2. Проблема функций и полномочий органов местного самоуправления

Критерием формирования и определения объема полномочий любого уровня публичной власти должна быть эффективность решения именно на этом уровне определенного круга общественно значимых проблем. Органы местного самоуправления призваны осуществлять разнообразные функции.

Реформа системы государственной власти, осуществленная в Конституции Российской Федерации 1993 года, поставила задачу по-новому взглянуть на проблему функций местного самоуправления. Реформы муниципального управления характерны для многих стран мира. Однако ни объекты, ни направления этих реформ не совпадают с теми преобразованиями, которые предусмотрены в России Федеральным законом № 131-ФЗ. Хотя международная практика муниципальных реформ достаточно разнообразна, общими для большинства стран являются тенденции к укрупнению муниципальных образований, передаче им большего объема полномочий, повышению их самостоятельности. В России мы видим диаметрально противоположную картину: резкое возрастание числа муниципалитетов, сопровождающееся урезанием их полномочий и снижением их самостоятельности в различных сферах. Думается, что такая вопиющая разнонаправленность обусловлена многими причинами, к некоторым из которых мы еще вернемся. Здесь же хотелось бы обратить внимание на то, что одним из факторов, обусловивших столь различные тенденции, является различие самого объекта реформирования.

И.И.Овчинников считает, что задачи и функции местного самоуправления необходимо рассматривать в двух аспектах: с одной стороны, важно определить насколько взаимосвязаны между собой задачи и функции государства и задачи и функции местного самоуправления, а с другой стороны, задачи и функции местного самоуправления в зависимости от специфики или уровня муниципальных образований, возможностей населения, развитости производственной и иной инфраструктуры и иных обстоятельств.

Исходя из принципов и функций местного самоуправления должна формироваться компетенция местного самоуправления, полномочия его органов, причем функции всегда первичны по отношению к компетенции и полномочиям. Именно в соответствии с функциями устанавливается компетенция представительных и исполнительных органов.

От правильного определения компетенции местного самоуправления и полномочий органов местного самоуправления зависит решение вопросов территориальной организации местного самоуправления, выбора той или иной структуры органов местного самоуправления и ресурсной обеспеченности муниципального образования, да и, в конечном счете, успешное выполнение стоящих перед местным самоуправлением задач. Сегодня нет фундаментальных исследований компетенции местного самоуправления в современной России.

К проблемам компетенции органов государственной власти и местного самоуправления в своих исследованиях обращались такие ученые как Б.М.Лазарев, К.Ф.Шеремет, О.Е.Кутафин, И.И.Овчинников, В.И.Васильев, В.И.Фадеев, И.В.Бабичев, А.Н.Широков, П.Г.Цицин и другие. Общим для них является то, что сегодня законодательство не дает четкого ответа на вопрос о компетенции местного самоуправления.

Абсолютное большинство указанных авторов придерживается позиции О.Е.Кутафина, В.И.Фадеева, которые определяют компетенцию через предметы ведения и полномочия. Однако по-разному характеризуется содержание этих категорий. О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев выделяют предметы ведения и полномочия местного самоуправления, а также предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления. К предметам ведения местного самоуправления они относят вопросы местного значения, закрепленные в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Полномочия местного самоуправления определяют пределы самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а также выборными и другими органами и должностными лицами местного самоуправления. По их мнению, полномочия местного самоуправления подразделяются на две группы:

1) «Собственные» полномочия местного самоуправления, которые признает за муниципальными образованиями государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

2) Отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Под предметами ведения органа местного самоуправления, по их мнению, следует понимать сферы жизни, в которых действует данный орган. В зависимости от особенностей предметов ведения органы местного самоуправления подразделяют на органы общей компетенции (представительные органы местного самоуправления и местная администрация) и органы специальной компетенции (органы, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни. Предметы ведения местного самоуправления в целом закреплены в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что касается предметов ведения конкретных органов местного самоуправления, то они закрепляются в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В.И.Васильев считает, что название статьи 6 указанного закона не соответствует ее содержанию. Наряду с такими предметами ведения, как «организация содержания и развитие муниципальных энерго-, газо», тепло- и водоснабжения», «благоустройство и озеленение территории муниципального образования», здесь содержатся вполне конкретные полномочия - такие, как «принятие и изменение уставов муниципальных образований», «утверждение местного бюджета», «установление местных налогов и сборов». Таким образом, предметы ведения, составляющие укрупненные направления деятельности местного самоуправления, смешаны с его полномочиями.

Еще больше вопросов возникает с определением полномочий органов местного самоуправления. По мнению О.Е.Кутафина, В.И.Фадеева полномочия органов местного самоуправления определяются через их права и обязанности, которые тесно связаны с предметами ведения. При этом исключительно важное значение имеет распределение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления муниципального образования, а также между муниципальными образованиями, имеющими в своем составе другие муниципальные образования. Однако, эти вопросы сегодня законодательно до конца не решены.

Если в отношении представительных органов местного самоуправления в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены исключительные полномочия, то об исполнительных органах местного самоуправления нет даже и речи. Разграничение предметов ведения и полномочий между муниципальными образованиями, имеющими в своем составе другие муниципальные образования должны осуществляться законами субъектов Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований – уставом города.