2 . Изменение в аппарате государственного управления

Развитие экономики страны, и прежде всего проведение политики коллективизации и индустриализации, привели к необходимости внесения изменений в аппарат управле­ния народным хозяйством. По постановлению ЦИК СССР от 7 декабря 1929 г. был образован объединенный Народный комиссариат земледелия Союза ССР, на кото­рый было возложено:

• организация и управление сельско­хозяйственными предприятиями союзного значения,

• руко­водство и объединение работы сельскохозяйственной коо­перации и системы сельскохозяйственного кредита;

• разра­ботка генерального плана развития сельского хозяйства, перспективного плана и ежегодных контрольных цифр;

• наблюдение за ведением лесного хозяйства;

• организация обслуживания сельского хозяйства по линии снабжения машинами, тракторами и удобрениями;

• руководство сель­скохозяйственной электрификацией и постановка дела первичной обработки сельскохозяйственных продуктов;

• организация и руководство переселенческим делом; орга­низация и руководство научно-опытной работы в области сельского хозяйства;

• руководство созданием и переподго­товкой кадров для реорганизовывавшегося сельского хо­зяйства; руководство проведением посевных кампаний.

13 декабря 1929 г. Президиум ЦИК СССР принял по­становление «О значении и работе сельских Советов в районах сплошной коллективизации», в котором отмеча­лось, что в некоторых районах сплошной коллективизации имели место случаи передачи полностью или частично прав сельских Советов правлениям коллективных хо­зяйств, чем ослаблялась роль и влияние сельских Советов в социалистическом переустройстве деревни и соверша­лась подмена сельских Советов коллективными хозяйст­вами. Было предложено ЦИКам союзных республик реши­тельно прекратить всякого рода попытки передачи прав и функций сельских Советов правлениям коллективных хо­зяйств и не допускать слияния сельских Советов с коллек­тивными хозяйствами; обеспечить руководящую роль сельских Советов в социалистическом переустройстве страны и принять все необходимые меры для укрепления и оживления сельских Советов в районах сплошной коллек­тивизации, предоставив низовым Советам полную воз­можность руководства как коллективными хозяйствами, так и другими общественными организациями села.

По­становление Президиума ЦИК СССР от 31 января 1930 г. предложило ЦИКам союзных республик разрешить ЦИ­Кам автономных республик, исполкомам краевых, област­ных и окружных Советов произвести досрочные перевы­боры сельских Советов, которые не перестроили своей ра­боты, не стали во главе колхозного движения, отставали от темпов коллективизации, не умели организовать бедняцко-батрацкие массы.

Изменился правовой статус Госплана.

В 1931 г. он из комиссии при СТО был преобразован в комиссию при СНК СССР, причем был наделен правами наркомата.

Раз­укрупнялись некоторые наркоматы.

Так, в 1930 г. Нарко­мат торговли был поделен на

• общесоюзный Наркомат тор­говли

• и союзно-республиканский Наркомат снабжения.

Совместным постановлением ЦИК и СНК СССР от 5 янва­ря 1932 г. был преобразован Высший Совет Народного Хо­зяйства СССР (ВСНХ СССР) в общесоюзный Наркомат тяжелой промышленности. Из его состава была выделена легкая, лесная и лесоперерабатывающая промышленность и были созданы

• объединенный Наркомат легкой промыш­ленности

• общесоюзный Наркомат лесной промышленно­сти.

Этим постановлением было предложено ЦИКам со­юзных республик преобразовать ВСНХ союзных республик в наркоматы легкой промышленности.

В 1931 г. был подвергнут разукрупнению Наркомат путей сообщения, из которого выделился общесоюзный Наркомат водного транспорта.

Совместным постановлением ЦИК СССР, СНК СССР и ВЦСПС от 23 июня 1933 г. был слит Нарко­мат труда Союза ССР с ВЦСПС. Таким образом расширя­лись права ВЦСПС в руководстве трудовыми отношения­ми.

Постановлением СНК СССР и Всесоюзного Централь­ного Совета профессиональных Союзов (ВЦСПС) от 10 сентября 1933 г. ВЦСПС и центральным комитетам проф­союзов передавались все средства социального страхова­ния, состоявшие в ведении Наркомата труда СССР и его органов: санатории, дома отдыха, научные институты и другие учреждения, а также помещения и имущество, кад­ры органов труда и социального страхования. На ВЦСПС было возложено общее руководство социальным страхова­нием, контроль и инструктирование профсоюзов по вопро­сам социального страхования, представление на утвержде­ние СНК СССР сводного бюджета социального страхова­ния и тарифа страховых взносов.

При центральных коми­тетах профсоюзов и их местных органах по решению ВЦСПС создавались инспекции труда по отраслевому принципу. За инспекциями труда сохранялось право нало­жения штрафов за нарушение законодательства о труде. ВЦСПС и местные советы профсоюзов регистрировали коллективные договоры и могли отменить те договоры, которые противоречили законам. ВЦСПС представлял в СНК СССР заключения по планам по труду (численность работников, фонды заработной платы, производительность труда), которые вносились Госпланом СССР на утвержде­ние СНК Союза ССР.

В 193 0-1931 гг. была проведена кредитная реформа, ко­торая повысила роль Государственного банка как кредит­ного, расчетного, кассового и эмиссионного центра стра­ны. Он осуществлял контроль рублем за хозяйственной и финансовой деятельностью предприятий и организаций. Теперь исключалось взаимное кредитование хозяйствен­ных органов. Все это осуществлял Государственный банк. Были и серьезные недостатки. Так, банк давал кредиты под план независимо от его выполнения.

XVII съезд ВКП(б) отметил отсутствие в управлении оперативного руководства и предложил ликвидировать функциональную систему управления.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 марта 1934 г. была ликвидирована во всех советских и хозяйственных органах функциональ­ная система построения аппарата и вводилась производственная и производственно-территориальная система управления. Оставшимся от функциональной системы ор­ганам (отделы кадров, плановые, финансовые и т.д.) за­прещалось вмешиваться в работу низовых звеньев через голову главных управлений. В хозяйственном аппарате ликвидировались объединения, сокращалось количество трестов и расширялась непосредственная связь централь­ных хозяйственных органов, начиная от народных комис­сариатов с крупнейшими подчиненными им предприятия­ми. Ликвидировались коллегии . Позднее коллегии нарко­матов были восстановлены. При народных комиссариатах создавались советы в количестве от 40 до 70 человек, при­чем не менее половины их состава должны были быть представители местных организаций и предприятий. Со­зывались они раз в два месяца.

СНК СССР постановлением от 7 декабря 1934 г. отме­нил карточки на

• хлеб,

• муку,

• крупу, введенные в 1928 г.

В 1935 г. ликвидировались карточки и на другие продукты.

В последующие годы шел процесс преодоления функ­циональной системы управления в промышленности. В связи с этим была проделана значительная работа по пере­стройке внутренней структуры главных управлений про­мышленных наркоматов. Основной ячейкой главков стали производственные отделы, которые строились по террито­риальному принципу. Перестройка заняла довольно значи­тельное время, и лишь в 1940 г. функциональная система управления была окончательно ликвидирована.

Постанов­ление ЦИК и СНК СССР от 15 июня 1936 г. «О хозрасчет­ных правах главных управлений промышленных народных комиссариатов» значительно повысило роль главков. Им наряду с производственными функциями были присвоены функции сбытовые и снабженческие на основе хозрасчета. Действовавшие в то время конторы по сбыту и снабжению были реорганизованы в отделы главков. Возникновение новых отраслей промышленности повлекло дальнейшую специализацию и разукрупнение народных комиссариатов, создание новых комиссариатов.

В декабре 1936 г. из Нар­комата тяжелой промышленности был выделен Наркомат оборонной промышленности.

В августе 1937 г. из Народ­ного комиссариата тяжелой промышленности была выде­лена машиностроительная промышленность и был образо­ван общесоюзный Наркомат машиностроения.

12 октября 1939 г. Наркомат топливной промышленности был разде­лен на два наркомата:

• угольной и

• нефтяной промышленно­сти.

В апреле 1939 г. из Наркомата электростанций и элек­тропромышленности выделился Наркомат электропромышленности.

В мае 1939 г. был образован общесоюзный наркомат по строительству. В последующие годы этот процесс продолжался.

К августу 1940 г. количество обще­союзных наркоматов увеличилось до 25, а союзно-республиканских - до 16.

Для улучшения руководства хозяйственными наркома­тами, количество которых значительно увеличилось в ап­реле 1940 г. при СНК СССР было создано шесть хозяйст­венных советов:

• по металлургии и химии,

• по машино­строению,

• по оборонной промышленности,

• по топливу и электрохозяйству,

• по товарам широкого потребления,

• по сельскому хозяйству и заготовкам.

Эти советы руководили работой наркоматов и главных управлений соответствую­щих профилей и имели право давать обязательные распо­ряжения. Состав хозяйственных советов утверждался СНК СССР в количестве 3-5 человек. Они возглавлялись замес­тителями Председателя СНК.

22 февраля 1941 г. ЦК ВКП(б) и СНК СССР, руково­дствуясь решениями XVIII съезда партии, поручил Госплану СССР приступить к составлению генерального хо­зяйственного плана СССР на 15 лет, рассчитанного на ре­шение основной экономической задачи - догнать главные капиталистические страны по производству продукции на душу населения.

В связи с возросшим объемом работы СНК СССР в 1937 г. в помощь ему был создан Экономический совет, который действовал на правах постоянной комиссии Сов­наркома.

Совет

• рассматривал годовые и квартальные на­роднохозяйственные планы

• и вносил их на утверждение СНК,

• контролировал выполнение планов,

• знакомился с положением отдельных отраслей народного хозяйства,

• принимал меры по улучшению их работы и т.д.

Он имел право издавать постановления и распоряжения, обязатель­ные для всех наркоматов СССР, СНК союзных республик и местных советских органов. Председателем Экономиче­ского Совета являлся председатель СНК СССР, а членами - его заместители, представители ВЦСПС и Наркомата го­сударственного контроля СССР.

Как видим, в организации управления народным хозяй­ством просматривается курс на усиление общесоюзных начал.

Шел процесс централизации и правоохранительных органов. По постановлению ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. создавалась Прокуратура СССР.

17 декабря 1933г. постановлением ЦИК и СНК СССР было утверждено «Положение о прокуратуре СССР», согласно которому во главе Прокуратуры СССР стоял Прокурор Союза ССР, на­значавшийся ЦИК СССР, а заместитель Прокурора Союза ССР утверждался Президиумом ЦИК СССР.

Прокурор Союза ССР был ответствен перед СНК СССР, ЦИК СССР и его Президиумом.

Основной задачей Прокуратуры СССР являлось укрепление законности и охрана общественной собственности от покушений со стороны противообщест­венных элементов на всей территории Союза ССР.

В пунк­те 8 положения говорилось, что надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ Прокурор Союза ССР должен был осуществлять непосредственно. Как ныне из­вестно этот пункт не действовал..

Прокурор Союза ССР участвовал с совещательным голосом в заседаниях Прези­диума ЦИК СССР, СНК СССР, Совета Труда и Обороны и Комиссии исполнения при СНК Союза ССР и имел право законодательной инициативы.

Прокурор Союза ССР имел право опротестования постановлений Пленума Верховного Суда СССР в Президиум ЦИК Союза ССР.

После приня­тия Конституции СССР 1936 г. органы прокуратуры были перестроены в соответствии с Конституцией (см. §1).

Од­нако отметим еще раз, что в данный период органы проку­ратуры не осуществляли в полной мере всеобъемлющего контроля за соблюдением законности. Органы государст­венной безопасности были фактически выведены из под надзора прокуратуры, что способствовало созданию усло­вий для произвола, грубых нарушений процессуальных норм. К тому же сами органы прокуратуры подчас исполь­зовались для проведения массовых репрессий.

Для пресечения преступлений на транспорте в 1930 г. были учреждены железнодорожные линейные суды.

В 1934 г. создаются водно-транспортные суды. Большое внимание судам было уделено в Конституции СССР 1936 г.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г. были ликвидированы народные комиссариаты внутренних дел союзных и автономных республик.

25 мая 1931 г. был принят первый общесоюзный нормативный акт о милиции - «Положение о рабоче-крестьянской милиции», утвержденное постановлением СНК СССР, согласно которому милиция являлась административно-исполнительным органом Советской власти.

Определялась основная ее задача - охрана революционного порядка и общественной безопасности, необходимых для социали­стического строительства. Милиция

• наблюдала за прове­дением в жизнь законов и распоряжений центральных и местных органов власти, регулировавших революционный порядок и общественную безопасность,

• вела борьбу с преступностью

• расследовала дела о преступлениях,

• охраня­ла

  • государственное и общественное имущество,

  • личную безопасность граждан и их имущество.

Милиция организовывала добровольные общества содействия мили­ции и руководила их деятельностью.

Центральными орга­нами милиции являлись главные управления милиции со­юзных республик, состоявшие при СНК этих республик.

Местными органами милиции являлись управления мили­ции краевые, областные, автономных республик, районные и городские.

Милиция делилась на общую и ведомствен­ную.

Постановлением ЦИК СССР от 10 июля 1934 г. был образован общесоюзный Народный комиссариат внутрен­них дел.

В его состав было включено ОГПУ.

На НКВД возлагалось

• обеспечение революционного порядка и госу­дарственной безопасности,

• охрана общественной собст­венности,

• запись актов гражданского состояния,

• погранич­ная охрана.

В состав НКВД вошло главное управление ра­боче-крестьянской милиции.

В союзных республиках соз­давались республиканские наркоматы внутренних дел.

Су­дебная коллегия ОГПУ упразднялась и все дела по окон­чании следствия должны были направляться в судебные органы по подсудности.

Однако при Народном комиссаре внутренних дел СССР создавалось Особое совещание, ко­торому предоставлялось право применять в администра­тивном порядке высылку, ссылку, заключение в исправи­тельно-трудовые лагеря на срок до пяти лет и высылку за пределы Союза ССР. Таким образом, этот административ­ный орган наделялся судебными полномочиями, что не могло не привести к нарушениям законности, прав граж­дан.

В связи с обострением международной обстановки, а также с расширением объема работы НКВД, в ведение ко­торого было передано управление шоссейными и грунто­выми дорогами, управление государственной съемки и картографии, переселенческое дело, и необходимостью укрепления советской разведки он был разделен в феврале 1941 г. на два наркомата:

• Народный комиссариат внутрен­них дел СССР

• Народный комиссариат государственной безопасности СССР.

Эти органы, выведенные из-под кон­троля партии, органов прокуратуры, использовались в пе­риод культа личности Сталина для проведения массовых репрессий. Стоявшие в руководстве этими органами Ежов, Берия, их подручные нарушали законность, проявляли ад­министративный произвол, применяли незаконные методы ведения следствия: применяли пытки, жестоко избивали

подследственных и т.д. За свою преступную деятельность часть из них понесла заслуженное наказание. Ежов и Берия были расстреляны.

В этот период существенные изменения произошли в аппарате контрольных органов. Происходила бюрокра­тизация этих органов. В соответствии с решением XVII съезда ВКП(б) упразднены ЦКК-РКИ и созданы вместо этих органов

• комиссии партийного контроля при ЦК ВКП(б)

• Комиссии советского контроля при СНК СССР.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 11 февраля 1934 г. Народный комиссариат РКИ СССР и аналогичные комис­сариаты союзных республик и местные органы РКИ, были упразднены. Аппарат РКИ передавался в Комиссию совет­ского контроля при СНК Союза ССР.

Комиссия исполне­ния при СНК СССР была преобразована в комиссию со­ветского контроля при СНК Союза ССР.

В целях установ­ления строжайшего контроля над расходованием денеж­ных средств, материальных ценностей и проверки испол­нения постановлений правительства Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 сентября 1940 г. был создан Народный комиссариат государственного контроля СССР на основе существовавших ранее Комиссии советского контроля и Главного военного контроля. Наркомату гос­контроля было предоставлено право давать обязательные указания учреждениям и предприятиям, налагать дисцип­линарные взыскания на руководителей предприятий и уч­реждений за неисполнение решений правительства, а в случаях бесхозяйственности - привлекать виновных к су­дебной ответственности и производить на лиц, нанесших ущерб государству, денежные начеты.

Во всех наркоматах были созданы контрольно-инспекторские труппы. В этот период в организации и деятельности органов контроля произошел отход от одного из основополагающих принци­пов - участия населения в деятельности этих органов. В Положении о комиссии советского контроля (1934 г.) и в Положении о Наркомате госконтроля (1940г.) даже не пре­дусматривалось привлечение трудящихся к контролю и фактически контроль осуществляли штатные контролеры-ревизоры.

Коротко об управлении народным образованием и культурой. Постановлением от 17 января 1936 г. ЦИК и СНК СССР в целях объединения всего руководства разви­тием искусства в СССР был образован Всесоюзный коми­тет по делам искусств при СНК СССР, а в марте 1938 г. был создан Комитет по делам кинематографии при Сов­наркоме Союза ССР. СНК СССР и ЦК ВКП(б) в этот период издали ряд совместных постановлений об образовании в стране:

• 3 сентября 1935 г. «Об организации учебной рабо­ты и внутреннем распорядке в начальной, неполной сред­ней и средней школе»,

• 9 апреля 1936 г. «О повышении за­работной платы учителям и другим школьным работни­кам»,

• в июне 1936 г. «О работе высших учебных заведений и руководстве высшей школой».

Для укрепления руково­дства высшим образованием в стране в 1936 г. был образо­ван Всесоюзный комитет по делам высшей школы при СНК СССР, который руководил работой всех высших учебных заведении, за исключением

• военных учебных за­ведений,

• а также учебных заведений, подчиненных Всесо­юзному комитету по делам искусств при СНК СССР.

Та­ким образом, управление образованием и культурой также централизовалось.

В сентябре 1938 г. СНК СССР утвердил Типовой устав высшего учебного заведения.

Академия наук СССР была передана в ведение Совнаркома СССР.

Отчет Академии наук стал периодически заслушиваться Советским прави­тельством. В ноябре 1935 г. СНК СССР утвердил Устав Академии наук СССР, который определял в качестве ее задачи всемерное содействие общему подъему теоретиче­ских, а также прикладных наук в СССР, изучение и разви­тие достижений мировой научной мысли.

В феврале 1936 г. Коммунистическая академия была слита с Акаде­мией наук СССР. Таким образом, в одном государствен­ном научном центре была объединена деятельность науч­ных учреждений в области точных, естественных и обще­ственных наук. Академия наук СССР стала во главе науч­но-исследовательской работы в Советском Союзе.

Были созданы научно-исследовательские институты в Башкир­ской, Бурят-Монгольской, Дагестанской, Марийской и других автономных республиках. Расширялась сеть науч­но-исследовательских институтов:

• в 1935 г. был создан Институт физических проблем,

• в 1936 г. - Институт исто­рии,

• в 1937 г. - Институт геологических наук и т.д.

Для ус­пешного развития широкой научно-исследовательской ра­боты требовались высококвалифицированные научные кадры. Важное значение имело постановление СНК СССР от 20 марта 1937 г., которым регламентировался порядок присвоения ученых степеней кандидата наук и доктора на­ук, а также ученых званий: ассистента, доцента, профессо­ра.

Основной формой подготовки научных и научно-педагогических кадров стала аспирантура.