Органы власти и управления Российской империи при Петре I

И МПЕРАТОР

	Генерал-фискал (с 1723 г.)					Генерал-прокурор		Генерал-полицмейстер
				С ЕНАТ
	Обер-фискал					Обер-прокурор		Обер-полицмейстер

К оллегии

Воен-ная

Адмирал-тейская

Иностран-ных дел

Камер

Штатс-контор

Реви-зион

Юстиц

Ком-мерц

Берг

Ману-фактур

Вотчин-ная

С инод

Губернаторы в губерниях

Полицмей-стерские конторы на местах

Архиереи в епархиях

Воеводы в провинциях

Земские комиссары в уездах

Петр I создал систему новых органов власти и управления. Ключевое место в ней занял Сенат. Он был учрежден Петром I в 1711 г. в качестве чрезвычайного и временного государственного органа на время отсутствия императора, отправившегося в Прутский поход, но затем превратился в постоянно действующее государственное учреждение – высший орган управления общей компетенции с весьма широкими полномочиями. Ему принадлежало право участвовать в составлении и обсуждении проектов законов, он руководил расходами и сбором налогов, ведал организацией экспорта, внешней торговли, по поручению императора решал некоторые вопросы военного управления, рассматривал судебные дела по политическим, должностным преступлениям, был высшей апелляционной инстанцией на решения нижестоящих судов.

Сенат также являлся органом надзора за деятельностью государственных учреждений и вообще за законностью управления. Надзорные функции Сенат осуществлял через учрежденные Петром I институты фискалитета и прокуратуры. По всеобщему признанию, институт фискалитета Петр I заимствовал из Швеции в 1711 г. Фискалитет являлся органом тайного надзора. Главной формой работы фискалов, которых, по данным С. М. Казанцева, автора монографии «История царской прокуратуры», С.-П., 1993, в 1713 г. в шести губерниях насчитывалось 140, стали доносы. Целью фискалитета было добиться искоренения должностных преступлений.

С 1722 г. пирамида тайного надзора стала дублироваться гласным контролем за соблюдением законности и правильностью ведения дел во всех центральных и многих местных учреждениях, который возлагался на прокуратуру. Образцом института прокуратуры послужил французский административный опыт. Прокуроры учреждались при Сенате, при коллегиях (в частности, при Синоде, Адмиралтейской коллегии), при надворных судах. Главная их функция – надзор за точным исполнением законов тем органом, при котором находился прокурор. Первым генерал-прокурором стал П. Ягужинский.

При Петре I на смену сложной и запутанной системе приказов были учреждены коллегии. Всего было образовано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью управления. Так, камер-коллегия занималась государственными финансами, берг-коллегия ведала горной и металлургической промышленностью, коммерц-коллегия – вопросами торговли, юстиц-коллегия являлась высшим органом судебного управления и т. д.

Коллегиальная система управления отличалась от приказной более строгим распределением обязанностей между центральными ведомствами. Коллегии состояли из президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Решения в коллегиях принимались большинством ее членов. Введение коллегиального управления Петр I мотивировал тем, что «известнее взыскуется истина коллективным нежели единым лицем».

Петр I не мог в своей деятельности обойти вниманием церковь – единственный институт, имевший возможность оспаривать влияние государя и подданных. Принимая во внимание моральное разложение, царившее в рядах служителей религии, царь в 1705 году провел чистку церковных рядов, переведя в податное сословие большое количество церковных и монастырских служителей. Кроме того, после смерти патриарха Адриана в 1700 г., Петр отказал архиереям в возможности избрания нового патриарха, назначив местоблюстителем патриаршего престола митрополита Стефана Яворского. А в 1721 г. церковь была поставлена в жесткие рамки государственного органа. Высшим органом управления православной церковью взамен упраздненного патриаршества стал Синод. Первоначально он именовался Духовной коллегией. В компетенцию Синода входили дела чисто церковного характера (истолкование церковных догм, регулирование церковных обрядов); церковно-административное управление (назначение и увольнение церковных должностных лиц, заведование церковным имуществом); дела церковно-полицейские (борьба с еретиками и раскольниками, заведование церковными тюрьмами, церковная цензура); судебные дела духовных лиц. Члены Синода назначались императором из высшего духовенства. За его деятельностью надзирал обер-прокурор – светское лицо из военных или гражданских чинов. Постепенно обер-прокурор получил в свои руки практически неограниченную власть в церковных делах. Для управления хозяйственными делами церкви был воссоздан Монастырский приказ. Отныне церковь обязана была платить в государственную казну различные подати и исполнять государственные повинности.

Активная внешняя политика Петра I определила необходимость в проведении крупной военной реформы. Основными компонентами военной реформы Петра I стали: во-первых, создание регулярной армии. Постоянные войска существовали еще до Петра I. Их ядро составляли стрелецкие полки. Однако стрелецкие полки были весьма неповоротливы и рассчитывать на успех при проведении крупномасштабных военных операций, опираясь лишь на стрельцов, не приходилось. Причем стрельцы думали не столько о ратных делах, сколько о своих лавках, что явно не устраивало Петра. Недостаточную эффективность показывало и дворянское ополчение. Петр сделал ставку на регулярную, кадровую армию, в которой солдаты полностью отрывались от хозяйства и целиком отдавались военной службе. Армия получила четкое деление на полки, батальоны и роты. Во-вторых, Петр I впервые ввел новый принцип формирования армии через рекрутские наборы. В Западной Европе этот принцип стал действовать лишь сто лет спустя. По указу 1705 г. каждые 20 крестьянских и мещанских дворов должны были поставить одного рекрута, годного к военной службе. По постановлению Сената в 1715 г. один рекрут стал поставляться от 75 дворов. Воинская служба рекрута длилась 25 лет, офицеры служили пожизненно. В-третьих, Петр I создает на Балтике военно-морской флот. К концу царствования Петра I Россия располагала хорошо обученной армией, насчитывавшей около 300 тысяч военнослужащих.

В начале XVIII в. учреждается полиция, в компетенцию которой, как видно из «Регламента или устава главного магистрата» (Гл. Х), входили охрана порядка, борьба с преступностью, городское благоустройство, поимка беглых крестьян, противопожарные мероприятия. В 1718 г. в Петербурге была учреждена должность генерал-полицмейстера, а в 1722 г. в Москве – обер-полицмейстера, которые руководили деятельностью подчиненных им полицмейстерских контор. К 1733 г. полицмейстерские конторы были созданы в 23 городах России. Складываются и получают развитие две системы полицейских органов – общая полиция, охранявшая общественный порядок, и тайная полиция, которая осуществляла политический сыск. Ведение следствия и суда по политическим делам первоначально было поручено Преображенскому приказу. В 1718 г. для расследования дела царевича Алексея была создана Тайная канцелярия, к которой затем перешла основная часть политических дел.

Петр I реформировал и местное управление. С 1708 г. вводится новое административно-территориальное деление страны. В соответствии с императорским указом от 18 декабря 1708 г. было образовано 8 губерний во главе с губернаторами, в руках которых находилась административная, судебная и военная власть. Исполнительным органом при губернаторе стала губернская канцелярия, ведавшая административными, судебными и финансовыми вопросами. Губернии делились на уезды во главе с комендантами. Вскоре административно-территориальное деление стало четырехзвенным: появились провинции во главе с обер-комендантами и дистрикты (округа) во главе с земскими комиссарами (в 1727 г. были слиты с уездами). Областная реформа преследовала главным образом фискальные и военные цели: добиваться своевременного и полного сбора налогов, предупреждать участившиеся крестьянские волнения, решать вопросы комплектования и размещения армии.

В ходе государственных преобразований было завершено оформление абсолютной монархии в России. К важнейшим итогам государственных преобразований относилась централизация и бюрократизация государственного аппарата. Царь, ставший императором, получил возможность неограниченно и, по сути дела, бесконтрольно управлять страной при помощи полностью зависимых от него чиновников.

Как отмечает Н. И. Павленко, автор монографии «Петр Великий» М., 1990, в период петровских преобразований налицо была совокупность признаков, которые дают основание считать действовавшую форму административного управления бюрократической: 1) завершение формирования бюрократии как особого социального слоя, занятого управлением государственными делами; 2) строгая иерархия учреждений и должностных лиц, руководствовавшихся в своей деятельности уставами и регламентами; 3) единообразие структуры и штатов учреждений и обязанностей должностных лиц; 4) углубление разделения сфер управления между государственными учреждениями.

Петр I использовал в качестве образца государственного строительства опыт Швеции, в основу которого был положен принцип камерализма. Суть принципа камерализма сводилась к следующему: построение структуры аппарата по функциональному признаку; единство иерархической структуры, сочетавшейся с единством обязанностей чиновников; строгая регламентация функционирования учреждений с помощью разнообразных уставов и инструкций.

Петр I разработал многочисленные регламентирующие документы, которые по мысли их создателя должны были обеспечить эффективность работы государственного аппарата. Причем в обобщении и систематизации административного права он пошел гораздо дальше европейских апологетов камерализма. Он создал не имевший в Европе аналогов своеобразный регламент регламентов – Генеральный регламент, над которым он трудился целых 5 лет, с 1719 по 1724 годы. Генеральный регламент, являвшийся в буквальном смысле слова средоточием бюрократической мысли, подробно излагал основные правила работы государственных учреждений и должностных лиц. Петр I на примере Адмиралтейской коллегии разработал Адмиралтейский регламент, который стал образцом регламентирующего документа для других коллегий. Петром I были также подготовлены Духовный регламент и Табель о рангах.