гильдия – от 5000 до 10000 рублей, III – от 1000 до 5000 рублей); 3) состоявшие в цехах ремесленники (мастера, подмастерья, ученики различных ремесел); 4) иногородние и иностранные гости (купцы); 5) именитые граждане, куда относились лица, входившие в состав городской администрации, ученые, художники, музыканты, капиталисты, оптовые торговцы, судовладельцы; 6) прочее посадское население, которое не вошло в вышеперечисленные категории населения. Именитые граждане и купцы I, II гильдий пользовались дополнительными личными правами и привилегиями.

Схема 14