1. Роль местного самоуправления в современном мире

1.1. Местное самоуправление: понятие, принципы, функции

Местное самоуправление – это определяе­мая государством в рамках существующего законодательства система органов и должностных лиц (в первую очередь выбор­ных), осуществляющих местное самоуправление на конкретной территории с установленной степенью автономии и самостоя­тельности относительно органов государственной власти, распо­лагающая необходимой компетенцией в решении основных го­сударственных дел и местных вопросов с учетом специфики тер­ритории, ее экономических, социальных, национальных, геогра­фических, исторических и прочих особенностей, формирующая местный бюджет, обеспечивающая сбор местных налогов, сбо­ров, а также управление муниципальной собственностью на ос­нове федерального и регионального законодательства и собст­венных учредительных и прочих нормативно-правовых актов⁹.

Местное самоуправление – важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как отмечается в научной литературе, заключается в двойственной природе: политической и общественной. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единую систему управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ. Рассматривая институт местного самоуправление не только как властный, но и как общественный, следует иметь в виду, что в этом случае объект и субъект управления совпадают.

Самоуправление основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативой государственному управлению, при этом самоуправление неоднородно в политическом пространстве территории: оно группируется только там, где для этого имеются соответствующие резервы: экономические, кадровые и т.д. В этом плане оно сродни бизнесу, - и если последнее способствует экономическому выравниванию территории, то первое - политическому.

Анализируя местное самоуправление, классик российской школы местного самоуправления Л.В. Велихов сформулировал его основные преимущества:

• равномерное распределение полномочий по всему государству, а не стягивание их к центру;

• приближенность местных нужд к местным жителям, заинтересованным в успешной деятельности избранных ими органов самоуправления;

• развитие в гражданах самодеятельности, предприимчивости и т.д.

Кроме того, Велихов выделил признаки местного самоуправления, которые актуальны до сих пор:

1) отсутствие суверенитета (государственная власть есть власть суверенная, верховная, органы же местного самоуправления – власть, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью);

2) специфический набор предметов ведения;

3) наличие самостоятельных источников финансирования;

4) ограниченность территории осуществления;

5) наличие выборных органов («выборный принцип»).

Эти признаки вполне можно рассматривать и как принципы местного самоуправления. Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами. Принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти, выступают теоретической основой муниципального строительства, помогают уяснить сущность МСУ его отличительные черты и признаки. Кроме того, они выполняют роль критерия оценки действующей системы местного самоуправления, способствуя сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления¹⁰.

К принципам местного самоуправления также относят:

1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения:

• формирование целей развития сообщества и согласование несовпадающих интересов различных групп населения;

• принятие решений о путях и средствах достижения поставленных целей;

• формирование представительных нормотворческих органов, выполняющих также функции контроля за исполнительными органами.

При этом самостоятельность органов местного самоуправления не абсолютна, а относительна, это выражается, в частности, в том, что важнейшие стороны их правового статуса, к которым относится и компетенция, регламентируются федеральным и региональным законодательством.

2. Организационное обособление местного самоуправления от системы органов государственной власти. Однако это говорит лишь об организационной, но отнюдь не о функциональной обособленности. Органы местного самоуправления действуют в рамках государственной политики - экономической, экологической, культурной и т. п. и строят свои отношения с органами государственной власти как партнеры.

3. Органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения обладают властными полномочиями, реализация которых в необходимых случаях обеспечивается государственным принуждением.

4. Гласность в работе органов местного самоуправления.

5. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

6. Законность в осуществлении местного самоуправления.

7. Сочетание представительных функций и форм прямой демократии.

8. Готовность населения к местному самоуправлению, его желание самоуправляться и способность грамотно действовать в существующем правовом поле.

Современные принципы и формы местного самоуправления – результат сложного процесса поиска компромисса, согласования интересов общества в лице территориальных сообществ и государства. Исходя из этого, современное местное самоуправление следует рассматривать как механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главной задачей которого является согласование соответствующих интересов.

На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь между развитием государства и самоуправлением. В различных типах государства на разных этапах исторического развития существовали различные модели местного самоуправления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима¹¹.

Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка различных социальных групп, характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества¹².

Основываясь на мировом опыте, можно утверждать, что эффективная и плодотворная деятельность государства возможна лишь при наличии жизнеспособной структуры местного самоуправления. В современных демократических государствах муниципальные органы юридически не подчинены центральной администрации¹³. Они имеют финансовую самостоятельность и собственные службы. Центральные власти не вправе ни давать им обязательных указаний по вопросам, касающимся местных дел, ни аннулировать или изменять их решения в административном порядке. Таким образом, местное самоуправление олицетворяет собой реализацию принципа территориальной децентрализации.

Степень самостоятельности органов местного самоуправления может быть различной. В странах, провозглашающих автономию местного самоуправления, местные власти, как правило, наиболее независимы от центра. В государствах англосаксонской системы самостоятельность местного управления традиционно была выше, чем в странах континентальной правовой семьи. Но в настоящее время эти различия сглаживаются. В развитых странах фактическая самостоятельность местных властей всегда больше, чем в развивающихся государствах, в которых становление гражданского общества зависит от политической позиции центра.

Местное самоуправление образует систему, состоящую из различных форм. Первая их них включает формы непосредственной демократии, используемые в системе местного самоуправления. Она реализуется посредством различных форм прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих в муниципальном образовании. Их роль заключается в том, что посредством выборов, собраний населения и референдумов обеспечивается формирование и функционирование важнейших звеньев системы местного самоуправления – его органов.

Отдельную группу организационных форм местного самоуправления составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению муниципального управления (и местного самоуправления) на территории муниципальных образований¹⁴. Органы местного самоуправления – это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. При чем органы местного самоуправления это еще и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольны государству.

Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления. Это проявляется также и в том, что все организационные формы системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности или подотчетности и подконтрольности. Между всеми организационными формами местного самоуправления существует тесная организационно – правовая связь.

Органы местного самоуправления, взаимодействуя с государственными и иными органами и организациями в различных сферах местной жизни, должны отстаивать и защищать интересы населения муниципальных образований, активно использовать свои конституционные полномочия на судебную и иные формы защиты прав местного самоуправления в случае их игнорирования и нарушения¹⁵.

Таким образом, можно говорить, что на органы местного самоуправления возложен ряд функций. Функции местного самоуправления - это обусловленные природой и принципами, направленные на реализацию целей и задач местного самоуправления основные направления муниципальной деятельности. Различают три группы функций, осуществляемых муниципальным образованием¹⁶:

1) Функции, выполняемые для решения вопросов местного значения. Эти функции относятся к сфере исключительной юрисдикции муниципального образования. Данная группа функций подразделяется на три условных блока:

а) социально-экономические функции:

- осуществление комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

- ведение местными финансами, бюджетом, налогами;

- регулирование планировки и застройки муниципального образования;

- территориальное устройство муниципального образования;

- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

- поддержка муниципальных предприятий и учреждений здравоохранения, образования, культуры, спорта, социальной сферы.

б) функции по обеспечению безопасности и правопорядка:

- реализация административной ответственности;

- охрана общественного порядка;

- пожарная безопасность;

- предупреждение и ликвидация ЧС.

в) организационные:

- принятие и изменение Устава муниципального образования;

- муниципальные выборы;

- организация и содержание муниципальных архивов;

- муниципальная информационная служба.

2) Функции по предметам совместного с органами государственной власти ведения. Значительное число сфер общественной жизни в силу их сложности нельзя однозначно отнести к исключительной компетенции ни органов местного самоуправления, ни органов государственной власти. Этот факт предопределяет наличие так называемых предметов совместного ведения, полномочия по которым разграничиваются заключением соответствующих договоров.

3) Отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления.

По формальному признаку предметы ведения местного самоуправ­ления принято подразделять на две группы¹⁷:

- вопросы местного значения, т.е функции, осуществление которых целиком и полностью входит в компетенцию муниципальных образований;

- делегированные полномочия, т.е. государственные функции, осуще­ствление которых дает наиболее оптимальный результат как раз на муни­ципальном уровне управления.

Оптимальное соотношение между государственным управлени­ем и местным самоуправлением в различных странах находится по-разному, исходя из исторических, национальных и географиче­ских особенностей. При этом сама структура административно-территориального деления федеративных государств, таких как США, предполагает, что местное самоуправление является неотъем­лемой частью единого государственного устройства страны¹⁸.