3 Проблематика та перспективи врегулювання конституційно-правового статусу політичних партій

Система публічної влади національної держави все більше набуває партійного характеру – такою є тенденція розвитку сучасної європейської демократії. Політичні партії є тим інститутом громадянського суспільства, через який здійснюється безпосередній зв’язок між громадянський суспільством, з одного боку, і механізмом здійснення демократичної публічної влади – з другого. Необхідно зазначити, що ззовні вітчизняна партійна система виглядає досить респектабельно: станом на 1 січня 2014 р. зареєстровано близько 200 політичних партій, котрі створюють картину політичного плюралізму. Проте при більш детальному аналізі діяльності політичних партій та законодавства України, що її врегульовує, простежується істотна віддаленість від європейського зразка.

Діяльність політичних партій в Україні регулюється низкою законів, які було ухвалено у різний час, і положення яких не в повній мірі узгоджено між собою. Окремі норми відповідних законів не відповідають Європейській конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, європейським стандартам у сфері політичних партій і, відповідно, мають бути переглянуті.

Конституційне врегулювання статусу політичних партій в Україні, на перший погляд, здійснюється за схемою, прийнятою в європейських країнах. У розділі І Конституції серед основ конституційного ладу України закріплюються засади «політичної багатоманітності» та гарантії «свободи політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України» (ст. 15).

Як зазначає В. Лемак, порівняння конституційного врегулювання діяльності політичних партій в Україні з його регулюванням на цьому рівні в більшості європейських держав дає можливість дійти висновку про його недостатність у багатьох аспектах. Головна претензія при цьому полягає в констатації повної відсутності в Основному Законі України застережень щодо:

а) демократичності внутрішнього організаційного устрою політичних партій;

б) методів їх діяльності;

в) порядку фінансування;

г) прямої заборони так званих «тоталітарних» партій;

д) відкритості (не таємності) структур політичної партії.

Без формулювання таких вимог конституційне регулювання цього сегмента громадянського суспільства не може досягти цілей.

Скажемо для прикладу, що в Польській Республіці Конституція передбачає, що політичні партії мають мету «демократичними методами впливати на формування політики держави», а їх фінансування є «гласним» (ст. 11), а також забороняє «існування політичних і інших організацій, які в своїх програмах звертаються до тоталітарних методів і прийомів діяльності нацизму, фашизму і комунізму» [27, с. 19].

Серед основних проблем, які стоять на заваді євро інтеграційним процесам в Україні у сфері політичних партій можна назвати проблеми залежності політичних партій від приватного фінансування та слабкість внутрішньопартійної демократії.

Якщо говорити про першу проблему, то реформування механізмів фінансування політичних партій та виборчих кампаній має відбуватися за умови одночасного дотримання всіх рекомендацій Венеціанської комісії та Організації з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЕ) щодо системи політичного фінансування. Це:

• обмеження приватних внесків;

• збалансованість приватного та публічного фінансування;

• обмеження на використання державних ресурсів;

• справедливі критерії наділення публічної фінансової підтримки;

• обмеження витрат на передвиборну агітацію;

• вимоги щодо підвищення прозорості фінансування партій і достовірності їх фінансової звітності;

• незалежні механізми регулювання та відповідні санкції за порушення закону.

Першим кроком до врегулювання вказаних недоліків має стати відновлення державного фінансування політичних партій.

Венеціанська комісія та ОБСЄ вважають, що державне фінансування політичних партій  має розглядатися як:

- потенційний засіб для попередження корупції;

- підтримка важливої ролі політичних партій у житті суспільства;

- зниження надмірної залежності від приватних донорів;

- надання всім партіям здатності конкурувати на виборах відповідно до принципу рівних можливостей;

- зміцнення політичного плюралізму;

- сприяння забезпеченню належного функціонування демократичних інституцій.

З огляду на це, на нашу думку слід відновити державне фінансування партій взявши за основу положення  Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із запровадженням державного фінансування політичних партій в Україні» від 27 листопада 2003 р.

Принципи державного фінансування партій:

- пряме державне фінансування політичних партій має здійснюватись у двох формах:

1) у вигляді щорічного державного фінансування статутної діяльності партій;

2) у вигляді відшкодування з Державного бюджету витрат, пов’язаних з участю партій у виборах народних депутатів України;

- Право на щорічне державне фінансування статутної діяльності має бути надане партіям, які подолали виборчий бар’єр у загальнонаціональному виборчому окрузі. В перспективі, це право може бути поширене на партії, що отримали не менше 3% голосів виборців (при 5 відсотковому бар’єрі). Обсяг щорічного державного фінансування статутної діяльності партій має розподілятись між партіями пропорційно до кількості голосів виборців, поданих за кандидатів від таких партій на останніх виборах народних депутатів України.

- Право на відшкодування з Державного бюджету України витрат, пов’язаних з участю у виборах народних депутатів України, слід закріпити за партіями, які за результатами останніх виборів народних депутатів взяли участь у розподілі депутатських мандатів;

- У разі набуття партією права на щорічне державне фінансування статутної діяльності, вона зобов’язана відкрити окремий поточний рахунок, на який надходитимуть кошти Державного бюджету України, і з якого вони спрямовуватимуться на фінансування визначених законом видів діяльності. На поточний рахунок партії, на який зараховано кошти Державного бюджету України для фінансування її статутної діяльності, не повинні зараховуватись з інших джерел;

- Кошти Державного бюджету України, виділені на фінансування статутної діяльності партії, можуть бути використані партією лише на діяльність, визначену Законом. Витрачання коштів Державного бюджету на політичну рекламу, заробітні плати працівникам, придбання транспорту, певних видів обладнання, тощо повинні бути заборонені;

- У випадку, якщо до кінця року партія чи її місцева організація не витратила кошти, виділені на фінансування видів діяльності, визначених Законом, ці кошти підлягають поверненню до Державного бюджету України. Кошти, призначені для фінансування статутної діяльності партій не можуть використовуватися для фінансування виборчих кампаній.

При імплементації міжнародних стандартів в національне законодавство Україна повинна виходити з тих проблем, які виникли саме у нашій країні. Окрім, державного фінансування партії, до проблем, які потребують першочергового вирішення належать:

• неузгодженість різних законодавчих актів, що стосуються фінансування партії;

• надмірна вартість виборчих кампаній в Україні;

• значне тіньове фінансування партій та виборчих кампаній.

Наступною проблемою є недемократичний внутрішній лад політичних партій. Справді, вітчизняні політичні партії володіють організаційними ознаками, котрі роблять їх, власне, недемократичними структурами, а саме:

а) надцентралізована структура та організація передбачає можливість для керівного органу чи вищестоящої партійної структури розпуску нижчестоящого осередку, виключення зі складу партії будь-якого її члена за «дискредитацію» політичної партії. Первинні осередки в такій організаційній атмосфері не є спроможними впливати на прийняття рішень керівними органами партії. Централізм в організації закріплений у статутах політичних партій;

б) керівні органи партій не формуються через демократичні процедури. Лідер (голова) партії не отримує мандата довіри з боку партійного з’їзду через процедуру таємного голосування – за окремими винятками, такою є ситуація в більшості політичних партій;

в) політичні партії приймають рішення з питань здійснення окремих функцій публічної влади також за межами демократичних процедур. Саме такі процедури могли б безпосередньо пов’язати політичну партію з демократичним конституційним ладом держави. Йдеться про формування і висунення партією кандидатів у депутати різного рівня тощо. Як видається, саме відсутність демократичних процедур у формуванні списку кандидатів призводить до його наповнення не публічними та випадковими особами.

Поширена в Україні точка зору, що наведені питання повинні знаходитися за межами предмета законодавчого регулювання, не відповідають європейській конституційній традиції. Відзначимо з цього приводу, що не лише в державах членах ЄС, а й навіть у Російській Федерації має місце розуміння необхідності врегулювання питань демократичного прийняття рішень політичними партіями. Згідно з ч. 3 ст. 25 Федерального закону РФ «Про політичні партії» «рішення про обрання керівних і контрольно-ревізійних органів політичних партій і її регіональних відділень, а також про висування кандидатів в органах державної влади і органах місцевого самоврядування приймаються таємним голосуванням». Внутрішньо недемократичні партії, природно, не можуть сприяти зміцненню демократичного політичного режиму.

У зв’язку з цим видається доцільним:

- уніфікувати правове регулювання діяльності політичних партій;

- створити належні передумови для подальшого зміцнення партійної системи України, у тому числі шляхом внесення відповідних змін до законів про вибори, впровадження механізмів забезпечення фракційної дисципліни;

- удосконалити процедуру створення та припинення діяльності партій:

1) переглянути вимогу щодо обов’язкового подання партіями підписів 10 000 виборців на підтримку свого створення;

2) більш чітко визначити повноваження Міністерства юстиції України при проведенні реєстрації партій;

3) об’єднати реєстр партій і реєстр місцевих партійних організацій в єдину базу даних і забезпечити публічний доступ до бази такого єдиного реєстру через веб-сайт Міністерства юстиції України;

4) визначити безпосередньо в Законі «Про політичні партії в Україні» порядок припинення діяльності місцевих організацій партій;

5) звузити перелік підстав для анулювання свідоцтв про реєстрацію партій, а в перспективі – вилучити із Закону положення, які передбачають можливість анулювання свідоцтв про реєстрацію партій;

6) врегулювати безпосередньо в Законі порядок реорганізації партій і розпорядження активами партій при реорганізації.

- удосконалити процедуру контролю за діяльністю партій і розширити перелік санкцій, які можуть бути застосовані до партій:

1) чітко визначити повноваження Міністерства юстиції України при здійсненні контролю за діяльністю партій, у більш віддаленій перспективі – закріпити повноваження щодо здійснення контролю за партіями за незалежними органами, наприклад, судами;

2) звузити перелік підстав для оголошення партіям попередження та передбачити можливість застосування до партій санкцій у вигляді штрафів.

- передбачити ефективні механізми запобігання зловживанню державними ресурсами для політичних цілей, у тому числі – для потреб виборчих компаній.

- привести правове регулювання фінансування партій і виборчих кампаній у відповідність до європейських стандартів запобігання корупції у сфері фінансування партій і виборчих кампаній, зокрема:

1) відновити пряме державне фінансування партій, яке б, зокрема, стимулювало внутрішньопартійний розвиток;

2) обмежити приватне фінансування партій за джерелами і розміром внесків;

3) уніфікувати правила фінансування партій і виборчих кампаній;

4) закріпити за ЦВК повноваження, які б дозволяли здійснювати ефективний контроль за фінансуванням партій і виборчих кампаній (на загальнодержавних виборах);

5) розглянути можливість консолідації фінансової звітності партій і їхніх місцевих організацій;

6) передбачити ефективні і пропорційні санкції за порушення правил фінансування партій.

Вказане передбачає єдиний вихід із проблематики функціонування політичних партій – їх реформування на базі оновлення відповідного законодавства згідно європейських стандартів.

ВИСНОВКИ

Таким чином, політичні партії – це складний політико-правовий феномен, який протягом багатьох років відіграє значну роль в житті суспільства, і який можна розглядати з багатьох боків. З політологічної точки зору, політична партія – це організована частина суспільства, члени якої об’єднуються з метою виборювання влади в державі та подальшого її утримання. З соціологічної точки зору – це найбільш активна та організована частина населення, представники одного чи декількох класів, груп, які об’єдналися з метою захисту своїх інтересів. З точки зору державного управління, партія – це вагомий елемент системи управління в державі, адже уряди більшості країн формуються саме за партійною ознакою. Зважаючи на велику кількість визначень, запропонованих дослідниками, вважаємо за доцільне розкриття поняття політичної партії через сукупність її ознак: участь у політичному процесі; діяльність, спрямована на завоювання та здійснення державної влади; наявність політичної програми, в якій відображено погляди партії на устрій суспільства та держави, засоби, за допомогою яких партія хоче реалізувати свою програму; постійна формалізована організаційна основа.

Це дозволяє розглядати політичну партію як організацію наділену правовим статусом, який включає принципи та напрями діяльності, права та обов’язки, видові характеристики та гарантії функціонування.

Державна реєстрація політичних партій є необхідною умовою їх легалізації. Головними перевагами реєстрації партії є можливість: брати участь у виборах – висувати кандидатів на загальнодержавних і місцевих виборах, висувати кандидатури офіційних спостерігачів та членів виборчих комісій, мати безоплатний доступ до державних ЗМІ під час виборчих кампаній; отримувати певні права, яких не мають інші об’єднання громадян.

Закон України «Про політичні партії в Україні» закріплює деякі механізми, спрямовані на забезпечення належного процесу реєстрації політичних партій: перелік документів, які мають подаватись Міністерству юстиції України для реєстрації політичної партії, є вичерпним і визначається безпосередньо законом; відмова у реєстрації не виключає можливість повторного подання документів для реєстрації; кінцевий строк для прийняття рішення про реєстрацію або про відмову у реєстрації політичної партії визначається законом та не може бути продовжений більш ніж до 45 днів з дня прийняття документів для реєстрації; неприйняття у встановлений строк рішення про реєстрацію або про відмову у реєстрації політичної партії може бути оскаржене у суді. Однак належний процес реєстрації партій гарантовано не в повній мірі, оскільки межі повноважень Міністерства юстиції України при перевірці поданих документів на предмет відповідності вимогам законодавства Законом «Про політичні партії в Україні» чітко не визначено.

Належне правове регулювання статусу політичних партій є важливим чинником у питанні формування зовнішньої і внутрішньої політики держави, оскільки партії відіграють у багатьох державах провідну роль у формуванні виконавчої та законодавчої гілок влади, координують діяльність важливих ланок зовнішньополітичного механізму. Правовий статус партії – комплексне збірне поняття, що відображає її правову природу, місце в системі державних і громадських інститутів, права та обов’язки, можливість діяти як суб’єкт права, юридично значимі соціальні зв’язки, підстави юридичної відповідальності. Правовий статус партії передбачає наявність визначених прав та обов’язків. Якщо підсумувати відповідні положення законодавства, то права політичних партій можливо поділити на наступні групи: політичні права і свободи (право брати участь у формуванні та діяльності державних органів, свобода пропаганди своєї ідеології та програми, свобода організації масових заходів, право вільного доступу до державних ЗМІ, право створювати з іншими поточними партіями різного роду коаліції, право встановлювати міжнародні зв’язки із зарубіжними політичними партіями); майнові права (право власності, право займатися господарською діяльністю, право одержувати від держави матеріальну і фінансову підтримку). Що стосується обов’язків політичних партій, які закріплюються законодавством, вони мають не просто декларативний характер – невиконання їх тягне за собою застосування різного роду санкцій. Отже, детальне регулювання правового статусу партій є запорукою утримання діяльності партій у межах правового поля.

Конституційно-правова відповідальність політичних партій - це визначений конституційно-правовими, політичними та корпоративними нормами політико-правовий зв’язок між партіями та іншими суб’єктами конституційних відносин, який виникає з моменту прийняття ними рішення про створення, подальшої їх реєстрації, супроводжується свідомим використанням ними своїх прав та виконанням обов’язків, забезпечується можливістю громадського, державного, внутрішньопартійного контролю та самоконтролю їх учасників, а в разі вчинення конституційно-правових деліктів передбачає застосування конституційно-правових санкцій. Залежно від того, хто є ініціатором припинення діяльності політичної партії, можна виділити два види припинення діяльності: за рішенням самої партії (реорганізація та ліквідація політичної партії); за рішенням органів, що здійснюють контроль за діяльністю партій (заборона та анулювання реєстраційного свідоцтва).

ПЕРЕЛІК ПОСИЛАНЬ

1. Петришина-Дюг Г.Г. Поняття та структура правового статусу політичних партій // Держава і право. – 2012. – Вип. 59. – С. 97-104.

2. Ісаєв К.А. Політична партія як суб’єкт державного управління // Держава та регіони. Серія: Право. – 2006. - № 8. – С. 31-33.

3. Скакун О.Ф. Теорія держави і права (енциклопедичний курс): Підручник. – Х.: Еспада, 2009. – 752 с.

4. Загальна теорія держави і права (основні поняття, категорії, правові конструкції та наукові концепції): навчальний посібник / За ред. О.В. Зайчука, М.М. Оніщенко. – К.: Юрінком Інтер, 2008. – 400 с.

5. Калюжний Р.А., Андрущенко І.Г. Історичні аспекти виникнення політичних партій та деякі обмеження щодо їх утворення і діяльності // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2008. - № 4. – С. 31-39.

6. Кафарський В.І. Політичні партії в Україні: конституційно-правове регулювання організації та діяльності: Монографія. – К.: Логос, 2008. – 560 с.

7. Примуш М.В. Політичні партії: історія та теорія: Навч. посібник. – К.: Професіонал, 2008. – 416 с.

8. Про політичні партії в Україні: Закон України від 5 квітня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2001. - № 23. - Ст. 118.

9. Про громадські об’єднання: Закон України від 22 березня 2012 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2013. - № 1. – Ст. 1.

10. Кодекс належної практики щодо політичних партій, ухвалений Венеціанською Комісією 12-13 грудня 2008 року // Європейський доробок у галузі виборчого права: матер. Венеціанської Комісії, Парламентської Асамблеї, Комітету Міністрів, Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи: пер. з англ. / За ред. Ю. Ключковського. – 2-е вид., випр. і доповн. – К., 2009. – С. 367-378.

11. Астахова Т.В. Політичні партії в системі інститутів громадянського суспільства: конституційно-правовий аспект // Актуальні проблеми держави і права.- 2012. – Вип. 64. – С. 128-137.

12. Ісаєв К.А. Політичні партії: сучасна соціальна роль та функції // Розвиток системи державного управління в Україні: Зб. наук. праць. – 2009. - № 2. – С. 59-65.

13. Про затвердження Положення про Державну реєстраційну службу України: Указ Президента України від 6 квітня 2011 р. № 401/2011 // Офіційний вісник Президента України. – 2011. - № 10. - Ст. 9.

14. Про затвердження форм заяв про реєстрацію політичної партії та її структурного утворення, форми відомостей про склад керівних органів політичної партії: Наказ Міністерства юстиції України від 4 квітня 2005 р. № 26/5 // http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/v0026323-05

15. Про реалізацію статей 9, 11 Закону України «Про політичні партії в Україні»: Постанова Кабінету Міністрів України від 13 липня 2001 р. № 840 // Офіційний вісник України. – 2001. - № 29. - Ст. 146.

16. Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців: Закон України від 15 травня 2003 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2003. - № 31-32. - Ст. 263.

17. Про затвердження форм книги обліку первинних осередків політичних партій, легалізованих шляхом письмового повідомлення про утворення та заяви про легалізацію первинного осередку політичної партії шляхом письмового повідомлення про утворення: Наказ Міністерства юстиції України від 2 серпня 2005 р. № 82/5 // http://www.minjust.gov.ua/33614

18. Ковтунець В. Питання правового регулювання участі політичних партій у виборах // Вісник Центральної виборчої комісії. – 2006. - № 3. – С. 44-48.

19. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. - № 35-36. - № 37. - Ст. 446.

20. Мандрика Л.М. Підстави набуття права власності політичними партіями // Форум права. – 2009. - № 3. – С. 420-423.

21. Гейда О.В. Припинення діяльності політичних партій в Україні: правові підстави та наслідки // Південноукраїнський правничий часопис. – 2009. - № 4. – С. 5-8.

22. Астахова Т.В. Конституційно-правовий аналіз діяльності політичних партій в сучасній Україні: до постановки доктринальних проблем // Актуальні проблеми держави і права. – 2012. – Вип. 63. – С. 64-73.

23. Петришина-Дюг Г.Г. Конституційно-правова відповідальність політичних партій: поняття, сутність та особливості // Держава і право. Юридичні і політичні науки. – 2012. – Вип. 57. – С. 144-150.

24. Полевий В.І. Конституційна відповідальність політичних партій в Україні: поняття та місце у системі забезпечення національної безпеки // Збірник наукових праць НА СБ України. – 2002. - № 5. – С. 91-97.

25. Гейда О.В. Правові основи припинення діяльності політичних партій в Україні // Актуальні проблеми сучасної науки і дослідженнях молодих учених: Збірка наукових праць. – Х.: Вид-во НУВС, 2004. – С. 129-130.

26. Бондарчук І. Особливості конституційно-правової відповідальності громадських організацій та політичних партій в Україні // Юридична Україна. – 2009. - № 10. – С. 28-34.

27. Лемак В. Політичні партії як інститут громадянського суспільства: проблеми правового регулювання в Україні // Право України. – 2010. - № 7. – С. 18-23.