Эволюция конституционно-правового статуса прокуратуры в России

1.1. Генезис прокурорской власти в Российской Империи

Сущность содержание правового явления и феномена прокуратуры в России объема и форм осуществления ею государственно-властных полномочий могут быть раскрыты лишь с учетом генезиса их развития на определенных этапах становления отечественной государственности в исторической ретроспективе. Прокуратура в России образована в период царствования Петра I, когда была провозглашена Российская империя, ставшая централизованным государством во главе с самодержавным монархом. Главными задачами, которые предстояло решать новому органу государственной власти, являлись борьба с сепаратизмом, местничеством и бюрократизмом, подрывающим единство огромной державы. Без этого невозможно было начать осуществление грандиозных планов экономического преобразования российского государства с превращением его в лидера мировой политики.

До создания прокуратуры в государстве уже существовали органы управления, в том числе и органы контроля. Однако они, а также созданный Петром I новый орган управления и контроля – Сенат, система фискалитета, не обеспечивали выполнения царских указов и повелений, зачастую тормозили реализацию его планов¹.

В связи с этим Петр I должен был решить, каким образом преодолеть это непослушание, обеспечить точное и быстрое выполнение его повелений и вводимых новых законов. Через своих сподвижников и сам лично при посещении Германии, Англии и Франции он ознакомился с постановкой данных вопросов в Европе и, после тщательного их изучения и осмысления, принял решение о создании в России необходимых органов. Кроме того, использовав опыт Франции, Петр I создал не контрольный орган, каковыми были ранее генерал-ревизор, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не такой, как существовавшая система фискалитета и даже сам Сенат¹. Эти органы не были органами надзора, как полагает, например, профессор В.Г. Бессарабов², они обладали функциями управления, в том числе и контрольными, и перед ними ставились иные задачи, отличные от тех, которые были поставлены перед прокуратурой.

«Таким образом, непосредственными историческими предпосылками учреждения в России органов прокуратуры, - пишет А.Ф. Смирнов, … явились следующие обстоятельства:

1. Борьба за объединение территорий и усиление центральной власти.

2. Появление писаных правил, формирование их в систему законодательства;

3. Создание механизма исполнения воли центральной власти.

4. Проникновение в Россию идеи государственного устройства из развитых стран Запада, таких как Франция и Швеция.

5. Усиление борьбы с должностными преступлениями, казнокрадством, местничеством.

6. Необходимость высшей центральной власти осуществлять всеобщий надзор за подданными, в том числе и за высшими чиновниками, и одновременно желание высшего чиновничества ограничить власть царя.

Наряду с этим следует подчеркнуть, что особое значение для принятия решения об учреждении должности генерал-прокурора, видимо, имела борьба за власть и одновременно против власти. Идея царя о всеобщем надзоре за исполнением его государственной воли была подкреплена чаяниями его оппозиции – защититься от произвола многочисленного чиновничества, да и самого царя. Очевидно, что нужна была такая организация, которая бы осуществляла надзор за всеми, но собственная власть бы ее была минимальной, дабы не допустить злоупотребления и не стремиться к усилению своей собственной власти»¹.

Из приведенного анализа следует, что создание прокуратуры стало результатом не волюнтаристского решения правителя и не слепого копирования западных институтов, а объективного исторического развития русского государства и общества.

Прокуратура была создана Петром I 12 января 1722 г. специальным указом, в котором, в частности, устанавливалось: «быть при Сенате генерал-прокурору»². Утвердив специальные Положения о должности генерал-прокурора, государь определил, что генерал-прокурор «должен исправно смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал, а ежели что увидеть противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно, с полным разъяснением, в чем она или некоторые из них не так делают, как надлежит, протестовать и оное дело остановить и немедленно донести нам… Должен смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании ревностно и истинно поступали»¹. Петр также указал, что генерал-прокурор подотчетен только ему и только он может применять к нему какие-либо меры, а Сенат вправе их применять только в исключительных случаях и сразу же сообщать ему, поскольку окончательное решение Петр оставлял за собой².

Таким образом, уже при создании прокуратуры были подчеркнуты принципы ее организации и деятельности: единство, централизация, надзор за исполнением закона без права отменять решения, а лишь указывать на нарушение и исполнение, подотчетность высшей государственной власти.

Особенно подчеркнул роль прокуратуры Петр I при представлении Сенату первого генерал-прокурора графа Павла Ивановича Ягужинского, когда сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания, что он заблагорассудит, то вы и делайте, а хотя бы вам показалось, что поступает противно моим и государственным выгодам, вы, однако, и то выполняйте и, уведомив меня о том, ждите моего повеления»³.

Генерал-прокурор стал правой рукой императора по надзору за выполнением его повелений, имел право проводить проверки через других прокуроров и отчитывался только перед императором.

Таким образом, Петром I, в отличие от уже существовавших прокуратур, была создана модель прокуратуры надзорной, которая отличалась от контрольных органов функциями и полномочиями, осуществляя надзор и за ними, в частности, за системой фискалов, до тех пор, пока она не была упразднена. Но обстоятельства сложились так, что при жизни Петра I прокуратура просуществовала непродолжительное время, всего три года с момента ее создания.

В последующем при преемниках Петра ее роль была сведена к нулю. Пришедшему к власти при воцарении Екатерины I Меньшикову прокуратура была не нужна, так же как и группировке боярства, создавшей тайный совет при Петре II. При Анне Иоанновне (взошла на престол в 1730 г.), было восстановлено действие законов Петра I, в том числе и прокуратура, но она не играла заметной роли в связи с тем, что ее функции не были нужны правившему от имени императрицы Бирону. Елизавета Петровна, хотя и возобновила действие законов, изданных ее отцом, однако восстановить заложенную Петром 1 роль прокуратуры также не смогла.

Значительно возросли роль и значение прокуратуры после вступления на престол Екатерины II, которой было необходимо укреплять свою власть, принимать меры к усилению экономического и военного могущества России в связи с проводившейся ею политикой, обеспечивать власть центральных органов. Екатерина понимала, что добиться этого она сможет неуклонным проведением линии об исполнении издаваемых ею законов, указов, повелений. Это было тем более необходимо, потому что в государстве имелись разные группы, противостоящие императрице и не согласные с ее политикой. Была восстановлена в полной мере роль генерал-прокурора и всей системы прокуратуры, в том числе органов прокуратуры в губерниях, в судах, при осуществлении надзора за прохождением дел. Она, назначив генерал-прокурором близкого к ней князя Вяземского, писала ему: «…следует выслеживать всякого, имея только единственно пользу и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине»¹.

Уделяя большое внимание совершенствованию государственного управления, в том числе и контролирующей системе, Екатерина II не забывала и о надзоре за исполнением законов, понимая, что исполнение издаваемых ею законов есть средство укрепления самодержавной власти. Утвердив в 1775 г. «Учреждение о губерниях», она предусмотрела в этом документе раздел о прокурорском надзоре. В частности, там было указано, что «губернские прокуроры смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного и в производстве и в отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интересов императорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки»².

Екатерина продолжила подходы Петра I в определении статуса прокуратуры, закрепленные в его Указе «О хранении прав гражданских» от 27 апреля 1722 г., где он установил: «Понеже ничто так к управлению государством есть как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить…»³. Надзор за исполнением этого Указа был также возложен на генерал-прокурора и прокурорскую систему.

Такая роль прокуратуры сохранялась и при преемниках Петра I, например, во времена Александра I, когда в 1802 г. он стал вводить министерскую систему управления государством. Создав Министерство юстиции, куда входила и судебная система, он поставил во главе его Генерального прокурора Российской империи, объединив эти должности. Хотя при этом генерал-прокурор, по существу, вошел в исполнительную власть, но прокуратура сохранила принципы единства, независимости от местной власти и централизацию. Прокуроры по-прежнему подчинялись генерал-прокурору и осуществляли функцию именно надзора за соблюдением законов, не обладая полномочиями по управлению и осуществлению контрольных функций. Это видно, в частности, из указа Николая I Сенату, где относительно задач прокуроров было сказано, что «губернские прокуроры на основе узаконений везде смотрят и бдение имеют, дабы ничего противного закону и общей пользе не происходило»¹.

Вместе с тем время не стояло на месте, развивалась экономика, появились и начали развиваться новые отношения в экономической жизни страны. В 1861 г. указом Александра II было отменено крепостное право. В России начали формироваться новые, прогрессивные взгляды на роль государства, его положение, в том числе на судебную систему, на ее построение, ее роль в обществе, на отношение к человеку. Все это требовало определенных реформ, которые не могли не сказаться на положении прокуратуры. Создание министерств, изменение системы управления и развитие органов, реализующих контрольные функции, в том числе и на местах, в губерниях, усилилась роль чиновничества, необходимость налаживания связей между министрами как элементов единой управленческой машины, это повлекло возрастание роли губернаторов. Они были связаны с министерствами, являлись представителями центральной власти, это привело постепенно к снижению роли прокурорского надзора, ослабления ее авторитета и значения, к уменьшению его воздействия на соблюдение законов¹. Все это отразилось на проведении судебной реформы, 1864 года.

Судебные реформы Александра I были объективно необходимы, они носили прогрессивный характер и сыграли положительную роль в развитии государства, отражали демократические тенденции и взгляды российского общества. Их влияние продолжает ощущаться и в настоящее время, что нашло отражение в современной Концепции судебной реформы в Российской Федерации².

Проведение реформы повлекло за собой во многом изменение функций, положения и полномочий прокуратуры модели ее построения и типа прокуратуры. Она обрела обвинительно-надзорный характер.

В результате судебной реформы рассмотрение дел в судах стало осуществляться на принципах гласности, равенства сторон, состязательности. Был введен суд присяжных. Подготовка судебной реформы требовала изменения и в прокурорской деятельности. Еще до введения в действие законодательства о судебной реформе по предложению Государственного совета Александр II 29 сентября 1862 г. утвердил «Основные положения о прокуратуре», которые уже были подготовкой к проведению судебной реформы. Основные положения предусматривали учреждение прокурора, при необходимости и его товарища, при каждом суде, по представлению прокурора судебной палаты. В Положении также устанавливалось, что назначением прокуратуры является «…наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи»³, а также подтверждались принципы организации прокурорских органов: централизация, единство, подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим и всех генерал-прокурору (он же министр юстиции), независимость прокуроров при принятии решений от местных органов власти. Но вместе с тем уже в основных положениях функции прокуратуры были ограничены, особенно в деле осуществления надзора за исполнением законов, в частности, было указано, что эти функции заключаются: в наблюдении за единообразным и точным соблюдением законов; в обнаружении и преследовании всякого нарушения законного порядка и в требовании его восстановления; в предложении суду предварительных заключений в случаях, означенных в условиях гражданского и уголовного судопроизводства. Прокуратура была освобождена от надзора за губернскими присутственными местами, но был сохранен надзор прокурора за местами лишения свободы.

Таким образом, в Основных положениях был ограничен общий надзор прокуратуры.

Еще в большей степени надзорные функции прокуратуры были ограничены судебными уставами 1864 г.

Во-первых, Учреждением судебных установлений, которым определялся порядок судопроизводства, закреплялась систему судебных органов: мировые суды, окружные суды, судебные палаты и Правительствующий Сенат как Верховный кассационный суд. В нем было установлено, что для производства следствий по делам о преступлениях и проступках при судах состоят судебные следователи, а при судебных местах для осуществления прокурорского надзора состоят обер-прокуроры, прокуроры и их товарищи.

Во-вторых, Уставом гражданского судопроизводства устанавливалось, что прокурор обязан участвовать в рассмотрении дел и давать заключения по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских общин, по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно-отсутствующих, глухонемых и «умалишенных», по спорам о подлогах документов, по бранным делам и делам о законности рождения, по ходатайствам о выдаче свидетельств «на право бедности», о взыскании убытков с членов судебного ведомства и некоторых других категорий.

В-третьих, Уставом уголовного судопроизводства устанавливалось, что прокуроры и их товарищи предварительного следствия не производят, но наблюдают за производством следствия и дают необходимые предложения судебным следователям. Большие права были даны прокурору также по надзору за дознанием, которым он фактически руководил. Ограничение функций прокуратуры содержало в Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями¹

Статья 254 Учреждения судебных постановлений, утвержденных 20 ноября 1864 г. закрепляла, что «общий надзор за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства сосредоточиваются в лице Министерства юстиции как Генерального прокурора»².

Таким образом, с одной стороны деятельность прокуроров, учрежденных при судах, ограничивалась в части надзора за соблюдением законов, но с другой стороны, отмечали авторы исследовавшие ход судебной реформы, «прокуроры суть органы правительства для сохранения силы закона… Прокуроры должны быть ходатаями, защитниками, представителями в делах, касающихся казны, государственного имущества, а также лиц, которые не способны себя защищать и поэтому нуждаются в опеке государственной власти»¹.

Следует также подчеркнуть, что судебная реформа осуществлялась весьма медленно и завершалась лишь в начале XX века. Сокращение полномочий прокуратуры осуществлялось не потому, что он был не нужен, а потому, что он «связывал руки всесильной администрации, особенно в губерниях»².

Суть судебной реформы состояла по существу в ограничении прокурорского надзора, в том, чтобы его деятельность осуществлялась только в судебной области и в поддержании государственного обвинения. В связи с этим менялась система прокурорского надзора, губернская прокуратура, все более уступала место прокуратуре, создаваемой в судебных органах.

В результате, как правильно отмечает профессор В.Г. Бессарабов, во второй половине XIX в., после начала судебной реформы, в прокурорском надзоре существовало две ветви, две подсистемы – губернская и «судебная», и обе они претерпевали значительные изменения³.

Однако даже в то время многие известные представители практики и науки выступали против ограничения надзорных функций прокуратуры. В частности, об этом писал А.Ф. Кони, который образно отметил: «В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса»¹.

Один из известных специалистов, Д. Аверкиев, в 80-х гг. XIX в. писал, критикуя ограничение прокурорского надзора, что «существуй доселе старая прокуратура, иначе шли бы дела в губернских присутственных местах и в наших думах и земствах. Сколько жгучих и праздных вопросов не увидели бы света божьего! Дело обходилось бы проще. Губернский прокурор, присутствуя в думе и земстве, как он присутствовал в дворянском собрании, и, усмотрев несогласие тех или иных постановлений с законом, заявил бы свой протест.

И то, что ныне громко именуется борьбой с властью, называлось бы попросту отступлением от закона»².

Однако многие современники не были согласны с такими взглядами. Не согласны с данными выводами и современные ученые, например, авторы Концепции судебной реформы, Санкт-Петербургский ученый С.М. Казанцев, некоторые депутаты Государственной думы, которыми предложены изменения в Закон «О прокуратуре РФ», направленные на сокращение надзорных функций и полномочий прокуратуры в сфере надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. При этом они хотят, чтобы она продолжала деятельность, направленную на защиту прав и свобод человека и гражданина³. В этой связи возникает вопрос, каким образом сможет прокурор их защищать, если права и свободы будут нарушаться в результате неисполнения закона, провозглашающего права и свободы.

История уже подтвердила, что сокращение надзорных функций прокуратуры, активизация ее деятельности в судебных органах как органа обвинения сказалось отрицательно на направленности ее деятельности как надзорного органа, на состоянии законности правопорядка в государстве, увеличении мздоимства и взяточничеств в чиновничьем аппарате и в целом ослаблении правозащитной функции государства.

После реорганизации по мере проведения судебной реформы прокуратура все более превращалась в обвинительный карательный орган. Именно на прокуроров судебных палат, в соответствии со статьей 1034 Устава уголовного судопроизводства, было возложено осуществление уголовного преследования по государственным преступлениям. По мере роста революционных настроений и выступлений, покушений, а затем и убийства императора Александра II, Александра III существенно ограничил действия суда присяжных, дал указание готовить закон об усилении прокурорского надзора, с тем чтобы превратить прокуратуру в сугубо карательный орган. Были расширены полномочия коронного суда. В царствование Николая Второго еще более усилилась реакционность прокурорского надзора как органа обвинения, уголовного преследования, а не надзора за соблюдением законности. Это негативно на поведении прокуроров в суде и по общеуголовным делам.

Яркий пример подобного поведения – царский генерал-прокурор И.Г. Щегловитый, который способствовал фальсификации дел на демократически настроенных лиц, практически поддерживал произвол и насилие в тюрьмах, местах отбытия наказаний. Именно поэтому Верховным революционным трибуналом после установления Советской власти он в начале 1918 г. был осужден и расстрелян¹.

Особенно проявился обвинительный уклон прокуратуры после революции 1905–1907 гг. После свержения самодержавия в феврале 1917 г., в период правления Временного правительства особых изменений в законодательстве о прокуратуре не произошло.

Октябрьская революция 1917 г., свергнув власть эксплуататорских классов и провозгласив власть Советов, одним из первых декретов упразднила ранее существовавшую судебную систему и органы прокуратуры. Прокурорская система, созданный Петром I институт прокурорского надзора, как орган надзора за соблюдением существовавших законов, перестал существовать.

В целом, за период существования прокуратуры Российской империи прокуратура прошла разные этапы своего развития, имела различный статус и полномочия, но в основном выступала как орган государственного надзора за соблюдением законности, не обладая управленческими и контрольными функциями. Анализ становления и развития института прокуратуры свидетельствует, что на разных этапах ее существования в царской России шел поиск различных подходов к определению ее места и роли в системе органов государства – от самостоятельной централизованной системы надзорных органов, до органов государственного обвинения в судебной системе. На этапах исторического становления прокуратуры ослабление ее функционального значения и надзорных функций были вызваны либо противостоянием чиновничества прокурорскому надзору, либо если это обусловливалось необходимостью демократических преобразований, в последующем влекло ослабление надзорной функции государства и массовое неисполнение и нарушение законов, прав свобод человека и гражданина.