60. Целевые бюджетные фонды: понятие, виды, значение. Общая характеристика целевых бюджетных фондов, предусмотренных законом о федеральном бюджете на текущий бюджетный период.

Как отмечалось выше, денежные фонды могут быть сформированы как вне бюджета, так и в его составе.

В последнее время в бюджетной практике стала применяться такая форма, как бюджетные фонды - образуемые в соответствии с законодательством РФ и обособленные в бюджетной системе финансовые средства, управляемые и используемые органами государственной власти и предназначенные для финансирования приоритетных направлений экономики государства.

Многообразие форм бюджетных фондов позволяет разделить их на:

собственно целевые бюджетные фонды,

фонды, образованные в составе расходов бюджетов;

резервные фонды.

Все целевые бюджетные фонды были ликвидированы Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".

Однако в теории бюджетного права они имеют место, и в качестве специфических черт всех целевых бюджетных фондов, позволяющих выделить их из общей совокупности бюджетных фондов, можно назвать следующие:

а) узкая целевая направленность данных фондов по сравнению с остальными бюджетными фондами;

б) функционирование целевых бюджетных фондов внутри бюджетного фонда;

в) привязка длительности функционирования целевого бюджетного фонда к продолжительности достижения той цели, ради которой он создается.

Именно этими чертами и обладает единственный в своем роде целевой бюджетный фонд - Инвестиционный фонд РФ.

Согласно ст. 179.2 БК РФ, Инвестиционный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащую использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.

Аналогов Инвестиционного фонда в России нет. Он не является ни "подушкой безопасности" для экономики, каким был Стабилизационный фонд РФ, ни механизмом координации расходов на выполнение функций государства. У Инвестиционного фонда есть своя цель - стимулировать реализацию крупных инфраструктурных и инновационных проектов, и достигается она не путем получения льгот или преференций, а с помощью механизмов частно-государственного партнерства, когда власть и бизнес совместно вкладывают средства в наиболее значимые и дорогостоящие проекты, вместе несут риски и владеют создаваемыми объектами.

Таким образом, инициаторами реализации инвестиционных проектов могут выступать федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, коммерческие организации, в том числе иностранные инвесторы и коммерческие организации с иностранными инвестициями.

Хотя в действующем законодательстве прямо не установлено, что Инвестиционный фонд является целевым бюджетным фондом, можно отметить особенности, позволяющие считать его таковым.

Во-первых, в соответствии с п. 1 Постановления Правительства РФ от 1 марта 2008 г. N 134 "Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации" порядок предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации направлен на реализацию:

а) инвестиционных, комплексных инвестиционных и концессионных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства;

б) инвестиционных проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение, осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства.

Таким образом, налицо узкая целевая направленность расходования средств фонда, а продолжительность его существования определяется необходимостью дальнейшего развития инфраструктуры.

Во-вторых, в соответствии со ст. 179.2 БК РФ Инвестиционный фонд представляет собой средства, предусмотренные в федеральном бюджете, подлежащие использованию в целях реализации инвестиционных проектов.

Следовательно, представляется, что правовой статус Инвестиционного фонда подпадает под признаки целевых бюджетных фондов.

Роль и значение целевых бюджетных фондов в рыночной экономике проявляются в том, что:

они являются финансовой базой обеспечения выполнения определенных целей бюджетной политики;

образование целевых бюджетных фондов используется как один из методов стимулирования отдельных направлений социально-экономического развития общества;

целевые бюджетные фонды служат гарантией надлежащего использования средств, мобилизация которых имеет целевой характер.

К фондам, формируемым в составе расходов бюджета, можно отнести:

фонды финансовой поддержки;

резервные фонды органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Фонды финансовой поддержки были образованы в составе федерального бюджета РФ для достижения целей государства на определенном этапе развития экономики. Некоторые авторы подчеркивают, что данные фонды носят название целевых, но отдельно в целевые бюджетные фонды законодательно не выделены <1>.

Для осуществления государственного бюджетного регулирования на основании Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах <1> была предусмотрена возможность образования в расходной части федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ст. 131 БК РФ), Федерального фонда софинансирования расходов (ст. 132 БК РФ), Федерального фонда компенсаций (ст. 133 БК РФ).

Создание в составе федерального бюджета специализированных фондов финансовой поддержки субъектов Российской Федерации явилось преломлением международного опыта в российской практике финансовой деятельности. В 1992 - 1993 гг. в России работала организованная Всемирным банком реконструкции и развития группа иностранных специалистов, занимавшихся проблемами бюджетного федерализма. По ее рекомендации впервые был сформирован Фонд финансовой поддержки субъектов (ФФПС), а затем и остальные фонды <1>.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПС). ФФПС был создан во втором квартале 1994 г. в составе федерального бюджета в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году" <1>. Начиная с этого времени данный фонд - основной и по значению, и по объему механизм перераспределения части средств федерального бюджета между субъектами Федерации и важный инструмент межбюджетного регулирования.

Одной из особенностей ФФПС Российской Федерации является то, что он регулируется не только официальными нормативными правовыми актами (законами, правительственными правовыми актами), но и другими документами, причем роль последних зачастую становится решающей.

Действующее законодательство задачу ФФПС определяет как выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Следовательно, цель ФФПС может быть определена через понятие выравнивания, или сокращения различий, которое наиболее наглядно продемонстрировано в Бюджетном кодексе РФ (ст. 131).

В Бюджетном кодексе РФ установлены признаки, при наличии которых субъекты РФ вправе получать дотации из ФФПС, иными словами, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предоставляются тем субъектам, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Федеральный фонд софинансирования расходов образуется в составе федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения данных субъектов и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления в вопросах местного значения.

Условия и порядок предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства РФ.

И наконец, Федеральный фонд компенсаций образуется в составе федерального бюджета в целях предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> и (или) Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Субвенции из Федерального фонда компенсаций распределяются между субъектами Российской Федерации согласно методике, утверждаемой Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации.

В расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных администраций и Резервного фонда Президента РФ.

Резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - это обособленная часть денежных средств в бюджетах всех уровней бюджетной системы РФ, предназначенных для обеспечения бесперебойного финансирования предусмотренных ранее затрат и непредвиденных расходов, возникших внезапно и имеющих чрезвычайный характер.

Резервные фонды органов исполнительных власти представляют собой своеобразный запас бюджетных ресурсов, которые мобилизованы в бюджете, но зарезервированы на случай необходимости в дополнительном финансировании, связанном с возникновением в процессе исполнения бюджета незапланированных расходов.

Статья 81.1 БК РФ регулирует правовой режим Резервного фонда субъекта Российской Федерации, который представляет собой часть средств бюджета данного субъекта, предназначенную для исполнения расходных обязательств последнего в случае недостаточности доходов бюджета субъекта для финансового обеспечения расходных обязательств. В случае создания Резервного фонда субъекта Российской Федерации порядок его формирования и использования средств устанавливается законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта Федерации).

Резервный фонд Президента РФ создается специальным федеральным законом и федеральным бюджетом на очередной финансовый год в размере не более 1% от утвержденных расходов федерального бюджета.

Средства Резервного фонда Президента Российской Федерации расходуются на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента России. Денежные средства этого фонда могут использоваться для ликвидаций последствий чрезвычайных ситуаций, природных катаклизмов, техногенных аварий, актов терроризма. Расходование средств Резервного фонда Президента Российской Федерации на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности главы государства не допускается.

Резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций) образуются в расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы России.

1) нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования нефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета и средств Резервного фонда;

2) Резервный фонд;

3) Фонд национального благосостояния.

Резервный фонд должен обеспечивать расходы бюджета в случае значительного снижения цен на нефть в среднесрочной перспективе.

Согласно ст. 96.9 БК РФ Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

Бюджетным кодексом РФ установлено, что Резервный фонд формируется за счет:

• нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем .утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины;

• доходов от управления средствами Резервного фонда.

Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежаших обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенеионных накоплений граждан Российской Федерации, а также сбалансированности бюджета Пенеионного фонда РФ.

Он формируется за счет:

• нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативной величины;

• доходов от управления средствами Фонда будущих поколений.

Средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте:

1) долговые обязательства иностранных государств и иностранных государственных агентств;

2) долговые обязательства международных финансовых организаций в виде ценных бумаг;

3) депозиты в иностранных банках и кредитных организациях;

4) депозиты и остатки на банковских счетах в ЦБ РФ и др.

Кроме того, средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в долговые обязательства и акции юридических лиц и паи (доли участия) инвестиционных фондов.

В составе бюджетов субъектов Российской Федерации также может формироваться Резервный фонд субъекта РФ, который представляет собой часть средств бюджета субъекта РФ, предназначенную для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации в случае недостаточности доходов бюджета субъекта Российской Федерации для финансового обеспечения расходных обязательств.

Порядок формирования и использования средств указанного фонда устанавливается законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации).