2. Механизмы и формы экспертной деятельности в промышленной политике Российской Федерации

2.1. Консультационные советы как форма экспертной деятельности

Ключевым вопросом, решаемым в данной работе, является влияние экспертного сообщества в различных формах на процессы выработки и реализации промышленной политики на федеральном уровне в современной Российской Федерации. Задачи заключаются в том, чтобы количественно оценить насколько эксперты допускаются к выработке решений на государственном уровне и насколько велико их влияние «на выходе», как распределяется это влияние между разными агентами и проверить наличие закономерностей и общих тенденций в исследуемых процессах. Решение описанных задача требует, во-первых, выбора адекватной целям исследования методологии, во-вторых, тщательного анализа рассматриваемых понятий и процессов, сбора и анализа данных.

Для начала необходимо провести определение и операционализацию ключевых понятий и ответить на вопрос о том, каким образом возможно количественно измерить влияние экспертов на принятие решений, для чего требуется более подробное рассмотрение отдельных проблемных точек.

Во-первых, следует обратить к вопросу процессе воспроизводства политических и управленческих решений в рамках органов власти. В данной работе мы принимаем ставший общеупотребительным стадийный подход к разработке политик и принятия решений. Данная концепция представляет политический процесс в виде последовательных стадий (этапов) производства политических программ и решений, имеющих линейный либо циклический ход. Существует большое количество авторских подходов в количеству, порядку и наименованию стадий, к примеру, П. Леон выделяет этапы, характерные для подавляющего числа научных публикаций по теме, которые в нашем случае могут служить исходной схемой политико-управленческого процесса: инициация (initiation), предварительный анализ (estimation), реализация (implementation), оценка результатов (evaluation), завершение (termination)²⁷. В случае нашего исследования, под рассмотрение попадают первые три этапа: от формирования «повестки дня» до формирования альтернатив, последующего выбора и его реализации.

Следующей исследовательской проблемой является определение и операционализация понятий «эксперт», «аналитический центр» и подобных, поскольку они являются сложными по своей природе и не непросто однозначно определить их границы. Среди атрибутов, присущих эксперту, можно выделить длинный ряд признаков на подобии причастности к научной или узкопрофессиональной деятельности но, как итог, все подобного рода признаки можно свести к наличию эксклюзивных в определенном контексте знаний и опыта. В то же время, как отмечают М.Абрамова и О.Мельникова, «важным для понимания современного эксперта является понимание социального контекста его появления: эксперт – это тот, кого называют экспертом»²⁸. Исследователи также утверждают, что становление «эксперта» происходит в результате определенных процедур отбора: процедуры приглашения экспертов средствами массовых информации, отбор лиц для включения в консультационные органы при государственных структурах, выбор подрядчика для проведения научно-исследовательской работы. Все перечисленные практики связанны с определенными нормами поведения и непростыми отношениями между «организаторами» экспертизы, которые часто носят теневой образ. Таким образом определение того, кто является экспертом в каждом конкретном случае очень часто связанном с выбором различных «посредников» и происходит вне сфере экспертного сообщества. Первым методом определения эксперта «по факту» является анализ документов, в случае задач нашей работы необходим анализ официально изданных и опубликованных документов органов государственной власти, связанных с выработкой промышленной политики на федеральном уровне, содержащих информацию об экспертной деятельности.

Основной формой экспертной деятельности в процессе выработки и реализации промышленной политики является участие экспертов и организаций в консультационных (экспертных, координационных) советах и рабочих группах при профильных органах исполнительной и законодательной власти. Для определения состава и основных характеристик экспертов, включенных указанные советы, был проведен анализ всех советов, связанных с разработкой решений в области промышленной политики на федеральном уровне. Под анализ попали официальные сайты Министерства экономического развития РФ²⁹, Министерство промышленности и торговли РФ³⁰, Федерального собрания РФ. Были собраны данные о составах советов через анализ документов, опубликованных государственными организациями. Список советов, попавших под анализ, представлен в Таблице 1.

Таблица 1

Министерство экономического развития	Экспертно-консультативный совет по оценочной деятельности
	Экспертный совет при комиссии по подготовке управленческих кадров для организаций народного хозяйства РФ
	Экспертно-консультативный совет по вопросам экономического учета
	Общественный совет при Министерстве экономического развития
Министерство промышленности и торговли	Экспертный совет по вопросам развития торговой деятельности в РФ
	Координационный совет промышленного и технологического форсайта
	Общественный совет при министерстве промышленности и торговли
	Экспертный совет по контрольно-кассовой технике
	Экспертный совет по вопросам развития торговой деятельности в РФ
	Координационный совет по промышленной политике в металлургическом комплексе
	Научно-технический совет по реализации мероприятий в области развития автомобильной промышленности и сельскохозяйственного машиностроения
	Научно-технический совет по реализации мероприятий в области развития ОПК
	Экспертный совет по контрактным отношениям
Федеральное собрание РФ	Экспертно-консультативный совет при комитете Совета Федерации по бюджету и налогам
	Экспертный совет при комитет Государственной Думы по бюджету и налогам
	Экспертный совет при комитете Государственной Думы по промышленности

В итоговую базу данных были включены 382 организации и следующие переменные: 1) наименование организации, представленной в виде одного лица в совете; 2) тип организации; 3) факт представления лицом или организацией региональной власти или бизнеса; 4) степень аффилиации эксперта с органом, принимающим решения; 5) характер деятельности организации в дихотомии профессиональной деятельности (государственная служба, бизнес) и научно-исследовательской деятельности.

Переменная «тип организации» разбивает все наблюдения на четыре категории: 1) органы исполнительной или законодательной власти, крупные государственные компании и организации; 2) университеты, научно-исследовательские институты, аналитические центры, центры публичной политики; 3) профессиональные ассоциации, профсоюзы, некоммерческие организации; 4) частные компании, бизнес.

Переменная «степень аффилиации эксперта с органом, принимающим решения» создана для попытки оценки уровня близости организации к искомому органу. Для этого были созданы пять категорий, представляющих градацию степени аффилиации, и все наблюдения были оценены и включены в одну из: 1) условно независимые; 2) Ассоциации, НКО, небольшие организации , находящиеся в контакте с государством в силу специфики сферы деятельности или особенного государственного регулирования или контроля; 3) государственные компании (госкорпорации), компании с значительной долей государственной собственности или доли в руководстве, близкие научно-исследовательские центры и аналитические центры; 4) государственные органы косвенно связанные с принимаемыми решениями; 5) государственный орган, непосредственно связанный с принимаемыми решениями.

Переменная «профессиональная/научно-исследовательская деятельность» осуществляет попытку категоризировать все организации в зависимости от того, насколько для них в большей степени свойственна научно-исследовательская деятельность, чем условно профессиональная (любая иная, кроме научной). Наблюдения оцениваются и разбиваются на следующие категории: 1) государственные органы и бизнес-структуры; 2) профессиональные союзы и ассоциации; 3) консалтинговые и экспертные организации (в узкопрофессиональной сфере); 4) научно-исследовательские организации, фонды, вузы для которых исследовательская деятельность не основной виде деятельности; 5) НИИ, университеты и аналитические центры с исследованиями как профильной сферой деятельности.

Частотный анализ полученных данных дает возможность оценить в какой степени представлены различные типы организаций. Так государственные органы и крупные государственные компании занимают 25,1% позиций, НИИ, университеты и аналитические центры — 18,6%, ассоциации, НКО и профсоюзы — 24,6%, частные компании — 31,7%.

Одной из задач данного исследования было оценить долю представителей региональных интересов в консультационных советах на федеральном уровне. В итоге, можно говорить лишь о малой доле представительства, которая составила 46 позиций или 12% от общего числа. При этом среди обозначенной группы экспертов чаще всего встречаются представители регионального крупного бизнеса (Рисунок 3).

Рисунок 2

Общий уровень аффилиации всего состава экспертов составил 46,75%, среднее значение составило 2,34, доля организаций категории «независимые» составила 44,2%, что позволяет нам охарактеризовать степень приближенности экспертов к государству как среднее.

Оценка уровня близости к научно-исследовательской деятельности показала общий уровень в 42,93%, среднее значение составило 2,14, что позволяет говорить о небольшом уклоне в сторону организаций, ориентированных на профессиональную деятельность. Уровень данной переменной для разных типов организаций представлен на Рисунке 5 (по убыванию). Роль научно-исследовательских организаций в целом можно определить как незначительную.

Рисунок 5

Далее были проанализировано влияние отдельных организаций и профессиональных групп на принятие решений в экспертных советах. Основные группы влияния представлены в Таблице 2, при этом стоит отметить, что доля представителей органов власти, включая комитеты и министерства, при которых и функционирует совет, составила 14,5%.

Организация	Количество экспертов в советах
Министерство промышленности и торговли	35
Министерство экономического развития	11
Торгово-промышленная палата РФ	11
НИУ ВШЭ	7
РСПП	7
Опора России	5
РАНГИГС	5
Сбербанк	5
Финансовый университет	5
ЗАО ПрайсвотерхаусКуперсАудит	4
ООО РОО	4
Эрнст энд Янг	4
Автоваз	3
ВТБ	3
МАДИ	3
МГУ	3
Минобороны	3
Минсельхоз	3
НП Деловой союз оценщиков	3
НП МСО	3
НП СМАОс	3
Совет Федерации	3
Федеральная служба государственной регистрации кадастра и картографии	3

Таблица 2

Как показывают данные, весомой фигурой при принятии решений является торгово-промышленная палата РФ. Среди бизнес-ассоциаций лидирующую позицию занимает союз промышленников и предпринимателей, с не большим отставанием идет «Опора России», в то время как еще одна крупная ассоциация» «Деловая Россия», позиционирующая себя как представителя интересов среднего бизнеса, представлена лишь дважды. Среди университетов наибольшее представительство имеет Высшая школа экономики и Финансовый университет. Стоит также отметить значительное представительство со стороны аудиторских организаций.