7.4. Масштабы и направления регулирования международной торговой политики на современном этапе

После окончания Второй мировой войны многие индустриально развитые страны, стремясь ускорить восстановление, а затем и развитие на­циональных хозяйств путем использования преимуществ международного раз­деления труда, проявили заинтересованность в либерализации международной торговли на условиях взаимности. Поэтому первоначально - со второй полови­ны 40-х годов, - основным направлением либерализации торговли была догово­ренность на многостороннем уровне. Позднее, с конца 50-х, либерализация ста­ла осуществляться в рамках крупномасштабных региональных экономических объединений, которые (особенно Европейское экономическое сообщество) долгое время не без основания воспринимались в мире, как замкнутые группи­ровки, создававшие дискриминацию в торговле стран-участниц объединения и остальными странами. Наконец, третьим направлением либерализации (с начала 70-х) стали системы преференций развитых стран в пользу развивающихся государств и во взаимной торговле развивающихся государств.

Либерализация международной торговли на основе многосторонней до­говоренности проводилась преимущественно в отношении промышленных товаров и охватывала количественные ограничения импорта, широко исполь­зовавшиеся в первые послевоенные годы, и сравнительно высокие таможенные тарифы. Последнее обусловлено тем, что тарифы считаются главным «легитимным» инструментом регулирования внешней торговли, применяются почти всеми странами и распространяются на всю национальную номенклату­ру товаров. Кроме того, средний уровень пошлин на промышленные товары в экономически развитых странах, унаследованный большинством из них со времени мирового экономического кризиса 1929-1933 гг., превышал тогда 40 %, т.е. по многим товарным позициям пошлины были фактически запрети­тельными.

Первые многосторонние переговоры о встречных тарифных уступках провели 23 страны еще в 1946 г. Переговоры прошли сравнительно успешно и вскоре завершились договоренностью о 45 тысячах таких уступок, общая стои­мость которых составляла 1/5 мировой торговли. Одновременно было заклю­чено Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), содержавшее ос­новополагающие правила международного обмена. В частности, было под­тверждено, что таможенные пошлины должны быть, как правило, единствен­ным допустимым средством регулирования торговли, и установлено, что стра­ны-участницы Соглашения будут и впредь вести переговоры о дальнейшем снижении таможенных пошлин на условиях предоставления взаимных тариф­ных уступок.

Гене­ральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), подписанное в 1947 г., не­которые дополнительные положения к отдельным его статьям и документы, принятые в последующие годы, и особенно новые многосторонние соглаше­ния, составляющие правовую основу ВТО, свидетельствуют о том, что международное сообщество выступает за либерализацию мировой торговли и против протекционизма. Вместе с тем, указанные документы и соглашения разрешают применение протекционистских мер в определенных случаях, что ограничивает возможности экспортеров в полной мере пользо­ваться преимуществами поставок конкурентоспособной продукции. Это выте­кает как непосредственно из текста ряда статей, так и из расплывчатого характе­ра формулировок в ГАТТ, допускающего разное их толкование.

Договоренности о протекционистских мерах стран-членов ГАТТ. Прежде всего, необходимо проанализировать статьи ГАТТ, которые пря­мо допускают или, наоборот, ограничивают применение протекционистских мер. К наиболее важным таким статьям относятся следующие:

Статья XII «Ограничения в целях обеспечения равновесия платеж­ного баланса» предусматривает возможность для страны-члена ГАТТ ограни­чивать импорт товара по количеству или стоимости «в целях обеспечения сво­его внешнего финансового положения и равновесия платежного баланса» с постепенным ослаблением ограничений по мере улучшения положения и отмены, когда условия уже больше не будут оправдывать их установление или сохра­нение.

Таким образом, формулировки этой статьи имеют двойственный харак­тер. С одной стороны, стране-члену ГАТТ разрешается ограничивать импорт товара для обеспечения равновесия своего платежного баланса. Однако, с другой стороны, требуется постепенное ослабление введенных ограничений по мере улучшения финансового положения страны и их последующая отмена. Следует отметить, что положения статьи XII широко применялись на практике странами-членами, особенно развивающимися государствами в пе­риоды ухудшения их финансового положения.

Статья XIX «Чрезвычайные меры в отношении импорта отдель­ных товаров» представляет особый интерес для целей настоящего исследо­вания. Она разрешает странам ГАТТ применять защитные меры на временной основе в тех случаях, когда импорт того или иного товара возрастает в такой степени, что это наносит или будет наносить ущерб национальному производ­ству.

В пункте 1 статьи XIX эта ситуация формулируется следующим образом: «если в результате непредвиденных обстоятельств и выполнения взятых на се­бя какой-либо договаривающейся стороной обязательств, включая тарифные уступки, какой-либо товар импортируется в таких увеличенных количествах и при таких условиях, что они причиняют или угрожают причинить серьезный ущерб отечественным производителям аналогичных или непосредственно конкурирующих товаров, договаривающаяся сторона должна иметь право по отношению к подобному товару и в такой степени и на такой срок, которые могут быть необходимы для предотвращения или устранения подобного ущер­ба, приостановить обязательство полностью или частично или аннулировать уступку, или внести в нее изменения».

Таким образом, положения статьи XIX позволяли странам ГАТТ приме­нять протекционистские меры в определенных случаях, но одновременно пре­дусматривали процедуру поиска компромиссных решений с другими заинтере­сованными странами путем соответствующих консультаций, чтобы избежать конфликтных ситуаций.

Применение чрезвычайных мер на основе статьи XIX разрешалось толь­ко в отношении всех стран ГАТТ (не разрешалось избирательное применение). Недостатком положений этой статьи, дававшим основание для разного их толкования, было отсутствие единой методики и механизма определения количественных оценок «серьезного ущерба», которые позволяют прибегать к защитным мерам, а также неопреде­ленность в отношении национальных процедур применения защитных мер.

Статья XVI «Субсидии» устанавливает определенные ограничения на использование дотаций, но не в категоричной форме и с некоторыми оговор­ками. Если дотация отечествен­ному предприятию ведет к увеличению его экспорта или сокращению поставок иностранных товаров на внутренний рынок, то есть причиняет или угрожает при­чинить ущерб интересам кого-либо из членов ГАТТ, то стороны должны обсудить возмож­ность уменьшения субсидирования. Кроме того, в пунктах 3 и 4 этой статьи сфор­мулировано требование прекратить субсидирование экспорта, ведущее к снижению цен, за исключением, однако, субсидирования экспорта сырьевых това­ров; в отношении последних, к которым относится и сельскохозяйственная продукция, содержится лишь призыв избегать применения субсидий.

Статья VI «Антидемпинговая и компенсационная пошлины» при­знает, что демпинг, состоящий в том, что товары одной страны поступают на рынок другой страны ниже нормальной цены, подлежит пресечению, если он причиняет или угрожает причинить материальный ущерб отечественной про­мышленности (пункт 1). Статья предусматривает, что в целях устранения действия демпинга или воспрепятствования ему страна-член ГАТТ может налагать на поступающий в порядке демпинга товар высокую антидемпинговую пошлину. В отношении компенсационных пошлин предусматривается, что они должны нейтрализовать дотацию в стране происхождения или экспорта товара.

Однако многие развитые страны и, прежде всего США, ЕС и Канада, часто злоупотребляли правами на применение антидемпинговых и компенса­ционных пошлин и по инициативе отечественных предпринимателей проводи­ли антидемпинговые и антикомпенсационные расследования без достаточных оснований. В этом случае указанные выше меры, как и сам факт расследова­ния, приобретали протекционистскую направленность.

Статья XI «Общая отмена количественных ограничений» преду­сматривает, что страны-члены ГАТТ не должны устанавливать или сохранять на ввоз любого товара никаких запрещений или ограничений, будь то в форме квот, импортных лицензий или других мер, кроме таможенных пошлин, нало­гов или других сборов. Вместе с тем требования статьи XI не распространяются на запрещение или ограничение импорта, необходимые в связи с применением стандартов и правил классификации, сортировки или реализации товаров в международной торговле, а также ограничения ввоза сельскохозяйственных товаров и продук­тов рыболовства в связи с некоторыми мероприятиями правительства. Практи­ка показывает, однако, что такие запреты и ограничения используются в про­текционистских целях.

По той же причине в ГАТТ включена статья XX «Общие исключения», которая разрешает странам-членам применение целого ряда запретов и огра­ничений по соображениям защиты общественной морали, охраны жизни и здоровья населения, животных и растений, а также охраны национальных ху­дожественных, исторических или археологических ценностей. Причем в пер­вом абзаце этой статьи, видимо, не без оснований, предусматривается, что применение таких мер не должно быть скрытым ограничением международной торговли и применяться путем, который явился бы произвольной и неоправ­данной мерой дискриминации.

На протяжении последующих десятилетий к отдельным статьям ГАТТ делались пояснения и дополнения, в том числе о протекционистских мерах (к статьям VI, VII, XI. XII и др.).

Однако со временем становилось все более очевидным, что согласован­ные «поверхностные» уточнения являются недостаточными для совершенство­вания регулирования ограничений импорта, используемых в протекционист­ских интересах. Поэтому в итоге шестого раунда многосторонних переговоров группой крупных стран с развитой экономикой был согла­сован первый обособленный документ, получивший неофициальное название Антидемпинговый кодекс, который уточнял некоторые положения статьи VI ГАТТ. В этом документе, например, от импортирующей страны требовалось предоставление доказательств ущерба от демпинга.

Во время седьмого раунда многосторонних переговоров была предпринята попытка заключения серии специальных соглашений по наиболее актуальным аспектам регулирования международной торговли, включая несколько соглашений для тех случаев, когда непротекционистские по своему назначению меры могут служить протекционистским ограничениям импорта. Были подготовлены, в частности, соглашения по вопросам примене­ния антидемпинговых мер, по техническим барьерам и оценке товаров в тамо­женных целях.

Подводя итоги деятельности на многосторонней основе по проблеме протекционизма, можно сделать следующие выводы:

Во-первых, международное противодействие протекционизму, позволяющее существенно уменьшить его отрицательные последствия для всех стран-участниц мировой торговли, – сложный процесс, продолжающийся уже в течение десятилетий и еще не завершенный. Это, в частности, связано с тем что, наряду с явно протекционистскими мерами, широко используются многие другие ограничения импорта, имеющие протекционистский характер.

Во-вторых, задача составителей ГАТТ заключалась в сокращении и упо­рядочении применения, прежде всего, открыто протекционистских мер, тогда как основное внимание составителей последующих многосторонних соглаше­ний его членов и документов ВТО сосредоточено, кроме того, на ограничении возможностей использования легальных инструментов регулирования внешней торговли в протекционистских целях. Второе направление, видимо, будет при­оритетным и для деятельности ВТО в перспективе.

В-третьих, компромиссные многосторонние договоренности, противо­действующие протекционистским тенденциям, достигались чаще всего двумя путями: установлением общего запрета при одновременном раз­решении не соблюдать его в определенных случаях или, наоборот, установле­нием общего разрешения с оговорками о ряде ограничений. Тем самым удава­лось достичь договоренности между сторонниками и противниками протек­ционистских мер при разном их составе.

В-четвертых, с заключением Соглашения по защитным мерам и Гене­рального соглашения по торговле услугами проблему сокращения открыто протекционистских мер до разумных пределов в правовом отношении можно считать в основном решенной. Вместе с тем проблема недопущения использо­вания других ограничений импорта в протекционистских целях еще находится в стадии обсуждения. Одним из факторов, затрудняющих ее решение, является постоянное расширение ассортимента товаров, поступающих на мировой рынок, и увеличение торговли продукцией с недостаточно изученными свойствами, опасными для населения и окружающей среды.

Проведенные раунды многосторонних та­рифных переговоров позволили существенно снизить уровень таможенно­го обложения пошлинами промышленных товаров. При этом сфера переговоров, их процедура и результативность отдельных раундов, как свидетельствуют данные таблицы 7.2, были разными.

В силу ряда обстоятельств особенно успешными были последние четыре ра­унда тарифных переговоров.

Таблица 7.2

Раунды и результаты многосторонних тарифных переговоров стран-участниц ГАТТ

Время перегово­ров	Место переговоров	Число стран-участниц	Масштабы уступок
1947г.	Женева	23	10,0
1949г.	Анмеси (Франция)	13	…
1950-1951 ГГ.	Торкве (Великобритания)	33	…
1956г.	Женева	26	2,5
1960-1961 ГГ.	Женева (Диллон раунд)	26	4,9
1964-1967 гг.	Женева (Кеннеди раунд)	62	40,0
!973-1979гг.	Женева (Токио раунд)	102	155,0
1986-1993 гт.	Женева (Уругвайский раунд)	123	3700,0*

*. По оценке американских экспертов. 2700 млрд. долл. США приходилось на тарифные уступки в торговле товарами и 1000 млрд. долл. США - на уступки в торговле услугами.

Во-первых, в 60-х годах ускорился научно-технический прогресс, результаты которого широко использовались в производстве и сфере услуг, особенно на транспорте и в области международной связи. Все это создавало благоприятные предпосылки для бы­строго развития мировой торговли.

Во-вторых, в условиях сосуществования с «соперничающей» многосто­ронней торговой организацией - Конференцией ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), созданной в середине 1964 г., в рамках ГАТТ активизировалась деятельность по приему новых членов. Таким образом, все большее число стран принимало и выполняло взятые обязательства в отношении снижения и отмены пошлин.

В-третьих, накопленный опыт переговоров в рамках ГАТТ, позволил его участникам использовать более эффективную процедуру либерализации: стра­ны договаривались о размере линейного, т.е. сплошного, снижения пошлин (вместо согласования тарифных уступок по отдельным товарам). Такая проце­дура в сочетании с применением формулы, когда высокие пошлины сокраща­ются в наибольшей степени, дала возможность увеличить масштабы снижения таможенных тарифов. В частности, в итоге шестого раунда переговоров (май 1964 г. - июнь 1967 г.) пошлины были снижены в течение последующих пяти лет в среднем на 35%-37%.

Необходимо также отметить, что в рамках ГАТТ в ноябре 1967 г. был учрежден новый орган - Комитет по торговым переговорам между развиваю­щимися странами. Результатом его деятельности явилась договоренность 16 развивающихся стран в октябре 1971 г. о взаимных тарифных уступках по 300 товарным позициям, суммарная стоимость международной торговли которыми составляла примерно 500 млн. долл. 49 с. 76. Тем самым был создан прецедент со­трудничества развивающихся стран в области либерализации торговли.

Итогом седьмого раунда переговоров в рамках ГАТТ (сентябрь 1973 г. - ноябрь 1979 г.) явилась договоренность о снижении пошлин в течение после­дующих восьми лет в целом примерно на 34 %. Участники переговоров также договорились о снижении пошлин и отмене других барьеров в торговле тропическими товарами, экспортируемыми развивающимися странами, в част­ности, на чай, кофе, какао и специи. Особенностью седьмого раунда переговоров является использование но­вой формы либерализации торговли: заключение отраслевого соглашения о полной отмене тарифных барьеров между группой заинтересованных, преиму­щественно индустриально развитых стран, на продукцию самолетостроения. Таможенные пошлины в данном секторе торговли утратили регули­рующие функции и стали обременять непосредственных поставщиков допол­нительными сборами. Общая стоимость тарифных уступок в результате седьмого раунда пере­говоров увеличилась более чем в три раза по сравнению с предыдущим раундом. Это связано с увеличением вдвое числа стран-участниц переговоров, использова­нием нового метода снижения пошлин и их отмены в секторе самолетострое­ния, а также, видимо, с повышением мировых цен.

Восьмой раунд переговоров (сентябрь 1986 г. - декабрь 1993 г.) завершился договоренностью о снижении пошлин в течение последующих пя­ти лет в среднем более чем на треть. Кроме того, страны-участницы переговоров согласились отменить тарифы на бумагу и бумажные изделия, фармацевтические товары, строительное и сельскохозяйственное обо­рудование, мебель для офисов, игрушки, пиво и ряд алкогольных напитков.

Большая стоимость уступок в итоге последнего раунда связана, помимо упомянутых выше факторов, с распространением уступок впервые на торговлю услугами. В итоге доля беспошлинных позиций в таможенных тарифах удвои­лась - с 22 % до 44 %.

Таким образом, после восьми раундов многосторонних переговоров средний уровень пошлин на промышленные товары, составлявший в странах-участницах ГАТТ в 1948 г., как отмечалось, 40-45 %, снизился к концу века примерно до 4 %.

Нельзя не упомянуть и о том, что уменьшилось фискальное значение та­моженных пошлин, являвшихся в прошлом одним из основных источников по­ступлений в государственный бюджет. Средством удовлетворения финансовых потребностей правительств все больше становились внутренние налоги, а прежняя тесная связь между ресурсами казны и уровнем таможенных тарифов утратилась. Все это говорит о том, что снижение таможенного обложения импорта приобрело необратимый характер.

Снижение таможенных пошлин на многосторонней основе не означает также отказ стран от протекционистской торговой политики. Регулирование импорта правительствами по-прежнему осуществляется, но преимущественно с помощью различных нетарифных средств, используемых в отношении срав­нительно узкого круга определенных товаров. Достигнутые в итоге седьмого и восьмого раунда переговоров договоренности предусматривают правила при­менения нетарифных мер, ограничивающие произвол в этой области.

Либерализация международной торговли в рамках региональных эко­номических объединений с ее дискриминационной особенностью развивается параллельно с либерализацией на основе многосторонних договоренностей, и оба процесса, как представляется, стимулируют друг друга. Региональная ли­берализация охватывает не только тарифные, но и нетарифные ограничения импорта. Общее число региональных экономических соглашений, по данным сек­ретариата ВТО, на конец 1996 г., достигает 144, из которых 80 считаются дей­ствующими. В результате почти каждая страна стала участницей того или ино­го регионального экономического объединения. В рамках объединений, на до­лю которых приходится примерно 2/3 мировой торговли, уровень либерализа­ции взаимной торговли участников значительно выше, чем это достигнуто многосторонними договоренностями. Однако последнее не значит, что регио­нальная торговля уже стала полностью свободной от протекционистских огра­ничений.

Системы преференций в пользу развивающихся стран можно рассмат­ривать как продолжение политики либерализации международной торговли, ориентированной на определенные ее сегменты. Речь идет о двух таких систе­мах: об Общей системе преференций и Глобальной системе торговых префе­ренций. В первой системе развитые страны участвуют в качестве доноров, а развивающиеся - в качестве получателей тарифных льгот, т.е. либерализация осуществляется в одностороннем порядке, на невзаимной основе, а во второй -донорами и получателями тарифных и нетарифных льгот выступают разви­вающиеся государства. В создании обеих этих систем важную роль сыграла ЮНКТАД.

Послевоенная либерализация международной торговли благоприятствовала ее сравнительно быстрому развитию, опережающему, по темпам роста произ­водство. С 1950 г. по 1998 г. мировой экспорт, по данным ВТО, увеличился в 18 раз, тогда как производство - в 6,5 раза. Поскольку либерализация охватила преимущественно торговлю промышленными товарами, это также сказалось на динамике торговли. Мировой экспорт указанных товаров увеличился за 1950-1998 гг. в 34 раза, тогда как промышленное производство – всего лишь в 9 раз – [49, с. 79].

Анализ процесса либерализации международной торговли, который сопровождался созданием наднациональной системы регулирования международных отношений, свиде­тельствует о значительных изменениях в протекционистской политике, повли­явших на соотношение между основными средствами регулирования импорта.

Во-первых, следует отметить сравнительно большие масштабы либера­лизации, которая существенно уменьшила объем традиционных протекциони­стских средств. В основе процесса либерали­зации лежат глубинные долговременные тенденции в развитии производитель­ных сил преимущественно в странах, являющихся основными участниками международной торговли: научно-технический прогресс и усиление позиций ТНК на мировом рынке.

Во-вторых, таможенные тарифы, охватывавшие ранее большую часть товарной номенклатуры, в течение нескольких последних десятилетий были отменены или снижены в такой степени, что утратили прежнюю роль основного средства протекционистской политики. В рамках многих региональных экономических объединений таможенные пошлины ликвидированы полностью.

В-третьих, защита отечественной промышленности сконцентрировалась главным образом на нетарифных средствах, в значительной степени сравнительно новых и завуалированных под различные технические и другие необхо­димые требования, а также под таможенные процедуры.