Тема 12. Межбюджетные отношения в Республике Беларусь.

1. Понятие и организация межбюджетных отношений в РБ

2. Направления реформирования межбюджетных отношений в современных условиях

1. Понятие и организация межбюджетных отношений в РБ.

Бюджеты всех уровней связаны между собой сложными отношениями, регулирующими бюджетные потоки в процессе распределения государственных доходов и расходов, — межбюджетными отношениями.

Межбюджетные отношения - это отношения между республиканскими органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления при осуществлении бюджетного процесса.

Регулирование межбюджетных отношений осуществляется в целях обеспечения соответствия между полномочиями государственных органов на осуществление расходов, закрепленных законодательными актами за республиканским и местными бюджетами, и бюджетными ресурсами, которые должны обеспечивать исполнение этих полномочий.

Межбюджетные отношения основываются на принципах:

1. разграничения и закрепления доходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Республики Беларусь;

2. распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Республики Беларусь;

3. выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов всех уровней бюджетной системы Республики Беларусь.

Если иное не установлено Президентом Республики Беларусь, передача доходов и расходов бюджетов в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом, осуществляется из:

• республиканского бюджета на основании законодательных актов;

• областных бюджетов на основании решения областного Совета депутатов или решения областного исполнительного комитета в пределах прав, предоставленных ему областным Советом депутатов;

• бюджетов базового уровня на основании решения районного, городского (города областного подчинения) Совета депутатов или решения районного, городского (города областного подчинения) исполнительного комитета в пределах прав, предоставленных ему районным, городским (города областного подчинения) Советом депутатов;

• бюджетов первичного уровня на основании решения сельского, поселкового, городского (города районного подчинения) Совета депутатов или решения сельского, поселкового, городского (города районного подчинения) исполнительного комитета в пределах прав, предоставленных ему сельским, поселковым, городским (города районного подчинения) Советом депутатов.

При несоблюдении местными исполнительными и распорядительными органами установленного законодательством порядка зачисления налогов, сборов (пошлин) и других доходов в вышестоящий бюджет, а также при нецелевом использовании средств, выделенных из вышестоящего бюджета, либо имеющейся задолженности по платежам в вышестоящий бюджет приостанавливается или уменьшается на эти суммы объем межбюджетных трансфертов, передаваемых из вышестоящего бюджета нижестоящим бюджетам.

Межбюджетные трансферты предоставляются в формах дотаций, субвенций и иных межбюджетных трансфертов в соответствии с Бюджетным кодексом.

Дотация из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет предоставляется в случае превышения прогнозного объема расходов местного бюджета над прогнозным объемом его доходов. Она может быть предоставлена только после учета в полном объеме собственных доходов бюджета и регулирующих доходов по необходимым для сбалансированности бюджета нормативам отчислений от доходов.

Межбюджетный трансферт из нижестоящего бюджета в вышестоящий бюджет передается в случае превышения прогнозного объема доходов местного бюджета над прогнозным объемом его расходов.

Объем межбюджетных трансфертов в форме дотаций на планируемый период определяется на основе разницы между прогнозным объемом доходов и прогнозным объемом расходов соответствующего местного бюджета. Прогнозный объем доходов рассчитывается с учетом налогового потенциала административно-территориальной единицы. Прогнозный объем расходов рассчитывается с учетом нормативов бюджетной обеспеченности и корректирующих коэффициентов нормативов бюджетной обеспеченности.

Дотация, субвенция или иной межбюджетный трансферт могут также предоставляться в текущем финансовом году в случае принятия акта законодательства, вызывающего уменьшение доходов или увеличение расходов бюджета.

Нормативы бюджетной обеспеченности для местных бюджетов определяются исходя из числа жителей либо потребителей предоставляемых государством товаров (работ, услуг) и уточняются с применением корректирующих коэффициентов, учитывающих разницу в стоимости предоставляемых государством товаров (работ, услуг) в зависимости от количества населения и потребителей предоставляемых государством товаров (работ, услуг), социально-экономических, демографических, климатических, экологических и других особенностей административно-территориальных единиц по мере их определения.

Субвенции предоставляются другому бюджету при передаче полномочий на осуществление функционального вида расходов, закрепленного за бюджетом в соответствии с Бюджетным кодексом, и используются по целевому назначению.

Размер и цели субвенций:

- консолидированным бюджетам областей и бюджету г. Минска определяются законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год.

- из областных бюджетов консолидированным бюджетам районов и бюджетам городов областного подчинения, из районных бюджетов бюджетам сельсоветов, поселков городского типа, городов районного подчинения определяются решениями вышестоящих Советов депутатов о бюджете на очередной финансовый год.

Неиспользованные и использованные не в полном объеме субвенции подлежат возврату в вышестоящий бюджет.

Межбюджетные отношения должны быть организованы таким образом, чтобы обеспечить оптимальное разделение бюджетных потоков между органами местной власти и высшими государственными структурами. При этом необходимо учесть интересы всех участников бюджетного процесса.

Поэтому вопрос о степени централизации бюджетных ресурсов на уровне республиканского бюджета является одним из определяющих в межбюджетных отношениях.

Необходимость сохранения или увеличения отдельных расходов в условиях трансформационной экономики усилило нагрузку на местные бюджеты. В настоящее время они финансируют значительную долю государственных расходов, имеющих не только местное, но и общенациональное значение, в том числе расходы на нужды образования, здравоохранения, социального обеспечения.

Кроме того, на финансирование местных бюджетов переданы отдельные расходы, ранее финансируемые из республиканского бюджета: расходы по строительству объектов коммунальной собственности; расходы, связанные с приобретением инвентаря и оборудования для учреждений здравоохранения. Одновременно в республиканский бюджет были переданы расходы, имеющие общереспубликанское значение, финансирование которых ранее производилось за счет средств местных бюджетов (расходы на оборону, правоохранительную деятельность, обеспечение безопасности).

Таким образом, в республике одновременно развиваются две тенденции: к централизации государственных доходов на уровне республиканского бюджета и децентрализации государственных расходов через увеличение расходных функций региональных бюджетов.

Это требует усиления процессов бюджетного регулирования с целью перераспределения бюджетных ресурсов, что увеличивает количество бюджетных потоков, усложняет процесс управления ими.

Меры по централизации бюджетных ресурсов вызваны стремлением к стабилизации бюджета в современных условиях. Децентрализация расходов при сохранении централизованного сбора наиболее значимых налогов способствовала сокращению бюджетного дефицита. Однако при передаче расходов местным бюджетам не было обеспечено соответствующее увеличение их доходов. Между тем собственные доходы местных бюджетов далеко не адекватны их расходам, а механизмы межрегионального выравнивания не всегда эффективны. Поэтому нельзя забывать, что децентрализация расходов, не сопровождающаяся децентрализацией налоговых полномочий, приводит к усилению неравенства между регионами. Диспропорции между доходами и расходами региональных органов власти делают необходимым перераспределение средств между бюджетами различных уровней.

Вопрос о степени централизации бюджетных ресурсов на уровне республиканского бюджета требует своего обоснования при выработке общей бюджетной политики. Существует несколько вариантов его решения:

- максимальная централизация бюджетных ресурсов, что позволит правительству осуществлять жесткий контроль за государственными расходами и проводить политику бюджетного выравнивания через систему трансфертов;

- курс на децентрализацию и развитие местного хозяйства.

В обоих случаях необходимо обеспечить достижение соответствия между доходами и расходами республиканского и местных бюджетов через упорядочение межбюджетных отношений. Вместе с тем при распределении бюджетных ресурсов нельзя не учитывать важную роль республиканского бюджета в финансировании общегосударственных программ и мероприятий, что предполагает централизацию на его уровне значительной части доходов.

2. Направления реформирования межбюджетных отношений в современных условиях

В настоящее время система межбюджетных отношений находится в постоянном совершенствовании. Она характеризуется тем, что структура и основные принципы финансовых отношений между органами всех уровней управления пересматриваются в соответствии с потребностями развивающейся экономики. Увеличение расходных функций местных бюджетов требует дальнейшего укрепления их самостоятельности, расширения прав местных Советов в распоряжении бюджетными ресурсами и соответственно увеличения собственной доходной базы.

С целью увеличения доходов бюджетов базового уровня было бы целесообразно закрепить за местными Советами базового уровня наиболее крупные местные налоги и сборы (полностью или частично), которые зачисляются в областные бюджеты.

Одновременно целесообразно для укрепления доходной базы местных бюджетов расширить перечень собственных доходов, закрепить наиболее значимые и существенные доходы, что позволит увеличить долю доходов, поступающих на территории региона и зачисляемых в его бюджеты. Это будет способствовать не только значительному сокращению встречных бюджетных потоков, но и снижению уровня дотационности местных бюджетов.

Для укрепления доходной базы местных бюджетов необходимо изменить концептуальные подходы к распределению доходов, поступающих на территории регионов. Имеется в виду увеличение доли средств, поступающих на территории региона и зачисляемых в его бюджеты. Значительная часть поступивших в республиканский бюджет доходов возвращалась обратно регионам в виде сумм дотаций, субвенций для сбалансирования их бюджетов.

Действующий механизм бюджетного субсидирования имеет серьезный недостаток. Он состоит в том, что сфера действия каждой из названных выше форм, их сочетание, объемы перераспределяемых с их помощью финансовых ресурсов в каждом конкретном случае определяются по-разному, индивидуально. В результате влияние этих методов оказывается разнонаправленным, что, как правило, приводит к администрированию и субъективизму в принятии решений. Поэтому необходимо разработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи, в максимальной степени реализовав потенциал их целенаправленного воздействия на экономику регионов. Оказывать финансовую помощь регионам требуется так, чтобы повышать заинтересованность органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов.

Балансирование местных бюджетов посредством дотаций имеет отрицательные моменты:

- ставит выполнение нижестоящих бюджетов в зависимость от вышестоящих;

- не стимулирует работу по увеличению собственных доходов, порождает иждивенчество, особенно при высоком уровне дотаций.

Создание рациональной системы межбюджетных отношений требует их дальнейшего реформирования. По мнению белорусских ученых, для этого необходимо:

- определить степень централизации бюджетных ресурсов в республиканском бюджете и пропорции их распределения между уровнями бюджетной системы в соответствии с общей бюджетной политикой;

- обеспечить оптимальное сочетание метода закрепления налогов и долевого их распределения при распределении доходов между бюджетами регионов. Применение тех или иных форм перераспределения бюджетных средств должно быть регламентировано бюджетным законодательством;

- добиться соответствия доходов расходным функциям региональных бюджетов и на этой основе создать общее бюджетное равновесие. Для сбалансированности доходов и расходов местных бюджетов использовать оптимальное сочетание различных форм и методов бюджетного регулирования, рационального построения межбюджетных отношений;

- укрепить доходную базу местных бюджетов для повышения финансовой самостоятельности регионов расширением перечня собственных доходов, переводом в разряд закрепленных наиболее значимых доходов. Установить в законодательном порядке уровень собственных доходов в общем объеме доходов региональных бюджетов;

- установить предельный размер местных налогов и сборов в процентах к общему объему собственных доходов в целях устранения различий в региональной среде налогообложения. Это потребует от местных Советов проводить политику умеренного и разумного налогообложения в отношении местных налогов и сборов, а также активизировать работу по привлечению других (кроме местных налогов) доходов для доведения собственных до установленного им минимального уровня;

- закрепить за местными Советами базового уровня наиболее крупные местные налоги и сборы, которые, в соответствии с действующим законодательством, зачисляются в областные бюджеты с целью увеличения доходов бюджетов базового уровня;

- разработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи, в максимальной степени реализовав их потенциал целенаправленного воздействия на экономику регионов. Оказать финансовую помощь регионам таким образом, чтобы повысить заинтересованность органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов;

- обеспечить сокращение уровня дотаций в доходах местных бюджетов, сохранив дотационность местных бюджетов для обеспечения стабильного финансирования защищенных статей расходов;

- установить предельный размер участия республиканского бюджета в покрытии дефицита региональных бюджетов. Оставшаяся часть должна покрываться из средств местных бюджетов. Для создания местным бюджетам возможности долевого участия в финансировании дефицита целесообразно предоставить право местным Советам регулировать ставки и льготы не только собственных источников, но и отдельных закрепленных доходов. Разрешить местным Советам в случае необходимости вводить надбавки к общегосударственным налогам (регулирующим) для покрытия бюджетного дефицита;

- изучить возможности развития местных займов в условиях расширения функций регионов и укрепления их доходной базы собственными доходными источниками; создания и др.

Проведение комплекса мероприятий по реформированию межбюджетных отношений позволит обеспечить сбалансированность и стабильность региональных бюджетов, выравнивание уровней бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития административно-территориальных единиц путем рационального перераспределения бюджетных потоков.