4. Джерела житлового права

Термін “джерело права” розглядають у широкому і вузькому значенні. Під джерелом права розуміють джерело виникнення права, органи та їхні посадові особи, уповноважені приймати нормативно-правові акти. Безпосереднім джерелом права є правотворча діяльність, що полягає у встановленні юридичних норм або у визнанні юридичними інших соціальних норм.

У широкому значенні джерело права — це пам’ятки історії, літописи, судові рішення та звичаї, що існували історично та мали значення чинного права й визначали основні напрями становлення права конкретної держави. Під джерелом права розуміють умови формування права, тобто фактори правотворчості та загальнолюдські цінності, що безпосередньо впливають на процес формування й функціонування права. Джерелом права може бути будь-який матеріал, покладений в основу законодавства. Це можуть бути як засоби пізнання, так і способи зовнішнього існування права, тобто правові документи, які вміщують правові норми й виступають джерелом знань, що формуються державою і визначають можливу чи необхідну поведінку суб’єктів права.

Термін “джерело житлового права” містить у собі конкретні форми виразу правових приписів органів державної влади, які видають нормативні акти в межах своєї компетенції, на підставі та на виконання чинного законодавства, з допомогою яких тому чи іншому правилу поведінки надається обов’язкова сила. Під джерелом права розуміють зовнішню форму об’єктивізації його норм.

Джерела права виявляються у різних формах, що поділяються на певні критерії. Розрізняють такі джерела житлового права:

1. Закони, нормативні акти, судова практика застосування чинного законодавства, рішення Конституційного суду — залежно від органу, що приймає рішення.

2. Нормативно-правові акти державних органів, рішення судів, договори, звичаї, нормативне закріплені принципи житлового права, інші джерела, що не суперечать нормам і принципам права — за змістом і формою правотворчості (комплексний критерій).

3. Джерела приватного та публічного права — за поділом права на приватне та публічне.

4. Економічні, соціально-культурні, юридичні — за сферою правового регулювання.

5. Нормативні та ненормативні — за юридичною силою.

6. Основні та допоміжні — за значенням.

7. Локальні та загальні — за сферою дії.

Система юридичних джерел побудована на принципах ієрархії, тобто за порядком розміщення, джерел права і законодавства в системі залежно від їх юридичної сили, і зводиться до таких принципів:

- відмінність конституційного і законодавчого регулювання;

- пріоритет актів законодавчої влади перед актами виконавчої та судової влади;

- перевага актів вищих за підпорядкованістю органів у порівнянні з нижчими;

- наявність первинних і вторинних актів;

- можливість зупинення і скасування неправомірно прийнятих рішень.

Форми, найменування та порядок прийняття актів державними чи іншими органами залежать від місця певного органу в системі відповідних органів та його компетенції, а регламентуються Конституцією України, відповідними законами України та положенням (статутом) цього органу.

Конституція

Найвищу юридичну силу серед нормативно-правових актів має Конституція України. Вона займає центральне місце в системі законодавства. Норми її є нормами прямої дії. Конституція закріплює напрями розвитку, розподіл влади в державі та організацію державної влади, її співвідношення з, демократичними інститутами суспільства, визначає права та свободи громадян і створює умови для їх реалізації.

Проголошення України незалежною демократичною державою, перебудова відносин власності зумовлюють необхідність створення гармонійної правової системи, яка працюватиме на задоволення потреб людини (особистості), а не держави. Україна — правова держава, в процесі розбудови якої мають бути створені однакові умови для охорони та захисту прав на житло всіх форм власності.

Житловий кодекс

Житлові відносини в Україні регулюються системою законодавчих актів, серед яких визначальним є Житловий кодекс. Він регулює питання забезпечення громадян жилими приміщеннями, користування ними та інші, пов’язані з наймом приміщень державного та громадського житлового фонду, користуванням службовими жилими приміщеннями, гуртожитками, жилими приміщеннями у будинках житлово-будівельних кооперативів, приватному житловому фонді, забезпеченням схоронності житлового фонду, з його експлуатацією та ремонтом, відповідальністю за порушення житлового законодавства. Цей Кодекс був прийнятий Верховною Радою Української РСР 30 червня 1983 р. і визначає структуру житлового права й досі, хоча й не відповідає сучасній ситуації та потребам суспільства побудови ринкової економіки. Він лише частково враховує нові нормативні акти, майже не відтворює питань, пов’язаних з приватизацією житла та утриманням приватизованого житлового фонду, особливостей його експлуатації та ремонту. Кодекс врегульовує житлові відносини у випадках, коли наймодавцем є держава. Звичайно, цей Житловий кодекс зазнав і постійно зазнає “косметичних” виправлень шляхом внесення до нього змін і доповнень, що не можуть повною мірою відображати реалії нашого життя.

Житловий кодекс є комплексним законодавчим актом, що включає норми різних галузей права (адміністративного, державного, цивільного, фінансового та ін.). Одним з головних недоліків чинного Житлового Кодексу є те, що більшість його статей мають відсильний характер. Наведемо кілька прикладів:

а) Житловий Кодекс регулює забезпечення громадян жилими приміщеннями і користування ними. Але порядок надання жилих приміщень у будинках громадського, відомчого та державного житлового фонду регулюється Правилами обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм жилих приміщень, затвердженими постановою Ради Міністрів УРСР від 11 грудня 1984 р. за № 470;

б) Житловий Кодекс регулює порядок користування жилими приміщеннями в будинках державного та громадського жилого фонду, але Правила користування жилими приміщеннями. Типовий договір найму жилого приміщення, розмір плати за комунальні послуги визначаються Кабінетом Міністрів України;

в) Житловий Кодекс майже не регулює відносини щодо забезпечення громадян жилими приміщеннями в будинках житлово-будівельних кооперативів (ЖБК) і користування ними. В той же час Правила обліку громадян, які бажають вступити до ЖБК, Примірний статут ЖБК, що регулюють порядок обліку, створення та діяльності кооперативів, права та обов’язки членів кооперативу визначені постановами Ради Міністрів УРСР;

Отже, все це підтверджує нагальну потребу в новому кодифікованому законодавчому акті, який регулюватиме всі відносини, що випливають з житлового права та регулюються різними розгалуженими нормативними актами, прийнятими у різний час — час стрімкої трансформації економіки та суспільства. Предметом його регулювання будуть житлові відносини, що виникають у всіх житлових фондах. Цей комплексний нормативний документ повинен бути актом прямої дії, а кількість статей, що мають відсильний характер, — мінімальною. До компетенції Кабінету Міністрів України може бути віднесено тільки визначення механізмів (процедурних та процесуальних норм) реалізації норм права, а не визначення додаткових матеріальних норм, як це прийнято нині.

Закони України

Житлові правовідносини регулюються також законами України, особливо ті правовідносини, що випливають з права власності (Цивільний кодекс, Закон України “Про власність” тощо).

Під законами слід розуміти нормативно-правові акти найвищої юридичної сили, які містять загальнообов’язкові правила поведінки і регулюють найважливіші суспільні відносини. Виключно законами України визначаються питання права і свобод людини, гарантії забезпечення цих прав та обов’язків тощо.

Серед основних законів України, прийнятих останнім часом, можна назвати такі: “Про приватизацію державного житлового фонду”, “Про наукову і науково-технічну діяльність”, “Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів”, “Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні”, “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту”, “Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні”, “Про реабілітацію жертв політичних репресій в Україні”, “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”, “Про об’єднання співвласників бакатоквартирного будинку” та ін. Серед прийнятих постанов важливою є Постанова “Про оплату житлово-комунальних послуг населенням України” від 18 березня 1999 р. за № 512-ХІУ.

Нормативно-правові акти

Нормативну базу, що визначає державне регулювання у сфері житлового права, становлять підзаконні нормативно-правові акти: укази Президента України; постанови Кабінету Міністрів України; інструкції, нормативні акти державних відомств, а також нормативно-правові акти колишнього СРСР з питань, що не врегульовані законодавством України, якщо вони не суперечать Конституції та законам нашої держави.

Систему нормативно-правових актів логічно розглядати через повноваження державних органів, що їх приймають, через рішення, які вони приймають, і через їх вплив на суспільні відносини в житловій сфері.

Рішення Президента України

Певна роль у створенні нормативно-правових актів з питань житлового законодавства відведена Президентові України, який є суб’єктом державно-правових відносин з функціями забезпечення дотримання конституційності, законності дій інших суб’єктів права. На виконання Конституції і законів України Президент може видавати укази і розпорядження з питань житлового законодавства, які є обов’язковими для виконання.

Президент зобов’язаний створювати умови, що забезпечували б чітке та своєчасне реагування відповідних органів держави на будь-які факти порушення конституційних норм. Як гарант прав і свобод людини він має сприяти створенню відповідних механізмів контролю та забезпечувати їх реалізацію, а відстоюючи їх — створювати умови нетерпимого ставлення до будь-яких випадків порушення таких прав і свобод.

Відповідно до указів Президента України прискорено реформування житлово-комунального господарства, затверджено Основні напрями забезпечення житлом населення України на 1999-2005 рр., заходи щодо підтримки індивідуального житлового будівництва на селі, будівництва житла для військовослужбовців тощо.

Рішення Кабінету Міністрів України

Вищий орган державної виконавчої влади в межах своєї компетенції наділений правом видавати постанови і розпорядження, які є обов’язковими для виконання. На постанови Кабінету Міністрів повинні спиратися найважливіші-рішення, що мають нормативний характер. Рішення оперативних, поточних питань приймаються у вигляді розпоряджень.

Найважливішою функцією Кабінету Міністрів України є систематичний нагляд за виконанням вимог Конституції та законів України, актів Президента України органами виконавчої влади всіх рівнів та вжиття заходів до усунення їх порушень.

Кабінет Міністрів України є центральним органом виконавчої , влади, покликаним реалізувати державну політику у сфері житла.

Він має забезпечувати виконання визначеної Верховною Радою України житлової політики, зокрема:

1) встановлювати єдиний порядок державної реєстрації прав власності та інших майнових прав на житло;

2) затверджувати, за погодженням з Федерацією профспілок України, правила обліку та надання житла громадянам, які потребують поліпшення житлових умов;

3) затверджувати правила користування приміщеннями жилих будинків і прибудинковими територіями, їх утримання та інші нормативні документи;

4) щорічно під час формування державного бюджету передбачати кошти на будівництво нового житла для громадян, які мають право на пільги, тобто забезпечувати житлом за рахунок держави; обсяг кредитів для будівництва чи придбання власного житла, а також розмір субсидій та пільг населенню для відшкодування витрат оплати житлово-комунальних послуг;

5) визначати порядок надання пільг юридичним і фізичним особам, які беруть участь у будівництві або утриманні житлового фонду;

6) встановлювати порядок здійснення державного нагляду та контролю за використанням і збереженням житлового фонду;

7) встановлювати порядок визначення мінімальної норми забезпечення загальною площею житла для визнання громадян такими, щз потребують поліпшення житлових умов.

Кабінет Міністрів спрямовує і координує роботу міністерств та інших органів виконавчої влади. Центральні органи управління, що входять до системи виконавчої влади, перебувають у його безпосередньому віданні та підпорядковуються йому.

Саме постановами Кабінету Міністрів України регулюються:

- питання щодо розміру витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та пічного побутового (рідкого) палива у разі надання житлової субсидії;

- система державного регулювання розміру квартирної плати та плати за утримання будинків і прибудинкових територій;

- порядок організації та діяльності об’єднань, що створюються власниками для управління, утримання та використання майна жилих будинків, що перебуває у загальному користуванні;

- порядок надання наймачам одноквартирних будинків і квартир у будинках, включених до планів ремонту, компенсації за непроведений ремонт;

- порядок виплати грошової компенсації наймачам за умови обміну їхніх квартир на квартири меншою площею тощо.

Рішення Центральних органів виконавчої влади

У сферах своєї діяльності Центральні органи виконавчої влади можуть видавати нормативно-правові акти, що підлягають реєстрації у Міністерстві юстиції. Відповідно до Указу Президента України “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” від 3 жовтня 1992 р.

Основними нормативно-правовими актами центральних органів виконавчої влади є:

- наказ Міністерства охорони здоров’я УРСР “Про затвердження переліку хронічних захворювань, при яких особи, що хворіють на тяжкі форми деяких хронічних захворювань, не можуть проживати в комунальній квартирі або в одній кімнаті з членами своєї сім’ї” від 8 лютого 1985 за № 52;

- наказ Державного комітету України по житлово-комунальному господарству “Про порядок передачі квартир (будинків) у власність громадян” від 15 вересня 1992 р. за № 56;

- наказ Державного комітету України по житлово-комунальному господарству “Про затвердження Тимчасового положення про порядок передачі громадянами житла, що перебуває у їх приватній власності, органу, який здійснює поліпшення житлових умов” від 1 червня 1995 р. за № 24;

- наказ Державного комітету з будівництва, архітектури та житлової політики України “Про затвердження Інструкції про порядок державної реєстрації права власності на об’єкти нерухомого майна, що перебувають у власності юридичних та фізичних осіб” від 9 червня 1998 р. за № 24;

- наказ Державного комітету України по житлово-комунальному господарству, Фонду державного майна України “Про затвердження Типового статуту об’єднання (товариства) співвласників багатоквартирного будинку” від 5 квітня 1996 р. за № 28/389;

- наказ Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України “Про затвердження Типового положення про порядок конкурсного відбору підприємств для утримання житлових будинків і прибудинкових територій та Типового договору на утримання житлових будинків і прибудинкових територій” від 7 вересня 1998 р. за № 194;

- наказ Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків чорнобильської катастрофи “Про затвердження Методики визначення розміру грошової компенсації за втрачене нерухоме майно в разі самостійного переселення з радіоактивне забруднених територій” від 24 вересня 1998 р. за № 290;

- наказ Державного комітету України по житлово-комунальному господарству “Про затвердження Положення про порядок відшкодування власникам житла витрат на технічне обслуговування внутрішньобудинкових мереж та обладнання житлового фонду і збирання платежів з населення” від 17 жовтня 1996 р. за № 87;

- наказ Державного комітету України по житлово-комунальному господарству “Про затвердження Положення про порядок проведення безплатного капітального ремонту жилих будинків (квартир) інвалідів війни, осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, членів сімей загиблих військовослужбовців та прирівняних до них осіб” від 5 серпня 1994 р. за № 73.

Місцеві органи

До системи житлового законодавства входять інші правові акти, що мають нормативний характер. Як правило, ці акти приймаються органами місцевого самоврядування та їх виконавчими органами. Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Вони зобов’язані забезпечувати виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та інших центральних та місцевих органів виконавчої влади.

Рішення Конституційного Суду України

Конституційний Суд України — це єдиний орган конституційної юрисдикції і є надійним гарантом забезпечення конституційного контролю у державі. Він вирішує питання відповідності законів та інших правових актів Конституції України та надає офіційне тлумачення Конституції та законів України.

Серед рішень Конституційного Суду у житловій сфері можна назвати, насамперед, рішення Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення положень п. 6 ст. 12 Закону України “Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей”, частин 4 та 5 ст. 22 Закону України “Про міліцію” та ч. 6 ст. 22 Закону України “Про пожежну безпеку” (справа щодо офіційного тлумачення терміна “член сім’ї”) від 3 червня 1999 р. тощо.

Судові рішення

Упорядкування фактичних відносин, окрім вищих органів державної влади і управління, здійснює Верховний Суд України, роз’яснюючи судам зміст правових норм і порядок їх застосування.

Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Роз’яснення норм права, що орієнтують судову практику за правилами застосування чинного законодавства, приймаються Пленумом Верховного Суду України.

Верховний Суд України може виступати у двох ролях: як судовий орган він розглядає в касаційному порядку справи і рішення Верховного Суду в конкретній справі є фактичним завершенням розгляду. Винесення рішення має здійснюватися у рамках встановленого законом процесу.

Постанови Пленуму Верховного Суду — це керівні роз’яснення, що мають іншу правову природу. Вони вміщують узагальнення судової практики та аналіз судової статистики, відзначають її конкретні помилки та недоліки, орієнтують суди на їх усунення і в такий спосіб сприяють удосконаленню судової практики.

Основними в житловій сфері є постанови Пленуму Верховного Суду України: “Про деякі питання, що виникли в практиці застосування судами Житлового кодексу України” від 12 квітня 1985 р. за № 2; “Про практику застосування судами законодавства про житлово-будівельні кооперативи” від 18 вересня 1987 р. за № 9; “Про практику застосування судами законодавства, що регулює право власності громадян на жилий будинок” від 4 жовтня 1991 р. за № 7; “Про судову практику в справах за скаргами на нотаріальні дії або відмову в їх вчиненні” від 31 січня 1992 р. за № 2; “Про судову практику у справах за позовами про захист права приватної власності” від 22 грудня 1995 р. за № 20; “Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя” від 1 листопада 1996 р. за № 9. До цих постанов постійно вносяться зміни та доповнення відповідно до змін у законодавстві.

Аналогія права та аналогія закону

Право — це форма існування та закріплення юридичних уявлень, традицій, звичаїв. Право не завжди виступає у формі законодавства. Можливі навіть форми, що існують законом, прецедентом і правовим звичаєм. Йдеться про таку аналогію права, як визначення можливості прояву в індивідів юридичних прав без спеціальної на те вказівки закону. Судові органи наділені правом визнавати певні вимоги суб’єктів правовими у випадку, якщо вони не відображені в чинному законодавстві, але входять до сфери правового регулювання. Суд у цьому разі не створює нову норму, а використовує загальні принципи галузі права.

Аналогія закону — це вирішення справи (за наявності прогалини в законодавстві) на основі правової норми, що регулює схожі суспільні відносини. Аналогія права — це вирішення справи (за наявності прогалини в законодавстві та відсутності “аналогічної” правової норми) на основі принципів відповідної галузі права чи права в цілому.

На застосування аналогії орієнтує Верховний Суд України. Так, відповідно до п. 5 Постанови Пленуму Верховного Суду України “Про деякі питання, що виникли в практиці застосування судами Житлового кодексу України” від 12 квітня 1985 р. за № 2 за умови розгляду спорів, не врегульованих житловим законодавством, суд має застосовувати норми цивільного законодавства.

Міжнародні правові акти щодо житлових прав громадян

Нормативну базу з житлового права поповнюють укладені та належним чином ратифіковані Україною міжнародно-правові договори. Вони стають невід’ємною частиною її законодавства з житлових питань, доповнюючи останнє обов’язковими нормами, особливо в частині забезпечення захисту права власності, спрямовуючи подальший розвиток на шляху гармонізації законодавства України із законодавством Європейського союзу.

Стаття 193 Житлового кодексу та ст. 17 Закону “Про міжнародні договори України” визначають пріоритет міжнародних договорів. Якщо міжнародним договором України, укладення якого відбулось у формі закону, встановлено інші правила, аніж передбачені законодавством України, то застосовуються правила міжнародного договору України.

До таких договорів належать передусім договори, що визначають природні права людини, в тому числі право на життя, ім’я, здоров’я, гідність, забезпечення отримання належних умов і засобів існування для себе та сім’ї тощо. Серед таких Конвенція про захист прав і основних свобод людини 1950 р., у ст. 8 якої зазначено, що кожна людина має право на повагу до її особистого та сімейного життя, житла та таємниці листування.

Європейський суд ухвалив, що житлом можна вважати згідно зі ст. 8, облаштоване особою помешкання, навіть якщо таке облаштування було здійснене з порушенням вимог національного законодавства. Особа також може оскаржувати порушення права на житло, коли йдеться про власність, яку ця особа щороку займає протягом значного проміжку часу (МЕНТЕС проти Туреччини, 1997 р.). Нарешті суд ухвалив, що до області застосування ст. 8 належать також офісні приміщення (НІМЕУ проти Німеччини, 1992 р.). Право на достатнє житло — це право будь-якої людини. Забезпечення житлом є життєвою необхідністю і одним з головних прав громадян незалежно від рівня економічного розвитку держави. У зв’язку з цим ст. 25 Загальної декларації прав людини визначає, що кожна людина має право на такий життєвий рівень, який включає харчування, одяг, житло.

Водночас міжнародні договори застосовуються лише тоді, коли вони не суперечать Конституції України. Це правило знайшло своє відображення також у Проекті Житлового кодексу.