2 Загальна характеристика конституційно-правового регулювання діяльності політичних партій в україні

2.1 Правове регулювання порядку створення політичних партій в Україні

Конституційне законодавство передбачає гарантування свободи об’єднання громадян у політичні партії, проте це право обмежується певними рамками, котрі передбачають обов’язковість процедури реєстрації політичних об’єднань. Саме обов’язкова легалізація (реєстрація) є тим інститутом, котрий дозволяє державі унормувати правові принципи діяльності політичних партій та визначити напрями їх взаємодії з іншими суб’єктами громадянського суспільства.

У зв’язку з цим виникає необхідність окреслення загального порядку створення політичних об’єднань в Україні.

Згідно із ч . 1 ст. 10 Закону «Про політичні партії в Україні», першим кроком на шляху до заснування партії є проведення її установчого з’їзду. На цьому з’їзді мають бути прийняті наступні рішення:

• про створення політичної партії;

• про затвердження статуту партії;

• про затвердження програми партії;

• про обрання керівних і контрольно-ревізійних органів.

Рішення про створення політичної партії має бути підтримано підписами не менше десяти тисяч громадян України, які відповідно до Конституції України мають право голосу на виборах, зібраними не менш як у двох третинах районів не менш як двох третин областей України, міст Києва і Севастополя та не менш як у двох третинах районів Автономної Республіки Крим. При цьому підписи громадян України, зібраних на підтримку рішення про створення політичної партії повинні бути відображені у спеціальній формі.

Правом реєстрації політичних партій наділений центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об’єднань громадян – Міністерство юстиції України, а саме його структурний підрозділ – Державна реєстраційна служба України (далі – Укрдержреєстр), котра діє на підставі Положення від 6 квітня 2011 р. № 401/2011 [13].

З метою реєстрації політична партія повинна подати до Укрдержреєстру наступні документи:

- заяву про реєстрацію;

- статут і програму політичної партії;

- протокол установчого з’їзду (конференції, зборів) політичної партії із зазначенням дати і місця його проведення, кількості учасників, які проголосували за створення політичної партії;

- відомості про склад керівних органів політичної партії;

- платіжний документ, що посвідчує внесення реєстраційного збору;

- назву та адресу банківської установи, в якій політична партія відкриватиме рахунки.

Заява про реєстрацію політичної партії та відомості про склад керівних органів політичної партії затверджується наказом Міністерства юстиції України від 4 квітня 2005 р. № 26/5 [14].

За реєстрацію політичної партії стягується реєстраційний збір, розмір якого встановлюється КМУ і який зараховується до державного бюджету.

Розмір реєстраційного збору за реєстрацію політичної партії визначений постановою КМУ від 13 липня 2001 р. № 840 [15] і становить 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Заява про реєстрацію політичної партії за наявності всіх необхідних документів розглядається протягом 30 днів з моменту надходження документів. Цей строк може бути продовжений Укрдержреєстром у разі потреби, але не більш ніж на 15 днів. Після перевірки документів політичній партії видається Свідоцтво про реєстрацію політичної партії.

Згідно ст. 9 Закону України «Про політичні партії в Україні» політична партія повинна мати назву та символіку, котрі не повинні збігатися з назвою чи символікою іншої (зареєстровано) політичної партії. Забороняється буквальне відтворення у символіці політичної партії державних символів України, використання символів іноземних держав.

Політична партія може мати партійну символіку, до якої належить партійний гімн, прапор, розпізнавальний знак, девіз. Символіка політичної партії підлягає державній реєстрації, порядок якої визначений постановою КМУ від 13 липня 2001 р. № 840.

Для державної реєстрації символіки політичної партії до Міністерства юстиції України подається заява, яка підписується керівництвом політичної партії.

До заяви додаються: положення про символіку політичної партії, яке визначає види партійної символіки, порядок її виготовлення, зберігання і використання; опис і зображення прапора та розпізнавального знака, текст партійного гімну і девізу; рішення керівного органу політичної партії про затвердження положення, опису, зображення прапора та розпізнавального знака, тексту партійного гімну і девізу.

Документи, зазначені у підпунктах 1 і 2 цього пункту, подаються у двох примірниках.

За реєстрацію символіки політичної партії реєстраційний збір не сплачується.

Заява про державну реєстрацію символіки політичної партії за наявності всіх необхідних документів розглядається у двомісячний термін.

У разі коли із заявами про державну реєстрацію символіки політичної партії звернулося кілька політичних партій, партійна символіка яких збігається (тотожна чи схожа), перевага надається політичній партії, яка першою подала заяву про державну реєстрацію партійної символіки.

У разі державної реєстрації символіки політичної партії заявникові видається свідоцтво встановленого зразка.

Після реєстрації політична партія набуває статусу юридичної особи. Отже, як на юридичну особу на неї поширюється дія Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» [16].

Окремо слід зупинитися на реєстрації місцевих осередків політичних партій. Законом «Про політичні партії в Україні» окреслено загальний порядок здійснення реєстрації відповідних осередків:

• реєстрація обласних, міських і районних організацій або інших структурних утворень, передбачених статутом партії, здійснюється відповідними органами юстиції Міністерства юстиції України, якщо інший порядок не передбачений законом, лише після реєстрації політичної партії Міністерством юстиції України. Після реєстрації обласних, міських та районних організацій політичних партій вони можуть набувати статусу юридичної особи, якщо це передбачено статутом партії.

• легалізуючий орган приймає рішення про реєстрацію обласних, міських, районних організацій (надалі – структурних утворень політичної партії), передбачених статутом партії, протягом 10 днів з дня надходження письмової заяви від них, завіреної керівним органом політичної партії. Для реєстрації структурного утворення політичної партії для набуття статусу юридичної особи до реєстраційного органу подаються наступні документи: (заява; копія статуту політичної партії; відомості про склад керівних органів структурного утворення політичної партії; протокол установчих зборів (конференції), на яких було утворено обласну, міську, районну організацію або інше структурне утворення політичної партії).

• первинні осередки політичної партії, яким статутом політичної партії не надається право юридичної особи, легалізують свою діяльність шляхом письмового повідомлення про утворення до відповідного реєстраційного органу в 10-денний строк з часу їх утворення. Про своє утворення первинні осередки політичної партії повинні у вказаний строк повідомити також відповідні місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Зразок згаданого повідомлення передбачений наказом Міністерства юстиції України від 2 серпня 2008 р. № 82/5 [17].

• легалізуючий орган, прийнявши документи про легалізацію, протягом трьох годин видає довідку про легалізацію первинних осередків політичної партії.

• легалізуючі органи ведуть відповідні реєстри структурних утворень політичних партій.

• Міністерство юстиції України оприлюднює щорічно список зареєстрованих політичних партій, їх юридичні адреси.

Всі документи партії, які подаються для реєстрації, повинні відповідати вимогам закону; в іншому випадку Укрдержреєстр може відмовити їй у державній реєстрації.

Таким чином, державна реєстрація політичних партій є необхідною умовою їх легалізації. Головними перевагами реєстрації партії є можливість: брати участь у виборах – висувати кандидатів на загальнодержавних і місцевих виборах, висувати кандидатури офіційних спостерігачів та членів виборчих комісій, мати безоплатний доступ до державних ЗМІ під час виборчих кампаній; отримувати певні права, яких не мають інші об’єднання громадян.

Закон України «Про політичні партії в Україні» закріплює деякі механізми, спрямовані на забезпечення належного процесу реєстрації політичних партій: перелік документів, які мають подаватись Міністерству юстиції України для реєстрації політичної партії, є вичерпним і визначається безпосередньо законом; відмова у реєстрації не виключає можливість повторного подання документів для реєстрації; кінцевий строк для прийняття рішення про реєстрацію або про відмову у реєстрації політичної партії визначається законом та не може бути продовжений більш ніж до 45 днів з дня прийняття документів для реєстрації; неприйняття у встановлений строк рішення про реєстрацію або про відмову у реєстрації політичної партії може бути оскаржене у суді. Однак належний процес реєстрації партій гарантовано не в повній мірі, оскільки межі повноважень Міністерства юстиції України при перевірці поданих документів на предмет відповідності вимогам законодавства Законом «Про політичні партії в Україні» чітко не визначено.

2.2 Особливості правового регулювання функціонування політичних партій в Україні

Досліджуючи питання правового регулювання політичних партій неможливо не зупинитися на визначенні їх правосуб’єктності як учасників суспільних відносин.

Політична партія після реєстрації набуває усіх ознак юридичної особи до яких, в першу чергу, слід відносити організаційну єдність.

Якщо говорити про організаційну єдність політичної партії, то вона являє собою певну сформовану структуру, яка утворюється об’єднання осіб та має внутрішню організацію. Так, Закон «Про політичні партії в Україні» закріплює ряд вимог щодо членства у партіях, які мають враховуватися у партійних статутах:

• громадянство (членом політичної партії може бути лише громадянин України;

• вік (членом партії може бути лише громадянин України, якому виповнилося 18 років);

• дієздатність (недієздатні особи не можуть бути членами політичних партій);

• професія. Членами політичних партій не можуть бути: судді; працівники прокуратури; працівники органів внутрішніх справ; співробітники Служби безпеки України; військовослужбовці; працівники органів доходів і зборів; персонал Державної кримінально-виконавчої служби України.

Під час перебування на зазначених посадах або на службі члени політичної партії зупиняють членство в цій партії.

- заборона членства у декількох партіях. У той же час, дієвість цього обмеження є невисокою – адже обмін інформацією про членів партій між самими партіями відсутній.

- індивідуальність і фіксованість членства (членами політичних партій можуть бути лише фізичні особи, які подали заяву до статутного органу політичної партії, про бажання стати членом цієї партії. Партії зобов’язані вести облік своїх членів);

- заборона обмежень членства за ознаками статевої, національної або іншої приналежності.

Законодавство не обмежує права партій щодо врегулювання членських внесків, прав і обов’язків членів, відмови у прийнятті членів партії, зупинення чи припинення членства тощо; відповідні питання вирішуються партіями на власний розсуд відповідно до їх статутів.

Аналіз статутних документів вітчизняних партій дозволяє говорити, що вони, зазвичай включають наступні права своїх членів:

• право обирати і бути обраним до керівних органів партії;

• право брати участь у засіданнях статутних органів, до яких обрано члена партії;

• право вносити пропозиції до керівних органів партії щодо політики партії, представляти (чи захищати) власну позицію при розгляді таких пропозицій, пропонувати зміни до статуту чи програми партії;

• право мати доступ до інформацію про діяльність партії;

• право вносити пропозиції щодо кандидатів на виборах, які висуваються партією, бути висунутим кандидатом на виборах;

• право критикувати діяльність чи поведінку інших членів партії, діяльність статутних органів чи посадових осіб партії;

• право на участь у реалізації програм, проектів партії, у діяльності партії;

• право надавати партії матеріальну чи фінансову підтримку;

• право припинити членство у партії. Громадянин України має в будь-який час зупинити чи припинити своє членство в політичній партії шляхом подання заяви до відповідних статутних органів політичної партії. Членство в політичній партії зупиняється з дня подання такої заяви та не потребує додаткових рішень. З цього ж дня припиняється перебування громадянина України на будь-яких виборних посадах в політичній партії.

Статути парламентських партій, як правило, покладають на членів також певні обов’язки:

• здійснювати свою діяльність відповідно до статуту і програми партії, утримуватися від вчинення дій, які можуть дискредитувати партію;

• сприяти поширенню ідей та ідеології партії, залучати до партії нових членів;

• виконувати рішення керівних органів партії;

• брати участь у засіданнях і роботі органів партії, до яких було обрано члена партії, брати участь у заходах партії чи її організації;

• подавати інформацію про зімни в облікових даних, які подавались для набуття членства у партії;

• підтримувати кандидатів на виборах, висунутих чи підтримуваних партією;

• сплачувати членські внески.

Тобто політична партія є об’єднанням її членів, проте це об’єднання повинно мати певну структуру, без якої неможлива участь партії як єдиного цілого у зовнішніх відносинах.

Права політичних партій визначаються ст. 12 Закону «Про політичні партії в Україні», котра закріплює за політичними партіями наступні можливості:

• вільно провадити свою діяльність у межах, передбачених Конституцією України та законами України;

• брати участь у виборах Президента України, до ВРУ, до інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у порядку, встановленими відповідними законами України;

• використовувати державні ЗМІ, а також засновувати власні ЗМІ, як передбачено відповідними законами України;

• підтримувати міжнародні зв’язки з політичними партіями, громадськими організаціями інших держав, міжнародними і міжурядовими організаціями, засновувати (вступати між собою у) міжнародні спілки;

• ідейно, організаційно та матеріально підтримувати молодіжні, жіночі та інші об’єднання громадян, подавати допомогу у їх створенні.

Політичним партіям гарантується також свобода опозиційної діяльності, у тому числі:

• можливість викладати публічно і обстоювати свою позицію з питань державного і суспільного життя;

• брати участь в обговоренні та оприлюднювати і обгрунтовувати критичну оцінку дій і рішень органів влади, використовуючи для цього державні і недержавні ЗМІ в порядку, встановленому законом;

• вносити до органів державної влади України та органів місцевого самоврядування пропозиції, які обов'язкові для розгляду відповідними органами в установленому порядку.

Проте не всі згадані права мають досконале правове регулювання. Зокрема, В. Ковтунець наголошує, що існує серйозна проблема регулювання відносин, які виникають на етапі висунення кандидатів для участі у виборах. Наприклад, далеко не всі партії використовують відомі демократичні процедури формування списків кандидатів; місцеві осередки подекуди повністю виключаються з цього процесу [18, с. 45].

Це пов’язано з тим, що законодавство поділяє питання регламентації діяльності політичних партій на дві категорії: питання, врегульовані в законодавчому порядку і решта питань, які регулюються статутними документами партії.

Відповідно до ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України [19] юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об’єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

Тому значна частина виборчих спорів, які виникають в діяльності політичних партій, пов’язаних з їх участю у виборах, судами відхиляється і виборці позбавляються можливості на судовий захист своїх виборчих прав.

Розв’язати проблему допомогло б удосконалення законодавства про політичні партії шляхом зовнішнього регламентування діяльності партій, пов’язаних з виборами. Так, доцільно вимагати від політичних партій дотримання при висуванні кандидатів у депутати чи на посади або при розгляді питань про подання заяви про скасування реєстрації кандидата з ініціативи партії наступних норм:

• присутність на з’їзді не менше двох третин делегатів (учасників зборів);

• прийняття рішення більшістю від складу делегатів (учасників зборів);

• при висуванні списку кандидатів обов’язкове надання кожному делегату (учаснику зборів) проекту списку до початку розгляду питання;

• голосування окремо за кожну пропозицію щодо змін у списку кандидатів;

• право осіб, чиї кандидатури розглядаються, на виступ перед прийняттям рішення;

• обов’язкова присутність осіб при розгляді питання про подання заяви про скасування рішення про реєстрацію.

Запропоноване вдосконалення законодавства допомогло б зміцненню політичних партій і уникнути низки конфліктів, які ведуть до численних розколів, роздріблення та ослаблення політичних партій.

Актуальним залишається питання реалізації політичним партіями повноважень щодо розпорядження своїм майном та фінансування діяльності партії. Згідно ст. 14 Закону України «Про політичні партії в Україні» держава гарантує політичним партіям право на кошти та інше майно для здійснення своїх статутних завдань. Політичні партії є неприбутковими організаціями. Політичні партії для здійснення своїх статутних завдань мають право на власне рухоме і нерухоме майно, кошти, обладнання, транспорт, інші засоби, набуття яких не забороняється законами України. Політичні партії можуть орендувати необхідне рухоме і нерухоме майно.

За твердженням Л.М. Мандрики, підставами для набуття майна політичними партіями є:

• передання коштів і іншого майна, яке передається йому засновниками, учасниками (членами), державою;

• пожертвування, отримані від громадян, підприємств, установ, організацій;

• інші підстави, не заборонені законом [20, с. 422].

Таким чином, належне правове регулювання статусу політичних партій є важливим чинником у питанні формування зовнішньої і внутрішньої політики держави, оскільки партії відіграють у багатьох державах провідну роль у формуванні виконавчої та законодавчої гілок влади, координують діяльність важливих ланок зовнішньополітичного механізму. Правовий статус партії – комплексне збірне поняття, що відображає її правову природу, місце в системі державних і громадських інститутів, права та обов’язки, можливість діяти як суб’єкт права, юридично значимі соціальні зв’язки, підстави юридичної відповідальності. Правовий статус партії передбачає наявність визначених прав та обов’язків. Якщо підсумувати відповідні положення законодавства, то права політичних партій можливо поділити на наступні групи: політичні права і свободи (право брати участь у формуванні та діяльності державних органів, свобода пропаганди своєї ідеології та програми, свобода організації масових заходів, право вільного доступу до державних ЗМІ, право створювати з іншими поточними партіями різного роду коаліції, право встановлювати міжнародні зв’язки із зарубіжними політичними партіями); майнові права (право власності, право займатися господарською діяльністю, право одержувати від держави матеріальну і фінансову підтримку). Що стосується обов’язків політичних партій, які закріплюються законодавством, вони мають не просто декларативний характер – невиконання їх тягне за собою застосування різного роду санкцій. Отже, детальне регулювання правового статусу партій є запорукою утримання діяльності партій у межах правового поля.