1.2. Промышленная политика как предмет экспертной деятельности

Государственная промышленная политика является одной из ключевых деталей такой фундаментальной сферы деятельности современного государства как экономическая политика, а именно — совокупность мер по осуществлению экономических решений в масштабах государства, региона и так далее. Как и любая сфера государственной политики она включает в себя формирование, поддержание и реформирования институтов управления в конкретной сфере, совокупность установленных формальных норм в виде законодательства и нормативно-правовых актов для регулирования, совокупность научной и информационной базы, культурных и идеологических особенностей, на которых основывается формирование повестки дня и принятие решений. При этом в случае с экономической политики, база научных знаний имеет особую роль, так как экономическая теория и прикладные экономические исследования являются ключевым инструментов в формировании политик, осуществляя функцию моделирования и прогнозирования реальных экономически процессов. Очевидными целями проведения экономической политики являются поддержание стабильного состояния экономики в виде борьбы с монетарной нестабильностью и смягчения конъюнктурных отклонений, поддержание занятости, поддержание конкурентных процессов, социальное обеспечение, обеспечение международной конкурентоспособности национальных фирм и так далее.

В современной литературе по заданной теме обнаруживает значительное множество иногда очень разрозненных подходов к понимания термина «промышленная политика». Так, по замечанию А.И. Татаркина, на западе термин «industrial policy» «чаще всего обозначает меры государства по поддержке или развитию конкретных секторов экономики»²⁰, а также «политику государства по содействию выхода промышленности из структурного кризиса за счет 1) преодоления несоответствия между возникающей новой технико-экономической парадигмой промышленного развития и институциональной структурой общества, 2) завершения структурной перестройки промышленности в рамках единства технологической, отраслевой и институциональной перестройки как важнейшего этапа циклического развития»²¹. В российской же практике большее распространение получило понимание «промышленной политики» как «государственной политике в области промышленности» или «политике промышленного развития», подразумевая действия государства в ответ на реальное состояние промышленности в конкретное время в конкретном месте. К примеру, Е. Смирнов определяет данное понятие как «совокупность действия государства как института, предпринимаемых для оказания влияния на деятельность хозяйствующих субъектов (предприятий, корпораций, предпринимателей и т. д.), а также на отдельные аспекты этой деятельности, относящиеся к приобретению факторов производства, организации производства, распределению и реализации товаров и услуг во всех фазах жизненного цикла хозяйствующего субъекта и жизненного цикла его продукции»²². Такое видение является достаточно широким и охватывает иногда и сферу социальной политики и социальной эффективности.

А. И. Татаркин обращает внимание на следующие особенности промышленной сферы и направленной на нее политики на современной этапе, а именно:

«–– объектом современной промышленной политики являются –– не только отдельные отрасли, производства, корпорации, но и производители товаров и услуг. Это могут быть не только производственные предприятия, но и отдельные предприниматели и т. д.;

–– субъектом промышленной политики является государство современного типа, трактуемое как абстрактная корпорация, обладающая собственным юридическим лицом, включающая в себя правительственный аппарат и совокупность граждан, имеющая четко определенные границы и существующая только на основании признания другими государствами;

––государственная промышленная политика сегодня формируется как национальная промышленная политика, когда равноправными участниками ее разработки и реализации выступают не только государство и бизнес, но и научные и общественные организации, институты. Таким образом, термин «национальная» политика означает более широкое участие в ее разработке и реализации, наряду с государственными чиновниками, частного бизнеса, экспертного сообщества, политических партий, других институтов гражданского общества;

––все большее размывание отраслевых границ за счет диверсификации в новые виды товаров, активизации деятельности по инсорсингу-аутсорсингу, а также кооперации с компаниями из других отраслей привело к формированию экономики отраслей, тесно связанных между собой. Это снизило роль и значение отраслевой политики, что предопределило переход к конкурентной политике, политике структурного «перепроектирования» промышленности с целью создания конкурентоспособной промышленности (от industrial policy к industrial competitiveness policy);»²³.

Основой экономической политики является воздействие на макроэкономические процессы через бюджетно-налоговое, денежно-кредитное регулирование, валютные и финансовые манипуляции , в связи с чем возникает вопрос о месте промышленной политике среди этих инструментов регулирования. А.В. Лопота предлагает разграничивать макроэкономическую политику и промышленную политику, «направленную на достижение конкретных стратегических целей на отраслевом и корпоративном уровне»²⁴. Для промышленной политики, на наш взгляд, не характерно также валютное регулирование, а денежно-кредитная политика государства относится к ней лишь косвенно. Также важным является замечание А.И. Татаркина, по мнению которого, социальная эффективность как цель не должна включаться в понятие «промышленная политика», поскольку «деятельность по реализации промышленной политики с целью формирования конкурентоспособной и высокопроизводительной промышленности не должна противоречить решению задач повышения эффективности производства, уровня и качества жизни, а, наоборот, являться той платформой , на базе которой в дальнейшем эти задачи могут быть решены наиболее успешно»²⁵. В этом контексте исследователями выделяются также две возможные модели проведения промышленной политики: «жесткая», целью которой является развитие приоритетных отраслей с опорой на бюджетное субсидирование и протекционистские меры, и «мягкая», направленная на развитие конкурентоспособности компаний и поддержку инвестиций. Объектами регулирования в рамках реализации промышленной политики можно рассматривать с одной стороны институты, осуществляющие регулирование промышленности (государственные институты, ответственные за выработку политики в данной области, система регулирующих и контролирующие органов, система вовлечения негосударственных акторов и т.д.), а с другой, сами субъекты промышленности в виде фирм (предприятий, бизнес-групп), которые корректируют свое поведение при изменении состояния окружающей среды, а точнее конкретных «правил игры», устанавливаемых как самими игроками, так и внешним регулятором в виде властных органов. Типологизация также производиться по основаниям физических масштабов (общегосударственная политика, региональная, городская), горизонта планирования (кратко-, средне- и долгосрочный период).

Упоминавшаяся выше научно-теоретическая база знаний, являющаяся основой интеллектуальных ресурсов компетентных государственных органов и привлекаемых внешних экспертов, в случае промышленной политики включает макроэкономическую и микроэкономическую теорию, теорию отраслевых рынков и прочие отрасли экономической теории, связанные с поведение фирм. Повышенный спрос на научные исследования в сфере воздействия на промышленность связан с высокой сложностью всей организации промышленность всего государства или отдельного региона и процессов, протекающих между ними, в силу чего существует постоянно возобновляемая потребность в получении актуальных и научно обоснованных данных о состоянии объекта регулирования.

Как итог предыдущего анализа, можно выделить два условных подхода к определению термина «промышленная политика» в контексте российской управленческой и научной практики: «широкий», который стремится включать в себя все возможные сферы регулирования каким-либо образом затрагивающим деятельность компаний, к примеру все возможные меры по макроэкономическому регулированию, и «узкий», характерный для используемого в большей степени для практики западных стран термина «industrial policy» и включающий в себя круг воздействий на конкретные отрасли, сектора, и проблемные точки промышленности и предпринимательства. В контексте данной работы оптимальным было бы занять промежуточную позиции, однако стоит отметить, что первых подход затрагивает слишком обширный спектр вопрос и искажает саму идею выделения промышленной политики как отдельного и целостного объекта исследования.

В рамках данного исследования необходимо точно определить перечень конкретных точек, составляющих содержание промышленной политики, чтобы в дальнейшем подвергнуть их подробному анализу. Для получения примера обратимся к комплексному исследованию состояния российской промышленности коллектива авторов НИУ ВШЭ. Описывая выводы проведенного обследования авторы опираются на следующие базовые вопросы, определяющие промышленную политику:

1. проблематика роста промышленной отрасли в целом;

2. проблема роста производительности производств;

3. состояние рыночной конкуренции;

4. инвестиционный климат, объемы инвестиций и склонность субъектов промышленности к инвестированию средств;

5. качество менеджмента, состояние человеческого и интеллектуального капитала в промышленных организациях, квалификация и способности рабочих и менеджмента на всех уровнях;

6. развитость инновационных предприятий, состояние и перспективы наукоемких производств;

7. конкурентоспособность национальных предприятий на внутреннем рынке;

8. конкурентоспособность предприятий на мировых рынках;

9. политика в отношении предприятий различного объема и рыночной власти: проблемы снятия барьеров для входа на рынок и дальнейшего роста, нахождения баланса между лидерами отрасли, «середняками» и «аутсайдерами», снижения рисков и неопределенности, создания стимулов к развитию;

10. условия внешней торговли: таможенная политика, регулирование ставок налогов и пошлин;

11. состояние системы доступа частных организаций к спросу на товары и услуги государственных и муниципальных органов (система государственного и муниципального заказа и смежные сферы регулирования закупок);

12. процедуры поддержки конкретных отраслей или субъектов промышленности (субсидирование, режимы специального регулирования).²⁶

Данный перечень, на наш взгляд, является релевантным задачам данного исследования, поэтому такая трактовка содержания промышленной политики вкупе с подходом к ее определению как политики, направленной на поддержку и развитие определенных отраслей или секторов промышленности, будет использован в последующих разделах работы.