10.Участие исполнительной власти в принятии пол решений

Исполнительную власть РФ осуществляет Правительство

России, которое возглавляет Председатель. По Конституции РФ

оно призвано осуществлять меры по обеспечению обороны страны,

государственной безопасности, реализации внешней политики Рос-

сии. В его состав непосредственно входят все исполнительные ве-

домства внешнеполитического сообщества, к которым помимо

МИДа относят Службу внешней разведки, Министерство обороны,

Федеральную службу безопасности, Федеральную пограничную

службу, а также Министерство внутренних дел и некоторые другие

ведомства в отдельных аспектах их деятельности. «Реально же, —

пояснял председатель Комиссии Общественной палаты РФ по ме-

ждународному сотрудничеству и общественной дипломатии В. Ни-

конов, — в выработке внешней политике, так или иначе, участвуют

все государственные ведомства – от спецслужб, разведки до эко-

номических министерств»[31].

Современное устройство российского механизма принятия внешнеполитических решений несет на себе отпечаток трех основных факторов: институционального опыта СССР, уменьшение роли институтов и параллельное замещение их персональными сетями отношений, повышение значимости персональной роли руководства страны в процессе принятия решений.

    В России и СССР принятие решений всегда было «царским делом», то есть крайне закрытым и замкнутым на персоне руководителя. В отдельные периоды, правда, происходила известная децентрализация процесса: в брежневский период ПВР носил коллегиальный характер. В период Б.Н. Ельцина, несмотря на его очевидное стремление принимать решения лично, реально на решения оказывали влияние многие институты и персоны, не входившие в ближний круг президента (достаточно вспомнить ситуацию вокруг Косово в 1999 году).

    Система управления внешней политикой В.В. Путина в целом сложилась к 2004 г. – к моменту ухода из состава руководства страны представителей прежней правящей элиты.

    Подготовка, принятие и реализация внешнеполитических решений в целом соответствует общепринятому в России процессу принятия важнейших решений, выстроенного с 2000 г. с учетом особенностей и стиля руководства нового президента и его команды. Наиболее яркой характеристикой механизма выработки и реализации важнейших государственных решений является ее преимущественная опора на систему личных связей. Как следствие, российский внешнеполитический процесс также строится под влиянием слабо институционализированных личных и корпоративных интересов, а также не вполне четко концептуализированных представлений о России как великой державе.

    Еще одна особенность принятия решений высшим политическим руководством – необходимость поддержания (аппаратного) равновесия между несколькими ведущими игроками, попытки главы государства найти согласованное, не конфликтогенное, решение. Кроме того, существенное, порой критическое, влияние оказывает ближайшее окружение главы государства, способное, в силу недоинституционализации ППР, склонить его к быстрым решениям.

    В области внешней политики есть еще одна специфическая черта – это личные отношения политического руководства России с лидерами других стран, прежде всего западных. Если при Б.Н. Ельцине этот фактор оказывал регулярное критическое воздействие на российскую внешнюю политику, то при В.В. Путине на текущем уровне он сохранился только в отношении отдельных лидеров3. Тем не менее, зачастую личный фактор зарубежных лидеров продолжает играть определенную роль, правда скорее, эпизодическую4.

    Кажется, что аппаратное равновесие поддерживается за счет сознательно допускаемого дублирования функций. Наиболее показателен пример аппаратного противостояния Минэкономразвития, Центрального банка и Министерства финансов по вопросам макроэкономического развития. Политическое руководство предпочитает сталкивать альтернативные концепции, создавая ситуацию межфракционной борьбы. Среди позитивных сторон дублирования следует выделить гарантию альтернативности каналов получения информации, что важно для высшего руководства, желающего минимизировать риски попадания в изоляцию от реальных процессов. Кроме того, в восприятии российского политического руководства дублирующие вертикали чиновников составляют расширенный пул кадровых ресурсов, который можно регулярно использовать в интересах управления.

    Анализ структуры стандартных функций и отдельных поручений, ассоциируемых с отдельными персоналиями и институтами в рамках внешнеполитического процесса позволяет выделить несколько его уровней:

    – высший дивизион (стратегический уровень): принятие решений, наибольшее влияние на принятие решений;

    – средний дивизион (оперативный уровень): влияние на принятие решений по отдельным направлениям, подготовка и согласование решений,

    – исполнительный дивизион (тактический уровень): реализация решений;

    – обслуживающий дивизион (вспомогательный уровень):

20:13:36

научно-экспертно-пропагандистское сопровождение внешней политики.

    Кроме того, следует выделить несколько принципиально важных для современного российского руководства институциональных кластеров управления внешней политикой:

    – государственно-бюрократический (политико-дипломатические, военные, специальные и экономические органы государственной власти и связанные с ними системы обеспечения);

    – корпоративный (государственные и крупнейшие частные российские корпорации);

    – неформальный (имеющие и не имеющие формально-юридически закрепленного статуса двусторонние комиссии, международные и мировые клубы и форумы с участием ведущих ЛПР и экспертов).

    В рамках настоящей статьи сделана попытка ограничить анализ выделением высшего (стратегического) уровня внешнеполитического процесса и отграничить его от остальных.

Противоречия и даже борьба законодательной и исполнительной власти по вопросам внешней политики государства, как и воздействие общественного мнения на внешнеполитические решения составляют неотъемлемую черту политического процесса любого демократического государства. Однако в постсоветской России эта черта оказалась искаженной, в результате чего приоритеты внешней политики нередко определяются не цельно понятыми национально- государственными интересами, а внутриполитической конъюнктурой, в которой, например, борьба с коррупцией оказывается всего лишь борьбой с политическим противником. В свою очередь, внешняя политика также превращается в поле борьбы за полноту власти, независимо от конкретного содержания и действительного значения ее проблем.