2.2. Особенности правового статуса отдельных видов нко

Государственная корпорация является примером иной организационно-правовой формы некоммерческих организаций, прямо не поименованной в ГК РФ, с одной стороны, и доказательством изменения подхода законодателя к регулированию предпринимательской деятельности некоммерческих организаций - с другой. Госкорпорацию справедливо называют новым организационно-предпринимательским образованием и связывают с ней новый механизм управления экономикой страны¹¹.

Еще в 1999 г. в Закон о некоммерческих организациях была внесена норма о государственной корпорации как новой организационно-правовой форме. В статье 7.1 указанного Закона закреплено базовое определение госкорпорации: «...не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих и иных общественно полезных функций».

В отличие от других некоммерческих организаций их индивидуальный правовой статус закреплен в адресных федеральных законах. Одной из первых государственных корпораций стало в 1999 г. Агентство по реструктуризации кредитных организаций¹². В 2003 г. появилось Агентство по страхованию вкладов¹³. В 2007 г. наблюдался пик создания госкорпораций: Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), Фонд содействия реформированию ЖКХ, Роснанотех, Ростехнологии, Олимпстрой, Росатом¹⁴. В настоящее время обсуждается возможность создания государственных корпораций и в других областях экономики.

Между тем за стремительным ростом госкорпораций нельзя не заметить, что сама эта форма имеет с некоммерческими организациями больше отличий, нежели сходства, начиная с целей создания и деятельности, порядка наделения имуществом и заканчивая широкими возможностями для занятия предпринимательской деятельностью.

Коммерческая (предпринимательская) деятельность не может быть главной функцией госкорпорации, но и о выполнении присущих некоммерческой организации функций можно говорить с большими оговорками. Положение о возможности осуществления предпринимательской деятельности госкорпорацией (п. 2 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях) не отличается от общего правила, содержащегося в ст. 24 этого Закона. Она осуществляется лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых госкорпорация создана, и должна соответствовать этим целям. Однако цели определены в специальных федеральных законах, которыми созданы соответствующие корпорации, и отличаются от общей формулировки, закрепленной в п. 1 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях (осуществление социальных, управленческих или иных общественно полезных функций). Цели сформулированы в специальных законах довольно широко: корпорации, действующие в определенном секторе экономики, практически могут осуществлять ту же деятельность, что и коммерческие организации в этой области. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О банке развития» Внешэкономбанк действует «в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной настоящим Федеральным законом деятельности...». Приводимый в ч. 3 и 4 той же статьи перечень функций и банковских операций Внешэкономбанка не оставляет никаких сомнений относительно квалификации основной деятельности корпорации в качестве предпринимательской.

Кроме того, в ст. 18 Федерального закона «О банке развития» содержатся нормы о формировании уставного капитала данной корпорации, который не может быть менее 70 млрд. руб. Такая норма в совокупности с абз. 4 п. 1 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях¹⁵ может указывать на гарантии прав кредиторов при осуществлении Внешэкономбанком предпринимательской деятельности подобно тому, как это происходит у коммерческих организаций.

Широкие возможности по осуществлению предпринимательской деятельности предоставляются всеми законами о госкорпорациях и являются подтверждением наличия «предпринимательского начала в целях организации и деятельности госкорпораций»¹⁶. Это обстоятельство позволяет некоторым авторам высказывать справедливые сомнения «в правильности подхода законодателя, включившего госкорпорацию как организационно-правовую форму в родовое понятие некоммерческой организации»¹⁷.

Другой особенностью государственных корпораций является наличие управленческих функций. Например, в соответствии с Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (ст. 4) корпорация «создается и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии...». В соответствии со ст. 6 того же Закона Госкорпорация «Росатом» «является уполномоченным органом управления использованием атомной энергии, осуществляющим полномочия и функции, предусмотренные законом в отношении организаций корпорации и иных юридических лиц, осуществляющих виды деятельности в области использования атомной энергии, установленные Федеральным законом «Об использовании атомной энергии», а также виды деятельности, связанные с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения».

Подобные положения законов о госкорпорациях позволили М.И. Клеандрову сделать вывод о том, что у государственных корпораций «главная функция - не коммерческая деятельность и не функции, органически присущие некоммерческим организациям, а функции управленческие»¹⁸. Автор сравнивает госкорпорации с существовавшими ранее, в 80-е гг. прошлого века, центрами отраслевой хозяйственной системы со всеми вытекающими отсюда особенностями, к которым относятся: 1) публичный характер названных юридических лиц; 2) цель создания (для руководства деятельностью самостоятельных предпринимательских структур, непосредственно осуществляющих предпринимательскую деятельность и организационно входящих так или иначе в систему госкорпорации).

Организационное единство госкорпорации как юридического лица, проявляющееся в определенной иерархии и структуре органов управления, закрепляется в специальном законе о конкретной корпорации. Особенность руководства госкорпорацией состоит в том, что назначение руководителя корпорации (президента), а также наблюдательного совета осуществляет Правительство РФ (например, Олимпстрой) или Президент РФ (Ростехнологии). Однако дальнейший контроль со стороны государства за их деятельностью практически не осуществляется.

Другой обязательный признак юридического лица - имущественная обособленность - вызывает немало вопросов. На момент создания госкорпораций финансовой основой их имущественной самостоятельности служат средства федерального бюджета. Имущество госкорпораций формируется за счет многих источников: имущественных взносов Российской Федерации, доходов, получаемых от деятельности корпорации, субсидий из федерального бюджета, средств специальных резервных фондов корпорации и имущества, созданного за их счет, добровольных отчислений и пожертвований, а также за счет имущества, полученного по иным не запрещенным законодательством Российской Федерации основаниям. Однако основным источником являются взносы государства при создании корпорации, а также передаваемые им впоследствии бюджетные средства.

Имущество корпорации принадлежит ей на праве собственности. Особенность порядка формирования средств данной некоммерческой организации состоит в том, что объекты государственной собственности передаются в собственность госкорпорации, а следовательно, перестают быть государственной собственностью. И это вызывает справедливое беспокойство. Если согласиться с тем, что имущество обращается в частную собственность, то это будет означать малоконтролируемый поток огромных государственных средств, обращаемых в частную собственность юридического лица. Причем обычные механизмы проверки расходования средств со стороны контролирующих органов, в частности Счетной палаты РФ, практически отсутствуют, так как с момента внесения средств и имущества в корпорацию они перестают быть государственными. Ежегодное опубликование отчетов об использовании имущества госкорпораций вряд ли компенсирует отсутствие государственного контроля. Если исходить из того, что имущество не становится частной собственностью, а возникает иная форма собственности, закрепленная в общем виде в Конституции РФ (ч. 2 ст. 8), то это требует дополнительного регулирования.

С точки зрения ответственности госкорпораций по долгам во всех федеральных законах об их создании закреплено, что госкорпорации не отвечают по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам корпораций. Корпорации отвечают по обязательствам всем принадлежащим им имуществом. Отдельные исключения закрепляются в конкретных законах. Например, в ч. 3 ст. 17 Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» указано, что Правительство РФ утверждает перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание. Такой признак юридического лица, как выступление в гражданском обороте от собственного имени, присущ и государственным корпорациям. Каждая из них имеет собственное наименование, закрепленное в специальном законе об их создании. В юридической литературе справедливо принято считать, что наличие собственного наименования является необходимой предпосылкой гражданской правосубъектности юридического лица и позволяет отличить один субъект от всех иных участников гражданского оборота. В соответствии с п. 1 ст. 54 ГК РФ наименование должно включать указание на организационно-правовую форму юридического лица. Следует заметить, что само обозначение «государственная корпорация», включаемое наряду с собственным именем («Роснанотех», «Росатом» и др.) в наименование организации, вряд ли отражает суть явления, скорее вводит в заблуждение. С одной стороны, такое обозначение, как «корпорация», в силу его универсальности не указывает на специфику некоммерческой организации, а с другой - публичные элементы присутствуют только на этапе создания при назначении руководителя и передаче государственного имущества.

К некоммерческим организациям ст. 6.1 Закона о некоммерческих организациях¹⁹ отнесены также общины коренных малочисленных народов Российской Федерации (далее - общины). Такая новелла в очередной раз отражает непоследовательность законодателя, особенно с учетом внесения в данный Закон примерно в то же время специальной оговорки относительно потребительских кооперативов и др. (п. 3 ст. 1)²⁰, на которые Закон о некоммерческих организациях не распространяется. Вряд ли можно представить себе существование общин без предпринимательской деятельности. На это указывает и определение общины, содержащееся в п. 1 ст. 6.1 Закона. Общинами признаются «формы самоорганизации лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Российской Федерации и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому принципам, в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры». За членами общины Закон закрепляет право на получение части имущества или компенсации стоимости такой части при выходе из общины либо при ее ликвидации. Такое положение означает очередное отклонение от установленных для некоммерческих организаций признаков.

Подход законодателя к такой организационно-правовой форме некоммерческих организаций, как учреждение, также изменился. В 2006 г. внесены изменения в ст. 120 ГК РФ. По субъектному признаку законодатель выделяет частные учреждения, которые создаются гражданином или юридическим лицом, а также государственные и муниципальные учреждения, создаваемые публично-правовыми образованиями. Не упоминаемое в ГК РФ общественное учреждение формально подпадает под признаки частного учреждения, так как создается юридическим лицом. По крайней мере нецелесообразно считать общественное учреждение, создаваемое в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях», отдельной организационно-правовой формой некоммерческих организаций.

В зависимости от источников финансирования государственные и муниципальные учреждения подразделяются на бюджетные или автономные.

В статье 161 Бюджетного кодекса РФ бюджетное учреждение определяется как организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

С принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»²¹ (далее - Закон об автономных учреждениях) появился новый вид государственных и муниципальных учреждений. Автономное учреждение создается публичным собственником «для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах» (ч. 1 ст. 2 Закона). Из определения видно, что сфера деятельности автономных учреждений соотносится с полномочиями органов государственной власти и местного самоуправления.

Новизна в определении правового статуса автономного учреждения состоит в установлении имущественной ответственности, отличающейся от частного и бюджетного учреждения. Во-первых, отсутствует субсидиарная ответственность государства (публично-правового образования) по долгам такого учреждения. В части 5 ст. 2 Закона об автономных учреждениях прямо указывается на то, что «собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по его обязательствам». Во-вторых, автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. В отличие от автономных учреждений частные и бюджетные учреждения отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами. При недостаточности средств субсидиарную ответственность по обязательствам таких учреждений несет собственник имущества.

Дифференцированный подход законодателя к установлению ответственности является следствием закрепления за учреждениями различных типов неодинакового объема прав в отношении имущества. Хотя автономное учреждение признается субъектом права оперативного управления на закрепленное за ним собственником имущество, на плоды, продукцию и доходы от использования этого имущества, его возможности по распоряжению этим имуществом существенно отличаются от возможностей других учреждений. Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Особо ценное движимое имущество определяется в Законе недостаточно четко. Это имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено (ч. 3 ст. 3 Закона об автономных учреждениях). Данный недостаток минимизируется тем, что решение об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества принимается учредителем одновременно с принятием решения о закреплении указанного имущества за автономным учреждением или о выделении средств на его приобретение.

Что касается порядка создания автономных учреждений, то они могут возникать как в результате учреждения, так и путем изменения типа государственного и муниципального учреждения. Закон об автономных учреждениях не признает такое изменение типа учреждения реорганизацией, но при этом обязывает к соблюдению части процедур, применяемых при реорганизации юридических лиц (п. 1 и 2 ст. 60 ГК РФ). Такое правило введено для соблюдения прав кредиторов учреждения. Учредитель обязан письменно уведомить их об изменении типа учреждения.