3. Формы финансового контроля

Каждая коммуна должна иметь надежную систему проверки и контроля. Коммунальную систему контроля можно разделить на внешний и внутренний контроль. Основные принципы системы проверки и контроля определены в законе о коммунах, однако, в работе соблюдаются и нормы закона и положения о бухгалтерии. Правильная аудиторская практика основывается, наряду с законами, также и на рекомендациях бухгалтерской комиссии и её коммунальной секции, на рекомендациях Союза Коммун Финляндии о ведении счетов, на инструкциях государственных органов и Статистического центра. Внутренний контроль является неотъемлемой частью постоянного управления деятельностью и финансами коммуны. Он направлен на: обеспечение результативности работы, реализацию поставленных целей, обеспечение надежности бухгалтерии и информационных систем, обеспечение работы систем управления риском, соблюдения выданных указаний и инструкций. Он включает контроль над управлением собственностью и использованием денежных средств. Внутренний контроль направлен, особенно, на такие сферы, как закупки, заработная плата, вычисление НДС и возврат сумм НДС, безопасность информационных систем, а также выплата пособий и денежной помощи. Ответственность за организацию внутреннего контроля лежит на коммунальном правлении, а за его реализацию отвечает мэр. Внутренний контроль осуществляет или действующее руководство (мэр, отраслевое руководство). В более крупных коммунах им помогает орган внутренней проверки (ревизии). Орган внутренней проверки производит анализы, оценки, рекомендации, советы и информацию о подлежащих проверке функциях. Если орган внутренней проверки обнаруживает недостатки или проблемы, то он докладывает об этом немедленно руководству коммуны, которое предпринимает необходимые меры. Официальный аудитор коммуны обязан в своем отчете давать оценку того, должным ли образом в коммуне организован внутренний контроль. Внешний контроль является независимой от действующего руководства коммуны функцией. Для внешнего контроля совет уполномоченных каждой коммуны Финляндии должен назначать для коммуны ревизионную комиссию и аудитора, и каждый из них выполняет собственные задачи. Коммунальный совет уполномоченных назначает в начале своего срока работы на четыре года ревизионную комиссию для организации проверки управления и финансов коммуны. Ревизионная комиссия продолжает свою работу до тех пор, пока будет проведен последний аудит (проверка счетов) периода деятельности совета уполномоченных. Председатель и заместитель председателя ревизионной комиссии должны быть уполномоченными коммуны. О количестве членов комиссии решение принимается самим советом уполномоченных. Все ее члены могут быть уполномоченными, но часть может и не быть. Важной задачей ревизионной комиссии является оценка того, реализованы ли были функциональные и финансовые цели, поставленные советом уполномоченных. Комиссия должна уделять внимание целесообразности работы, форм работы и организации обслуживания. На основе проведенной проверки комиссия выпускает ревизионный отчет.

Система местного самоуправления в Финляндии

По материалам печатных органов Финляндии за 2010 год

Финляндия наряду с Данией — самое децентрализованное государство в мире. В этих двух странах полномочия местных властей и доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны больше, чем где-либо еще. К тому же они входят в пятерку наименее коррумпированных стран мира. Благосостояние людей здесь во многом основывается на мощном местном самоуправлении. Некоторые общие сведения о системе местного самоуправления Финляндии и о проблемах, с которыми столкнулись финские коммуны в связи с финансово-экономическим кризисом, дает д-р Тимо ЛИНКОЛА, до недавнего времени занимавший пост руководителя международных проектов в Союзе коммун и регионов Финляндии.

Система власти

Система власти в Финляндии представлена тремя уровнями: центральным, региональным и местным. Иногда она описывается как состоящая только из двух звеньев — центральной и местной администрации. На региональном уровне власти нет прямых выборов, не взимаются никакие налоги и существуют, наряду с некоторыми государственными органами, институты кооперации местных властей. До конца 2009 года в Финляндии было пять провинций под управлением губернаторов, назначаемых президентом, но начиная с 2010 года в стране нет ни провинций, ни губернаторов. Государственные министерства имеют сети региональных офисов. Региональное развитие и региональное здравоохранение — это общие задачи местных властей региона, финансируемые из местных бюджетов. Система местного самоуправления Финляндии состоит из единственного уровня. В 2009 году в стране насчитывалось 348 муниципальных образований (коммун). Столица — Хельсинки с населением 583 тыс. человек представляет собой одну коммуну. Самый маленький муниципалитет — остров Соттунга в Балтийском море — насчитывает всего 120 жителей. Муниципальные образования страны сильно отличаются друг от друга, однако формально имеют равные полномочия. В среднем муниципальное образование имеет 15 200 жителей и площадь 873 кв. км, но при этом примерно половина коммун насчитывает менее 6 тыс. жителей. Как именно должно называться муниципальное образование — городом или сельским муниципалитетом — решает муниципальный совет. Сельский муниципалитет, как правило, состоит из нескольких поселков или деревень, не имеющих собственной администрации. Формально между городами и сельскими муниципалитетами нет разницы. В Финляндии нет аналогов российским субъектам Федерации или районам, а размер финского сельского муниципалитета больше, чем российского сельского поселения.

Управление в муниципалитете

Главным органом в муниципалитете является муниципальный совет. Члены совета каждые четыре года избираются населением на местных выборах. На последних из них, прошедших в 2008 году, три крупнейшие политические партии набрали примерно равное количество голосов — около 20 % каждая, а остальные пять партий получили по четыре с лишним процента голосов. При этом активность избирателей составила 61,3 %. По состоянию на 2009 год 37 % членов муниципальных собраний — женщины. Муниципальное собрание назначает политический исполнительный орган для подготовки политической повестки собраний и выполнения принятых решений. Несколько его комитетов по секторам (образование, промышленность, социальные вопросы, здравоохранение) также назначаются советом. Все партии, получившие представительство в муниципальном совете, имеют своих представителей также в исполнительном органе и в его комитетах в соответствии с количеством полученных голосов избирателей. Таким образом, все партии принимают участие в политических решениях, а потому оппозиция на местном уровне как таковая отсутствует. Многие члены финского парламента и даже министры одновременно являются членами муниципальных советов. Большинство депутатов парламента начинали свои политические карьеры именно там. Финны не избирают главу администрации. Муниципальное управление возглавляет профессиональный муниципальный менеджер, который назначается советом  ответственен перед ним. Менеджер, как и все специалисты, работающие в муниципальном управлении, сохраняет свой пост после выборов и не зависит от их результата. Тем самым обеспечивается устойчивость в деятельности муниципалитета. Финны предпочитают профессионализм и компетентность популистским резким изменениям. Большинство муниципальных менеджеров имеет ту или иную университетскую степень, а примерно половина из них изучала местное самоуправление в Университете Тампере. Собрание может уволить менеджера по юридическим основаниям, однако на практике это происходит достаточно редко. Финские коммуны предоставляют населению широкий спектр публичных услуг. К ним относятся социальное обеспечение (ежедневный уход за детьми, уход по старости, инвалидности и бедности), здравоохранение (все клиники), образование (начальное, среднее и профессионально-техническое), защита окружающей среды в местном масштабе, а также инфраструктура (городское планирование, местные дороги и улицы, водопровод, канализация и т. д.). Многие муниципалитеты добровольно берут на себя дополнительные задачи: центральное отопление, электричество и общественный транспорт. В финских муниципалитетах работает порядка 424 тыс. человек. Это 79 работников на 1000 человек населения, то есть примерно 20 % всей рабочей силы Финляндии: в два раза больше, чем государственных служащих.

Доходы коммун

Действующий закон Финляндии о местном самоуправлении датируется 1995 годом. Кроме того, действует еще порядка 400 законов, так или иначе затрагивающих вопросы местного самоуправления. Средний годовой бюджет коммуны в 2009 году составлял 7100 евро на одного жителя. Таким образом, в Финляндии общий объем муниципальных бюджетов примерно равен государственному бюджету. Муниципальный совет принимает местный бюджет, а также устанавливает местные налоги и сборы. Данные решения не нуждаются в дополнительном одобрении государства. В среднем 47 % доходов местного бюджета — поступления от местных налогов, 27 % — дополнительные доходы, 19 % — государственные субсидии, 4 % — займы, 2 % — инвестиционные доходы, и 1 % — иные доходы. Главный источник местных налоговых доходов — налог на заработную плату, который составляет от 15 до 21 % зарплат жителей муниципалитета (в среднем в 2009 году — 18,6 %). Муниципальный совет устанавливает этот процент ежегодно. В определенных законом рамках Совет ежегодно устанавливает налог на имущество, определяемый как часть стоимости земли и строений. Вся городская недвижимость, включая находящуюся в государственной собственности, облагается налогом на имущество, и все поступления по нему получает муниципалитет. Уровень налога на имущество в 2009 году варьировался между муниципалитетами, составляя в среднем 0,5–1 % от стоимости имущества. В определенных условиях эта планка может достигать и 3 %. Причем постоянное жилище облагается низким налогом, в то время как строительные площадки, напротив, могут облагаться очень высоким налогом. Стоимость облагаемого налогом имущества определяется государственными налоговыми органами. Приблизительно 22 % собираемого налога на прибыль предприятий также идет муниципалитету. Что же касается налога на заработную плату, то здесь еще и государство забирает часть заработной платы, используя прогрессивную шкалу налогообложения. В целом средний финн отдает 30–35 % своей зарплаты в местный и государственный бюджеты. Налог на добавленную стоимость и налог на доходы от недвижимости полностью идут в государственный бюджет. Их сбор осуществляет государственная налоговая служба, которая зачастую знает о доходах граждан лучше, чем они сами. Поэтому в Финляндии практически нет «серой» экономики. Дополнительные доходы бюджета формируются за счет муниципальных сборов, привязанных к определенным услугам. Так, сборы уплачиваются населением за воду и энергию (реальная стоимость), дневной уход за ребенком в детском саду (часть реальной стоимости в зависимости от доходов семьи), услуги здравоохранения (5–10 % стоимости), помощь пожилым людям (часть стоимости в зависимости от доходов клиента). При этом школы бесплатны, включая книги, питание и транспортировку к месту учебы.

Субсидии

Государственные субсидии предоставляются коммунам частично для того, чтобы обеспечить оказание обязательных услуг, но в основном — чтобы выравнять доходы богатых и бедных муниципалитетов. Несколько наиболее развитых муниципалитетов субсидии не получают. В то же время в отдаленных районах севера и востока страны, где расстояния и издержки высоки и где существенен уровень безработицы, объем субсидий может превышать 50 % доходов местных бюджетов. Объем субсидий рассчитывается на основе математической формулы и не зависит от политического решения или субъективного мнения какого-либо представителя государства. Существует также небольшая специальная государственная поддержка для муниципалитетов, попавших в затруднительное финансовое положение. Министерство финансов Финляндии ежегодно предоставляет временную финансовую помощь 20–30 беднейшим муниципалитетам. К сожалению, количество бедных муниципалитетов в последнее время возросло, притом что ресурсы государства для предоставления им поддержки, не увеличиваются.

Вызовы современности

Все муниципалитеты Финляндии входят в Ассоциацию местных и региональных властей. Эта организация включает порядка 300 экспертов и играет серьезную роль в обществе. Она активно участвует в подготовке местных нормативно-правовых актов, регулярно участвует в переговорах с правительством, занимается соответствующим обучением и издает специальную литературу, всячески продвигает сотрудничество между государством и муниципалитетами. Система местного самоуправления Финляндии не подвергалась радикальным реформам с момента получения страной независимости в 1917 году. Однако постепенное ее изменение проходило почти непрерывно, и в итоге она была реформирована довольно серьезно. В целом период с 1944 по 1990 годы характеризовался ростом количества полномочий и ресурсов муниципалитетов. После 1990 года ограниченность ресурсов сделала необходимым повышение эффективности деятельности муниципалитетов. Основная задача закона 1995 года состояла в том, чтобы предоставить местным властям большую свободу действий: тем самым они смогли бы оптимизировать решения в соответствии с локальными потребностями. В настоящее время система вновь серьезно модифицируется, что делает жизнь муниципалитетов несколько неспокойной. Ф инны стареют. Это общеевропейская тенденция, однако в Финляндии она особенно заметна. К 2000 году 15 % финских граждан — 777 тыс. человек — были старше 65 лет. В 2030 году их будет уже 26,3 %, или почти 1,4 млн человек. Это обуславливает рост потребности в пенсиях, социальном обеспечении, услугах здравоохранения при одновременном сокращении количества людей активного возраста. Главный вопрос заключается в том, каким образом гарантировать надлежащий уровень жизни увеличивающегося пожилого населения. Существуют различные варианты ответа на данный вызов:

• накопление пенсионных фондов с более раннего возраста;

• упор на общее улучшение здоровья населения с тем, чтобы пожилые люди сохраняли активность до глубокой старости;

• содержание пожилых в их собственных домах, а не в домах престарелых, и уход за ними по месту жительства;

• выплата зарплаты от муниципалитета гражданам, самостоятельно ухаживающим за пожилыми членами своей семьи;

• более четкое распределение ролей между муниципальными и частными услугами в сфере ухода за пожилыми;

• приоритет муниципальной поддержки для реально нуждающихся граждан;

• контроль качества услуг по уходу за пожилыми;

• более тесная кооперация между системами здравоохранения и соцзащиты;

• привлечение иностранной рабочей силы;

• повышение эффективности всех муниципальных услуг.

Многие финские коммуны продумывают варианты объединения со своими соседями. В 2001 году в Финляндии насчитывался 441 муниципалитет, в 2009 — только 348. К 2015 году их может остаться не более 300. 1 января 2009 года стал днем многих «слияний». Все это результат финансовых вызовов. Существует очевидная потребность снижать издержки и повышать эффективность расходов. Объединение — одно из возможных решений, в последнее время политически и финансово поддерживаемое правительством. Стоит отметить, что все объединения происходят добровольно, хотя закон и обязывает органы местного самоуправления сотрудничать в области высокотехнологичной медпомощи. Правительство предоставляет существенные «свадебные подарки» для объединяющихся. Однако многие по-прежнему предпочитают сотрудничать, сохраняя независимость: преимущества объединения для них не вполне очевидны. Во многих случаях издержки не сокращаются, поскольку гарантия занятости муниципальных работников распространяется на пять лет и результаты объединения можно будет ощутить только в будущем.

Приватизация муниципальных услуг

Острая проблема ограниченности ресурсов и растущих потребностей в публичных услугах требует повышения эффективности деятельности муниципалитетов. Один из способов может заключаться в том, чтобы переосмыслить роли местного самоуправления и частного сектора и, возможно, приватизировать часть публичных услуг. В Финляндии закон достаточно четко определяет зону ответственности местного самоуправления, однако не конкретизирует, как и кем именно та или иная услуга должна оказываться. Муниципалитет не может отказаться от организации предоставления обязательных услуг, однако они могут быть предоставлены как непосредственно муниципалитетом, так и муниципальным предприятием, другим муниципалитетом, либо частным поставщиком, действующим на основе муниципальной закупки под соответствующим контролем местных властей. Примерами возможного использования услуг частных поставщиков являются строительные, консалтинговые фирмы, электрические компании, компании, специализирующиеся на утилизации отходов, частные врачи, детские сады и дома престарелых.  Н асколько можно судить, темпы приватизации в сфере муниципальных услуг нарастают. Однако здесь существует немало трудностей. Например, часто процедура оформления закупки достаточно сложна: бывает, что местные власти оказываются недостаточно компетентными. Нелегкой может быть и организация контроля качества услуги в процессе ее выполнения. Сопоставление цены и качества различных альтернатив муниципальным услугам требует от местных властей соответствующих навыков. Кроме того, решения об оптимизации предоставляемых муниципалитетом услуг должны основываться на данных о соответствующих затратах. Все это несколько лет назад привело к тотальной ревизии муниципальной финансовой отчетности. Сегодня между бухгалтерским учетом в муниципальном образовании и таковым в частном секторе принципиальных различий нет, что дает муниципалитетам возможность вычислять и учитывать реальную стоимость их собственных услуг. Глобальный экономический кризис серьезно ударил по Финляндии и ее муниципалитетам. В 2009 году налоговые доходы местного самоуправления сократились, растет безработица, также как и затраты на социальную поддержку. С точки зрения доходов 2010 год, как ожидается, будет еще сложнее. Будущее видится неопределенным. До сегодняшнего дня антикризисные меры были представлены довольно традиционными рецептами. Так, государственный бюджет 2010 года обеспечивает муниципалитеты дополнительными субсидиями, впрочем, не достаточными для того, чтобы нивелировать негативные экономические тенденции. Уже более 100 коммун готовят решения об увеличении местных налогов, а урезать свои бюджеты приходится всем. Это приводит к сокращению объемов публичных услуг. Некоторые муниципалитеты пытаются получить временную передышку за счет займов. Многие планируют отправить часть своих муниципальных работников в обязательный неоплачиваемый отпуск. Однако, несмотря на тучи, сгущающиеся в финском небе, большинство граждан с надеждой смотрит в будущее.

Скандинавская модель организации местных органов власти

Исторически государственное строительство в Скандинавских странах тесно связано с датской традицией: вхождение в состав единого государства до конца XV в., территориальная близость, культурное и языковое родство сыграли в этом немалую роль. Даже после рубежа XVII-XVIII вв., когда политическое доминирование в регионе перешло к Швеции, влияние Дании уменьшилось лишь незначительно. Это влияние сказалось и на организации местного самоуправления, обладающего в скандинавских странах значительным числом близким черт, отличающих их от других европейских государств.

Хотя внутри региона существуют значительные различия между странами, можно выделить некоторые характерные черты в организации местного самоуправления, типичные для этих стран:

- местное самоуправление - часть единого публичного управления;

- выборность и самостоятельность местных органов власти;

- право и обязанность решать вопросы местного значения под свою ответственность;

- компетенция и полномочия распределяются между разными уровнями власти, исходя из единой целесообразности, независимо от местных интересов;

- местным сообществам передается максимум социальных функций государства;

- на местном уровне отсутствуют органы прямого государственного управления;

- контроль за деятельностью органов местного самоуправления распределен между государством, гражданами и специально создаваемыми общественными органами;

- нация состоит из территориальных сообществ, интересы нации включают в себя местные интересы.

Сегодня в Швеции, Дании и Финляндии сформировался так называемый широкий тип гражданского общества, для которого характерно существование множества разнообразных гражданских ассоциаций и некоммерческих организаций. В то же время данным государствам (за исключением Финляндии) присущ довольно выраженный «евроскептицизм». По мнению их правительств, принадлежность к ЕС не должна препятствовать реализации особой экономической, социальной и административной политики на национальном уровне. Все это, а также структурные и функциональные особенности систем административногосударственного и муниципального управления соответствующих стран позволяет говорить о наличии особой скандинавской (или североевропейской) модели местного самоуправления. Указанная модель предполагает полноценную, «универсальную» систему местного самоуправления, направленную на решение всего спектра локальных задач, и отличается высоким уровнем представительности и активности муниципалитетов, которые «могут использоваться в качестве органов представления различного рода услуг и тем самым способствовать реализации целей государства всеобщего благосостояния».

До начала XIX в. Финляндия была частью Шведского королевства. Начавшееся в XII в. между католической Швецией и православным Новгородом торговое и религиозное соперничество за Финляндию - редконаселенную страну без собственной государственности - в 1323 г. закончилось в пользу Швеции. В течение последующих почти 500 лет Финляндия входила в состав этого государства. Но в 1809 г. Финляндия была присоединена к Российской империи на правах автономии. Впервые в своей истории Финляндия стала «государством» - Великим княжеством в составе Российской империи с царем в качестве великого князя. Только 6 декабря 1917 г. Финляндия получила независимость и провозгласила себя суверенным государством.

Сегодня Финляндия - парламентская республика. Принятая в 1919 г. Конституция (Форма правления) и в 1928 г. Парламентский устав - основные конституционные законы, определяющие государственное устройство Финляндии.

В соответствии с Конституцией территория Финляндии в административном отношении разделена на 12 губерний, которые подразделяются на уезды и коммуны. В уездах местных органов власти и управления нет, это - полицейские и судебные округа. Право местного самоуправления в стране предоставлено только коммунам, среди которых различают города, полугородские поселки и сельские коммуны. Всего в Финляндии насчитывается 461 коммуна (94 города со статусом коммуны и 367 коммун по состоянию на 1 января 1986 г.). Для целей более эффективного государственного управления на местном уровне создаются различные уездные структуры и союзы коммун, которые решают текущие задачи и обеспечивают сотрудничество и взаимодействие между коммунами (всего - 270 такого рода объединений).

Возникновение и развитие городов (основы управления) в Финляндии восходит к средним векам. Местные объединения жителей образовывались на основе церковных приходов, в которых гражданское управление выделилось в самостоятельное лишь в результате принятия в 1865 и 1871 гг. законов о местном самоуправлении. Несмотря на существование таких исторических корней, Закон о коммунальном управлении (1976 г.) ввел единые структуру и полномочия как для городов со статусом коммун, так и для сельских коммун.

В городских и сельских коммунах (общинах), созданных на территории страны, в результате реформы местного самоуправления 1977 года были сформированы собственные органы управления. Представительный орган власти - коммунальный совет избирается населением на четыре года. Право избирать и быть избранным принадлежит всем жителям коммуны, достигшим 18-летнего возраста, а также иностранцам, если они проживают на территории коммуны не менее трех лет. Численность депутатов коммунального совета (уполномоченных) зависит от количества жителей, проживающих в данной коммуне.

В структуре совета коммуны создаются различные постоянные и временные комиссии и комитеты. Постоянных (так называемых «обязательных») комиссий обычно восемь, среди которых важнейшими считаются финансово-налоговая, а также по специальным вопросам. До реформы местного управления 1977 г. совет избирал мэра коммуны, его заместителей и заседателей. В настоящее время совет избирает ежегодно своего председателя, который не является бургомистром либо мэром коммуны, а выполняет лишь представительские функции.

Правление коммуны избирается советом. В его состав могут входить как депутаты (уполномоченные), так и не избранные в совет граждане (обычно не более семи человек) на период в два года. Из своего состава правление избирает председателя и его заместителей.

Самая крупная политическая партия в совете получает и наибольшее число мест в правлении коммуны. На практике в правление избираются председатели, первые секретари либо другие лица из местных партийных организаций, обладающих высоким «политическим рейтингом». Председатель правления коммуны, так же как и глава коммунального совета, не располагают самостоятельными полномочиями; они могут принимать решения только в составе собраний (совета или правления).

Механизм взаимодействия совет - правление состоит в том, что члены правления готовят материалы и проекты решений, а совет (либо его комиссии) рассматривают и утверждают (либо отвергают) их.

К полномочиям правления коммунального совета относятся подготовка бюджета для его последующего обсуждения и принятия на совете, других вопросов, которые выносятся на рассмотрение сессии совета, а также обеспечение выполнения решений совета.

В целом же финские коммуны наделены обширными полномочиями. К наиболее важным из них относятся: обеспечение деятельности начальной и средней школы, организация культурных и образовательных мероприятий, медицинского обслуживания и социального обеспечения, здравоохранения. Они обладают возможностью финансировать (в определенных рамках) промышленные проекты, а также обеспечивать деятельность служб водоснабжения, электроэнергии, газа, телефонную связь, предоставлять другие коммунальные услуги. Существует понимание того, что коммуны полномочны предоставлять своим членам все необходимые услуги, которые население не может получить каким - либо другим путем.

К собственным полномочиям коммун относятся вопросы: строительства коммунальных дорог, зданий, скверов, мостов; содержания санитарной полиции; организации и содержания парков, детских площадок, плавательных бассейнов; снабжения жителей водой, газом, электричеством; городские и сельские коммуникации; коммунальные услуги.

В число социальных полномочий коммуны входят вопросы: образования и культуры, охраны здоровья, социального обеспечения, охраны окружающей среды, обеспечения местного населения рабочими местами, опека над инвалидами. В соответствии с коммунальным законом 1967 г. коммуны не вправе создавать промышленные, сельскохозяйственные, торговые предприятия с целью извлечения прибыли. Они могут осуществлять лишь деятельность в сфере оказания коммунальных услуг, связанных с использованием газа, воды, электричества, городского общественного транспорта. Для реализации этих полномочий коммуны и их органы вправе создавать соответствующие коммунальные предприятия либо самостоятельно, либо совместно с другими, соседними коммунами, причем городские коммуны (особенно если речь идет о крупным городах) могут создавать коммунальные предприятия с привлечением частного капитала. Кроме того, коммуны могут иметь собственные промышленные установки по сжиганию и переработке мусора, общественные бани, гостиницы, автостоянки. В ряде «портовых» коммун (таких в стране более 30) местные власти могут управлять портами, прибрежными коммуникациями, сетью туристических баз и кемпингов. В последние годы возникла новая форма кооперации коммун с промышленными предприятиями: речь идет о предприятиях, выпускающих продукцию непосредственно для коммун и их жителей (стенные панели, кирпич, черепицу и т. п.).

Около 40% средств коммунальных органов власти в Финляндии формируется за счет местных налогов на предпринимательство, на доходы с промышленности и недвижимости, а также с личных доходов. Другим важным источником доходов являются государственные субсидии и дотации. Кроме того, в бюджет городских и сельских коммун поступают средства, формируемые за счет доходов от коммунальной собственности. Коммуны могут пополнять свои средства также за счет займов, процентов и других источников.

Местные налоги носят пропорциональный (а не прогрессивный, как в случае с государственным налогом) характер. Ставка местного налога колеблется от 13,5 до 18,7% для различных коммун. Она устанавливается местными властями и не требует согласования с центральными органами власти.

Следует отметить, что в Финляндии в течение последних десятилетий по мере того, как на коммуны возлагались все новые функции, правительство повышало уровень их финансирования. В соответствии с принятой в 1970 г. системой, коммуны ежегодны подразделяются на 10 категорий в зависимости от их финансового положения, на основании чего и распределяется потом государственная помощь - дотации и субсидии (в среднем до 20% от общего дохода коммуны).

Деятельность местного самоуправления в Финляндии всесторонне контролируется государством. Губернатор и губернские управы на своей территории осуществляют наблюдение за деятельностью местных органов власти, однако не имеют права непосредственно вмешиваться в дела коммун. Единственным исключением из этого права служит очевидное нарушение закона или же полномочий, определенных данной коммуне. В таком случае губернские власти вправе вмешаться и предложить данной коммуне отказаться от противоправных действий или предпринять другие соответствующие ситуации меры. В основном они сводятся к административным штрафам. Практика показывает, что в последнее время такие случаи чрезвычайно редки.

Другим видом контроля за деятельностью местных органов власти в Финляндии является право граждан обжаловать решения, превышающие полномочия коммун и их правлений. Апелляция сначала направляется в губернский административный суд, а в случае неудовлетворенности, в Высший административный суд страны. Коммуна также имеет право обращаться с апелляциями в вышестоящих судебные инстанции - по решениям, вынесенным губернским судом или принятым правительственным органом, в том числе министерствами или Государственным советом (правительством).

Поскольку в Финляндии отсутствует промежуточное звено управления, а практика требует в определенных случаях широкого сотрудничества в решении тех или иных вопросов, в стране созданы (на основе специального статуса) органы регионального управления. В соответствии с этим статусом страна разделена на районы для решения таких вопросов, как создание сети больниц, психиатрических лечебниц, санаториев, профессиональных школ, структур регионального планирования и т. п.

Финансовые реформы и правила, установленные для коммун, распространяются и на все виды совместных формирований. Однако есть ряд исключений из этого. Например, бюджет совместного формирования сводится не за счет налогов, а путем пропорционального взноса участвующих в проекте коммун. Иначе говоря, разница между доходами и расходами должна компенсироваться конкретными коммунами.

Второй этап реформ в Финляндии и других скандинавских странах (1990-е годы) проходил в русле общеевропейского процесса интернационализации местного самоуправления и связанного с ним роста экономического и административного влияния регионов и муниципалитетов. Главная цель реформ на этом этапе осталась по сути прежней: повысить качество муниципального управления. Но если в начале 1990-х годов основным критерием (как и в 1970-е годы) была экономическая эффективность, то во второй половине десятилетия на первый план вышла эффективность административная и социальная, что было обусловлено необходимостью обеспечить большую включенность населения в местные дела и повысить доверие граждан к органам локальной и региональной власти. В итоге в Финляндии были созданы беспрецедентно благоприятные институциональные условия для участия населения в решении местных вопросов, а местные власти получили широкую автономию. Отражением данного факта стало утверждение многими муниципалитетами так называемых «хартий демократии», конституировавших различные формы реализации низовой демократии.

Таким образом, скандинавским государствам на практике удалось достичь уникально высокого уровня децентрализации в сферах принятия решений и финансового менеджмента. Фактически был создан особый тип «муниципального государства всеобщего благоденствия»

Данный прецедент чрезвычайно важен с точки зрения учета и заимствования передового опыта других стран, его реализации в практике функционирования органов местного самоуправления, в том числе в современной России.

Местное (коммунальное) самоуправление в Федеративной Республике Германии

Основы современной системы местного самоуправления в Германии были заложены реформами К. фон Штайна, прусского министра, в начале XIX века. Положение, выработанное для всех городов Прусской монархии (1808 г.), объединяло в себе ряд традиционных черт немецкого городского самоуправления, а также учитывало результаты французского влияния, проявившегося в ходе наполеоновских войн.

Согласно Положению граждане городов избирали два коллегиальных органа: городское собрание и магистрат. Собрание обладало в основном представительскими функциями без существенных полномочий. Магистрат, состоявший из 16-17 советников, являлся основным органом местного управления. Он обладал полномочиями в сфере распоряжения городскими финансами, благоустройства городской территории, в делах полиции и т. д. Глава магистрата - бургомистр - назначался государственной властью (монархом) из числа представленных магистратом кандидатов. И бургомистр, и магистрат в целом подчинялись и были подотчетны в своей деятельности правительственному чиновнику - ландрату, осуществлявшему свои полномочия на уровне района.

После создания в 1815 г. Германского Союза основные положения прусской реформы стали распространяться в других немецких государствах. Однако и в Пруссии, и в других государствах Союза новшества коснулись лишь городского управления и самоуправления. Сельские территории продолжали управляться централизованно либо путем сохранения элементов феодальной системы управления, когда собственник земли осуществлял и ряд управленческих функций.

Постепенное введение общинного самоуправления и унификация статуса городского и сельского управления происходит в немецких государствах в 1820-1850-х гг. Параллельно с этим формируются и органы самоуправления на уровне районов, которые объединяли на своей территории частные землевладения, города и сельские общины. Выборы на этом уровне являлись непрямыми и происходили по куриям: в районные собрания избирались представители от крупных землевладельцев, от городских собраний и сельских общин, находящихся на территории района. Фактически районные собрания не обладали существенными полномочиями, они лишь утверждали - без права вето - решения государственной власти, представленной в районе ландратом.

Существенным этапом в развитии институтов немецкого местного управления и его унификации является создание в 1870 г. Германской империи. В рамках единого государства принятое 13 декабря 1872 г. прусское Положение о районном управлении быстро распространилось по всей территории империи и стало основой для существенной трансформации системы местного управления. Положение пронизано прежде всего идеями о государственной природе местного управления и отталкивалось, в частности, от принципов английского местного управления и российской Земской реформы 1864 г.

Созданная таким образом система местного самоуправления распространялась порой очень долго и с вариациями на все германские земли. Элементы централизации усилились в годы Веймарской республики (1919-1933 гг.) и абсолютизировались в третьем Рейхе (19331945 гг.). Назначаемые бургомистром и ландраты оказывались в двойном подчинении: у соответствующих организаций НСДАП и у вышестоящих чиновников. Основным звеном территориального управления стал гауляйтер, возглавлявший провинцию. Именно в период Веймарской республики и нацистского государства была достигнута окончательная унификация статуса органов местного управления на всей территории Германии.

Оккупация Германии войсками союзников в 1944-1948 гг. вновь раздробила едва унифицированную систему местного управления. В советской зоне оккупации была создана система местных Советов, в американской зоне оккупации формировались органы местного управления, являвшиеся компромиссом между американской системой и местными традиционными системами (сходные процессы происходили в английской и французской зонах).

В результате этого внешнего давления и реорганизации управления в целом в новых немецких государствах на территории ФРГ вступили в действие четыре разных варианта Положений о местном управлении: положение о магистре, положение о совете, положение о бургомистре и южно-германское положение. Закрепленные Конституциями и специальными законами земель эти положения легли в основу четырех немецких моделей местного самоуправления.

В каждой немецкой земле была унифицирована система местного управления, включающая, как правило, два уровня: общины (в том числе города) и районы (в том числе города-районы). После объединения Германии в 1990 г. восточногерманские земли организовали свое местное управление на основе переходных положений, но к середине 90-х гг. полностью адаптировали его к западногерманскому праву и приняли западногерманские модели местного самоуправления.

Сегодня Основной закон ФРГ гарантирует существование местного самоуправления и основные права органов местной власти. В правовых документах земель деятельность органов местного самоуправления регулируется Конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В этих нормативных актах прослеживается, как правило, идея «сквозного управления», при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность. Поэтому у местных сообществ в ФРГ немного собственных полномочий в духе естественного права и они оказываются вторичными. Доминируют же те полномочия, которые местные органы власти получают по решению государства.

В рамках институциональной гарантии общины имеют право выполнения задач местного уровня под собственную ответственность. К собственной ответственности общин в пределах вышестоящих законов земель и федерации относятся главным образом следующие суверенные права:

- кадровый суверенитет (позволяет общинам самим комплектовать кадры, принимать на работу, продвигать по службе и увольнять);

- организационный суверенитет (предоставляет право самострельного создания органов и определения и их внутренней организации);

- суверенитет в области планирования (дает право общинами под свою ответственность организовать территорию общины путем составления направляющих строительных планов);

- суверенитет издания правовых актов (содержит право издавать общинные уставы);

- финансовый суверенитет (позволяет общинам иметь собственные статьи доходов и расходов под свою ответственность);

- налоговый суверенитет (дает общинам право взимать налоги; это право существенно ограничено вышестоящими законами земель и федераций).1

Общины (Gemeinden) являются базовой единицей местного самоуправления и присутствуют во всех немецких землях. Общину могут составлять город, сельское поселение, несколько поселений. В 1965-1975 гг. в ФРГ была проведена реформа, сократившая в несколько раз число общин путем их объединения.

Обязательным условием существования общины, является раздельное функционирование представительного и исполнительного органа власти. Общинные органы власти формируются путем выборов, которые для представительного органа являются прямыми, равными и всеобщими.

В маленьких общинах роль представительного органа может играть собрание всех жителей.

Избирательная система при выборах варьируется от одной земли к другой. В большинстве земель применяется пропорциональная система с закрытыми списками в один тур.

Функционирование и структура органов местного самоуправления в ФРГ различаются в зависимости от того, к какой модели могут быть отнесены положения, действующие в той или иной земле.

1. Модель магистрата (Magistratsverfassung).

Данная модель действует в земле Гессен, в городах Шлезвиг - Гольштейн и др. В литературе ее называют также «неправильный магистрат», поскольку она отличается по ряду параметров от классический прусской системы магистраты. Традиционно она используется прежде всего в городских населениях.

Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из своего состава председателя совета (Stadtspresident). Он председательствует на заседаниях, готовит повестку дня и т. п. Одновременно совет назначает путем голосования коллегиальный исполнительный орган - магистрат - из числа профессиональных управленцев, на срок от 6 до 12 лет. Магистрат представляет общину в отношениях с гражданами и органами государственной власти, в суде, а также готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины.

Совет назначает также бургомистра, который возглавляет магистрат (однако роль последнего сравнительно невелика и он не является непосредственным начальником для членов магистрата), и распределяет между членами магистрата сферы и участки их деятельности. Бургомистр также может распределять сферы деятельности между членами магистрата, однако не имеет права вмешиваться в распределение, сделанное советом.1

Внутри данной системы существует последовательный контроль за законностью принимаемых решений: магистрат может опротестовать и отказываться выполнять противоправное решение совета; бургомистр может опротестовать противоправное решение магистрата, причем конечной инстанцией в споре является совет.

2. Северогерманская система совета (Norddeutsche Verfassung).

Эта модель действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя

Саксония. Основные ее черты копируют английскую систему организации местной власти.

Совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер - бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает - на срок от 6 до 12 лет - профессионального управленца на должность директора общины (Gemeinedirektor) или городского директора (Stadtdirector). В крупных городах совет назначает также помощников директора, за которыми может закрепить определенные сферы деятельности (они являются иерархическими подчиненными директора). Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета.

Здесь также существует строгая система контроля за законностью принимаемых решений: совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), бургомистр имеет право как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать незаконное решение совета.

В нижней Саксонии создан еще один орган управления: административный комитет (Verwaltungsausschuß), в который входят директор общины с помощниками (с правом совещательного голоса) и избранные члены совета. Комитет готовит решения совета по специально оговоренным вопросам, а по ряду вопросов сам принимает постановления, исполняемые как решения совета.

3. Модель бургомистра (Bürgermeisterverfassung).

Эта модель организации местного самоуправления распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг - Гольштейна. Она почти без изменений воспроизводит институциональную организацию французских коммун.

Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра), который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входят и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, руководство - под началом бургомистра - общинной администрацией. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.

4. Южногерманская модель (Süddeutsche Ratsverfassung).

Модель, принятая в Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР.

В целом здесь повторяются характеристики бургомистерской модели, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямых всеобщих выборов. Как правило, применяется мажоритарная система в два тура, с порогом для участия во втором туре. Бургомистр совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета; естественно, он же и представляет общину. Совет также формирует - частично из своего состава, частично из чиновников - управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра, подчиняющийся ему в вопросах исполнительной деятельности и участвующий в подготовке решений совета.

Управа выполняет на территории округа делегированные ей советом или исполнительной властью общины полномочия (крайне незначительные) и является совещательным органом. Она подчиняется в своей деятельности главе исполнительной власти общины. Во многих землях и сельских общинах, состоящих из нескольких населенных пунктов, возможна организация сельских советов во главе с председателем. Члены советов избираются населением, их полномочия соответствуют полномочиям совета городских округов.

Важное место в структуре местного самоуправления в ФРГ занимают районы (Kreis), выступающие как объединения общин. Некоторые исследователи считают, что сущность района как территориального образования - в его триединстве: это одновременно и местное самоуправляющееся сообщество, и союз составляющих его общин и совокупность территориальных служб земли.

Проведенная в 1970-х гг. реформа вдвое сократила число районов путем их объединения.

Наряду с районами, включающими в свой состав несколько общин, существуют города-районы крупные городские центры, обладающие компетенцией как общин, так и районов и имеющие единые органы управления. Таким образом, районы представляют собой самостоятельный уровень местного самоуправления в Федеративной Республике Германии, одной из особенностей которого является то обстоятельство, что глава исполнительной власти района одновременно возглавляет государственную администрацию на его территории.

В ФРГ, как и в большинстве государств мира, представительные органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут образовывать постоянные и временные комиссии и комитеты. Они по своему характеру могут быть функциональными, территориальными, отраслевыми. Например, отраслевые комиссии (комитеты) рассматривают вопросы, связанные с функционированием отдельных сфер

- образования, здравоохранения, правопорядка и т. д. Что касается функциональных комиссий, то они формируются по комплексным вопросам (например, юридический комитет, комиссия по кадрам и др.). Территориальные комиссии обычно состоят из депутатов, избранных от определенного района, и потому больше склоняются к проблемам комплексного развития. В функции комиссий и комитетов входит подготовка проектов различных решений, они могут осуществлять контроль за деятельностью соответствующих сфер.

Доходы органов местного самоуправления формируются за счет классических источников: налоги и сборы, государственные трансферты, доходы от экономической деятельности, займы, плата за оказанные услуги.

Собственные налоги общин складываются из двух основных составляющих: поземельного налога и промыслового налога (налог на предпринимательскую деятельность и частную практику). Базой при исчислении промыслового налога служит общий доход, получаемый данным лицом (предприятием) от предпринимательской деятельности (частной практики, частного промысла и т. д.). Его сбор ограничен законодательно устанавливаемым необлагаемым минимумов дохода; фактически плательщиками оказываются лишь крупные предприятия. Оба налога собираются только общинами. Ставка налога ежегодно устанавливается советом общины.

Закон земли может также разрешить общинами введение налогов и сборов на потребление (подобные законы существуют в большинстве земель). Виды сборов различны; в качестве наиболее распространенных можно назвать: налог на спектакли, сбор за право розлива спиртных напитков, сбор с владельцев собак и лошадей, лицензионный сбор за охоту и рыбную ловлю, целевой налог содержания пожарной охраны, сбор за второе жилище, налог на моторные лодки и катера и др.

Районы не имеют исключительных собственных налогов. Однако в соответствии с федеральной Конституцией, земли обязаны обеспечить их собственными источниками финансирования. В большинстве случаев земли передают районам часть или весь объем поступлений от налога на недвижимость, формально являющегося государственным (земельным) налогом. Кроме того, именно районам, а не общинам может быть разрешено взимать некоторые сборы, - в частности, сбор за разлив спиртных напитков и лицензионный сбор за рыбалку и охоту.

В немецкой системе публичного управления - и, в частности, местного самоуправления - особую роль играет понятие финансового выравнивания. В соответствии с принципом выравнивания каждый немец имеет право на одинаковый уровень услуг органов публичной власти, независимо от места жительства. Суть выравнивания заключается в перемещении финансовых средств между разными территориальными сообществами (включая земли и федерацию) с целью более равномерного распределения средств между сообществами как на территории каждой земли, так и на территории ФРГ в целом.

В ФРГ традиционно высоко развито сотрудничество между различными общинами, направленное на более эффективную реализацию их компетенций. Существует несколько форм такого сотрудничества (совместного управления), нашедших применение почти на всей территории современной Германии.

1. Рабочие сообщества (kommunale Arbeitsgemeinschaft).

Основная задача такого объединения - координация и разработка совместных проектов, поскольку сообщество не является юридическим лицом и не имеет полномочий и финансов. Деятельностью сообщества руководит комитет, куда входят по два представителя (в их числе бургомистр) от каждой общины.

2. Публично-правовое соглашение (öffentlich-rechtlicher Vertrag) опирается на договор, заключенный между несколькими объединениями. В рамках договора часть полномочий может быть делегирована одной их общин другим общинам, с передачей им соответствующего финансирования. Такая форма сотрудничества применяется в основном между городом и окружающими его сельскими общинами.

3. Объединение общин (Z werkverband) формируется на основе закона земли и может быть как добровольным, так и обязательным. Как правило, эта форма сотрудничества предусмотрена для решения одной конкретной задачи (выполнения одной функции). Объединение управляется представительным органом, состоящим из депутатов советов общин - участников, и исполнительным органом, возглавляемым председателем (последний выбирается представительным органом).

4. Сообщество общин (Verwaltungsgemeindschaft, Samtgemeinde, Ämter, Verbandsgemeinde - в разных землях) является наиболее распространенной формой сотрудничества между небольшими общинами. Сообщество можно рассматривать как расширенную форму объединения общин: оно обладает той же структурой, но сообществу общинами- участниками может быть делегировано значительное число функций. Напротив, сообщество не обладает собственной администрацией, и его деятельность опирается на администрацию одной из общин-участниц.

5. Объединение города и округи (Nachbarschaftsverbände) формируется, как правило, законодательным путем, в одностороннем порядке. Задача этой формы сотрудничества - создать единые органы управления для крупных городских центров и их округи. Объединению передаются полномочия, связанные с развитием транспорта и обустройством территории. Во главе объединения стоит представительный орган и председатель (особенности формирования различны в разных землях).

6. В каждой земле существуют также свои, особенные формы сотрудничества между сообщения.

Так, в Баден-Вюртемберге существует возможность избрания одного человека на должность бургомистра нескольких общин. Выборы происходят независимо друг от друга и возможны лишь для сопредельных общин; сроки полномочий также не связаны друг с другом. Бургомистр в этом случае обладает дополнительными возможностями координации деятельности общин.

7. В земле Баден-Вюртемберг существует 11 региональных объединений (К^юпа1уегЬапёе), членами которых являются районы.

В задачи региональных объединений входят планирование, обустройство территории и содействие экономическому развитию в соответствии с программами развития земли. Объединения управляются собранием, включающим представителей от общин и районов, формирующих объединение, и администрацией, во главе которой стоит избранный собранием руководитель.

Территориальные образования с аналогичными полномочиями существуют и в других землях современной Германии.

Таким образом, в современной Германии реализована система власти, которой присущи следующие характеристики:

- все уровни власти, включая уровень общин, имеют собственную (по существу, исключительную) компетенцию, в пределах которой они самостоятельны;

- взаимодействия органов власти городов и общин с органам управления вышестоящих уровней осуществляется по установленным процедурам. Административное вмешательство органов государственной власти возможно только в случаях нарушения законодательства или возникновения состояния «банкротства» города или общины. Государство осуществляет контроль только в отношении соблюдения государственных законов, включая контроль за исполнением обязательных полномочий и за расходованием переданных средств;

- существует реальное влияние общин на процесс принятия решений органами государственной власти все уровней, что практически исключает принятие решений, противоречащих интересам общин. Это влияние осуществляется посредством взаимодействия ассоциации общин с органами государственной области. которые имеют соответствующие обязательства в своих внутренних регламентах;

- управление на уровне районов носит смешанный общественно - государственный характер, этот уровень управления по существу реализует процедуру согласования интересов общин и государственных интересов;

- все уровни власти имеют независимые бюджеты.

Французская (континентальная) модель местного самоуправления

Основные принципы организации местного самоуправления во Франции были заложены еще в конце XVIII - начале XIX веков. Они существенно отличались от тех принципов, которые лежали в основе организации местного самоуправления в Великобритании, США и других странах англосаксонской правовой семьи.

Романо-германская правовая семья сформировалась прежде всего на базе римского права, и в последующем - на основе правовых реформ, инициированных Наполеоном I. В нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинства бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние и на российское право на разных этапах его развития. В настоящее время континентальная модель местного управления (самоуправления) получила распространение в большинстве стран мира.

Характерные черты этой модели следующие:

- сочетание на местах прямого государственного управления и местного самоуправления;

- использование принципов выборности и назначаемости при формировании органов местной власти;

- наличие контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны представителей центральной администрации;

- унифицированный и подробно регламентированный статус местных органов власти;

- местное сообщество и нация принципиально различаются и имеют разные интересы.

Необходимо отметить, что в средние века Франция имела достаточно развитую систему местного самоуправления, особенно в городах. Если в сельской местности административно-судебная власть длительное время находилась в руках феодалов, то города в период «муниципальной революции» XI-XIII вв. добились права на самоуправление. Данная привилегия, завоеванная или купленная у землевладельца-феодала, закреплялась в хартиях. Это придавало городским вольностям уникальный характер: каждый из городов имел свой набор вольностей, но система управления в них имела много общих черт. Собрание горожан составляло генеральную ассамблею, которая обсуждала наиболее важные вопросы и избирала местных должностных лиц. Последние составляли городскую коллегию, осуществлявшую текущее управление. Один из членов коллегии становился мэром, выполнявшим церемониальные функции.

По мере укрепления королевской власти положение местных территориальных сообществ претерпело драматические перемены. Так как система управления во Франции развивалась в это время эволюционно, новые структуры накладывались на старые, не уничтожая их, и в результате к XVIII в. сформировалась запутанная административно-управленческая система. Начавшаяся в 1979 г. революция произвела переворот и в организации власти на местах. Проблемы местного управления стали предметом жарких дебатов в Учредительном собрании. Общее направление дискуссий - стремление преодолеть существовавший на местах хаос властей и территориальных округов, создать единообразную простую и рациональную систему местного управления. Это намерение было реализовано в ряде законов 1789 и 1790 гг., заложивших систему регионального и местного управления, которая в основных чертах сохраняется и сейчас.

- Старинные провинции были ликвидированы. Вместо исторических территорий страна была поделена на 83 искусственные единицы - департаменты, получившие названия по их географическому положению. Площадь их была единообразной. Границы были проведены с таким расчетом, чтобы местные жители, пользуясь конным экипажем, могли в течение дня добраться до административного центра и вернуться назад.

- Департаменты управлялись генеральным советом и директорией. Генеральный совет, местный представительный орган, избирался примерно на тех же принципах, что и Национальное собрание. Совет избирал директорию, в руках которой находилась исполнительная власть.

- Было реформировано и управление в коммунах (общинах). Новые коммуны создавались на базе всех городских поселений. В сельской же местности их основой стали церковные приходы, последних было очень много, что предопределило многочисленность французских коммун, их резкое отличие по численности населения.

- В коммунах с применением имущественного ценза избирался муниципальный совет, назначавший из своего состава мэра. Существовал также местный генеральный совет, в состав которого входили члены муниципального совета, дополненные почетными членами - нотаблями.

- Позднее мелкие коммуны были упразднены и слиты в особые округа - кантоны.

- Полномочия органов местного управления были достаточно велики. Они формировали местный бюджет, отвечали за сбор налогов, содержание дорог, общественное здравоохранение, образование и т. д. Правда, их наиболее важные решения должны были утверждаться центральным правительством.

Однако процесс децентрализации власти не получил продолжения. Более того, вскоре начинается обратный откат.

Региональные и местные власти были поставлены под надзор правительственных комиссаров, которые могли мешать и арестовывать их представителей. В разгар революции Конвент пошел на крайние меры, практически уничтожив выборность местных должностных лиц. В период якобинской диктатуры вновь была проведена тотальная чистка органов местного управления.

Свержение якобинцев не изменило эту сторону политики центрального правительства. Директория присвоила себе право назначать всех должностных лиц в кантонах. Конституция V года ликвидировала генеральные советы в департаментах.

Только июньская монархия (1830-1848 гг.) попыталась оживить деятельность местных территориальных коллективов. Мэры и их помощники продолжали назначаться правительством, но из числа членов восстановленных муниципальных советов, избиравшихся местными налогоплательщиками. Аналогичная попытка была предпринята после революции 1848 г. Граждане, пользуясь практически всеобщим избирательным правом, формировали местный совет, который избирал мэра. Однако уже в 1848 г. крупные коммуны были лишены права избирать мэра, а Конституция 1852 г. восстановила наполеоновскую модель местного управления. Должностные лица вновь начинают назначаться.

Основы современной системы организации местных властей были - заложены в Третьей Республике Законом об организации департаментов от 10 августа 1872 г. и Законом о коммунах от 5 апреля 1884 г. Закон 1871 г. предусматривал проведение выборов в генеральный совет, которые (впервые) обязательно должны были быть прямыми, всеобщими и равными. Генеральный совет, являясь представительным органом, принимал во время своих сессий основные решения. Из своего состава члены генерального совета избирали департаментальную комиссию, принимавшую решения в перерывах между сессиями (генеральный совет имел право собираться лишь два раза в год, на определенное время), а также председателя совета. Функции председателя оставались преимущественно представительскими; исполнительным органом генерального совета являлся префект департамента, окончательно объединивший полномочия представителя правительства и представителя де - партаментальной ассамблеи. Подобная зависимость была закреплена списком полномочий. Префект составлял проект департаментального бюджета и обладал двумя основными правами: составление порядка дня и право абсолютного вето.

Организация коммуны, предусмотренная законом 1884 г., включала следующие элементы: муниципальный совет избирался путем прямых равных всеобщих выборов. Из своего состава совет избирал мэра, являющегося исполнительным органом, и его заместителей. Мэр одновременно являлся представителем правительства в коммуне и в этом качестве непосредственно подчинялся префекту департамента. Префект департамента осуществлял априорный контроль над решениями муниципального совета; в ряде случаев он имел право приостанавливать полномочия совета; в ряде случаев он имел право приостанавливать полномочия мэра и выполнять его функции. Наконец, именно префект распределял между коммунами основную часть государственных субсидий.

Все перечисленные положения действовали до 80-х гг. XX века с незначительными изменениями и с перерывом, связанным с установлением режима Виши (1940-1944 гг.).

Современная Франция - одна из немногих стран мира, где существует четыре уровня управления: коммунальное, департаментское, региональное, национальное.

Основой местного управления (самоуправления) являются коммуны, которых в 1989 г. было 36394, причем 22731 из них имели численность менее 500 человек. Из общего числа коммун 35 в 15 департаментах имели количество жителей не более 16 человек. Парадоксальным является то, что из названных 35 коммун, 12 имели менее 9 жителей, а по закону они должны избирать совет численностью 9 человек.

Страна разделена также на 96 департаментов, а они, в свою очередь, - на 325 округов и 4016 кантонов. Кроме того, существуют еще 5 заморских департаментов, а также 22 региона в самой Франции и 4 заморских региона.

Коммуны - это городские и сельские поселения, общими признаками которых являются: территория, название, главный город (если коммуна сельская), статус юридического лица. Крупные городские коммуны дополнительно делятся на округа. Численно преобладают небольшие коммуны, часто неспособные эффективно исполнять свои функции.

Коммуны сформировались исторически, некоторые - еще во времена Римской империи. Они имеют свои традиции, к ним привязано местное население, которое сопротивляется попыткам административной рационализации.

Все коммуны имеют в качестве правительственных органов советы (9-69 советников), срок полномочий которых составляет 6 лет. Эти полномочия могут быть прекращены досрочно по инициативе или самого совета (коллективная отставка), или административного суда (кассация выборов), или правительства (декрет Совета министров). В зависимости от числа избирателей советы формируются посредством различных избирательных систем. В небольших и средних коммунах проводятся упрощенные мажоритарные выборы. Более сложный избирательный механизм, сочетающий элементы пропорциональных и мажоритарных выборов, используется с 1980 г. в крупных городах.1 Данный механизм обеспечивает за партией-победительницей не менее 75% мест в совете, что придает стабильность коммунальной власти. Советники, исполняющие свои обязанности бесплатно, утверждают местный бюджет и контролируют, администрацию через право избирать мэра. Однако в крупных городах, учитывая «партийный» характер местных выборов, подобный контроль недостаточно эффективен.

Коммунальную администрацию традиционно возглавляет мэр. Он и его заместители избираются коммунальным советом в ходе тайных мажоритарных выборов. Если два тура выборов не определяют победителя, проводится третий тур, где действует принцип относительного большинства. Если и в нем соперники набирают одинаковое число голосов, победителем становится старший по возрасту. Долгое время мэры, как и муниципальные советники, работали безвозмездно, но сейчас, в связи с возросшей сложностью и масштабом деятельности, их должность стала оплачиваемой.

Мэр продолжает считаться не только деятелем местного управления, но и представителем государственной власти, чиновником, исполняющим распоряжения правительства. Он обязан информировать о решениях коммунальной администрации префекта департамента. Однако с 1982 г. последний не может своей властью отменить распоряжение мэра, ему разрешено только опротестовать его через административный суд. Таким способом была расширена самостоятельность глав коммунальной администрации, смягчен правительственный контроль над ними. Это еще более укрепило традиционно высокий престиж должности мэра. Парламентарии, пользуясь конституционным разрешением, часто сохраняют за собой статус мэра. Это укрепляет их авторитет как в правительственных структурах, так и в коммуне.

Мэры коммун исполняют следующие обязанности:

- председательствуют на заседаниях коммунального совета;

- исполняют его постановления;

- руководят коммунальным хозяйством, устанавливают контакты с частным сектором;

- руководят полицией (в небольших коммунах);

- назначают тех должностных лиц коммунальной администрации, которые работают по найму (на последних в 1983-1984 гг. были распространены права государственных служащих, что существенно ограничивало право мэра увольнять их, однако карьера служащих в значительной степени продолжает зависеть от мэра;

- представляют коммуну во взаимоотношениях с другими властными структурами.

В статусе коммуны сохраняются некоторые архаические черты. Так, недостаточно дифференцирован статус мелких и крупных коммун. Им запрещается выступать с политическими заявлениями. Многие небольшие коммуны испытывают острый недостаток средств для осуществления своих функций. Трудности иного свойства создает формирование городских агломераций, приводящих к фактическому слиянию нескольких коммун, которые продолжают сохранять независимый статус. Данные проблемы пытаются решать несколькими путями:

- Создаются специализированные и многоцелевые синдикаты коммун. Сотрудничество коммун было разрешено в 1837 г., его принципы закреплены в законе 1890 г., позднее неоднократно дополнявшемся. Синдикаты создаются для решения конкретной проблемы (мелиорация, газификация, строительство дороги) или комплекса проблем (развитие туризма). Они управляются советами из представителей входящих в состав синдиката коммун, которые сохраняют свою полную самостоятельность. Существует более 14 тыс. подобных объединений, из них около 2 тыс. - многофункциональных.

- Происходит образование округов (дистриктов). Их почти 200. Это более высокая степень интеграции коммун, когда совет округа приобретает принудительную власть над ними. Инициатором создания подобных объединений выступает правительство. Первоначально (с 1959 г.) дистрикты создавались только для городских коммун, с 1970 г. - и для сельских.

- Формируются городские сообщества. С 1966 г. они стали принудительно создаваться правительством на базе крупных городских агломераций. Советам сообществ передаются все основные полномочия местных коммун.

Департаменты, наряду с коммунами, - наиболее важные территориальные структуры в современной Франции. Здесь сосредотачиваются основные местные правительственные службы. Исторически их главой считаются префекты - высокопоставленные чиновники, назначаемые и смещаемые правительственными декретами. Префекты, в отличие от других государственных служащих, ограничены в своих служебных правах. Им запрещено вступать в профсоюзы, обжаловать в суде свое увольнение. Управлять департаментом префекту помогает префектура, в состав руководства которой входят супрефекты, или заместители префекта, руководители местных служб.

Функции префектов разнообразны:

- политические - обеспечение соблюдения на местах законов, представление правительства в департаментах, информация последнего о положении дел;

- административные - координация деятельности правительственных ведомств в департаменте, руководство полицией, а также контроль органов местного управления;

- социально-экономические - выполнение различных правительственных программ, которые решаются на уровне департамента.

Представительным органом в департаменте являются их генеральные советы. Они избираются на 6 лет, но подвергаются промежуточной ротации.

Департаменты, как и коммуны, для осуществления своих функций могут координировать действия или вступать в различные объединения. Это осуществляется через:

- междепартаментские конференции, участие в которых принимают руководители заинтересованных департаментов; они созываются нерегулярно, когда возникает потребность обсудить совместные проблемы;

- создание совместных органов, в состав которых могут входить представители не только департаментов, но и заинтересованных коммун, частных предприятий;

- департаментские ассоциации - более высокая форма объединения, приводящая к возникновению нового юридического лица; однако в связи с формированием регионов она не получила широкого распространения.

Возрастание масштаба и сложности проблем внутренней политики, особенно социально-экономических, потребовали создания крупных территориальных единиц, которые обладали бы ресурсами и другими возможностями, необходимыми для осуществления крупных правительственных программ. Департаменты, созданные в другую эпоху и для иных задач, для этого не годились. Это привело к постепенному формированию более крупных административных единиц - регионов, границы которых во многом повторили очертания и названия старинных провинций, уничтоженных еще в 1789 г. Административная структура регионов была законодательно определена в 1982 г., однако первые попытки регионализации относятся к 50-60-м годам. Именно этот план пытался осуществить де Голль во время неудачного референдума 1969 г.

Главой администрации региона является комиссар республики; он же, - одновременно, и глава департамента, на территории которого находится местная столица. В настоящее время главная задача комиссара - не руководство, а координация деятельности префектур по осуществлению региональных программ. Она осуществляется через административную конференцию региона, в состав которого входят местные префекты и другие руководители. Регион в административном отношении не стал руководителем департаментов, но его значение и полномочия в местном самоуправлении Франции постепенно возрастают.

Местное самоуправление во Франции имеет ту особенность, что в нем существуют территориальные сообщества с особыми статусом: это, в частности, регион Корсика, четыре заморских департамента (Гийана, Мартиника, Гваделупа, Реюньон) и коммуны - Париж, Лион, Марсель.

Предоставление Корсике особого статуса связано, прежде всего, с мощным движением за автономию, существующим на острове. Однако в своем решении от 9 мая 1991 г. Конституционный Совет Франции отказался признать существование «корсиканского народа», отличного от французского народа.

Место регионального совета на Корсике занимает Ассамблея Корсики, избираемая по тем же правилам, что и остальные региональные советы. Ассамблея, однако, обладает рядом дополнительных полномочий (согласно закону от 2 марта 1982 г.):

- правом адресовать премьер-министру предложения, касающиеся организации местного самоуправления на Корсике;

- правом адресовать такие же предложения, относящиеся к экономическому, социальному и культурному развитию Корсики;

- правом адресовать премьер-министру предложения, касающиеся функционирования служб государства на Корсике.

Премьер-министр обязан подтвердить получение и дать в указанный им срок обстоятельный ответ Ассамблее.

Три самых крупных коммуны Франции разделены на округа (arrondissements). В Париже 20 округов, в Марселе 16 и в Лионе 9. Выборы в муниципальный совет проводятся по округам; число членов муниципального совета - 163 в Париже, 101 в Марселе, 73 в Лионе. Одновременно избираются советники округа. Совет округа состоит из советников округа и муниципальных советников, избранных на территории данного округа, тогда как муниципальный совет состоит только из муниципальных советников. В каждом округе советом избирается мэр из числа членов муниципального совета (он не может быть одновременно мэром коммуны).

Полномочия совета округа крайне малочисленны (преимущественно выражение мнений и пожеланий), но совету или его отдельным членам могут быть делегированы некоторые полномочия мэра коммуны или муниципального совета.

Париж одновременно является коммуной и департаментом. На его

территории действует единый выборный орган - Совет Парижа, - объединяющий функции муниципального и генерального советов. Выборы в Совет Парижа проводятся раз в шесть лет, в рамках округов, по пропорциональной системе на основе списков. Мэр Парижа является одновременно президентом генерального совета. У Парижа два разных, взаимо - независимых бюджета - департамента и коммуны, принимаемых одной и той же ассамблеей, Советом Парижа. Совет проводит одни заседания в качестве муниципального, другие - в качестве генерального; при этом соблюдаются соответствующие случаю национальные нормы.

Во Франции, несмотря на ее централистские традиции, местные территориальные сообщества обладают значительными финансовыми ресурсами. Их бюджет составляет 60% от государственного. Однако со времен Наполеона I действует принцип единой кассы: местные средства должны храниться на счетах государственного казначейства, которое ежемесячно авансирует их на 1/12. Органы местного управления формируют свой бюджет из 4 источников:

- государственных дотаций; одна из них, поддерживающая крупные коммуны, зависит от стоимости местного хозяйства; другая (общая дотация на ткущие расходы) - позволяет помогать нуждающимся коммунам независимо от их размера;

- местных налогов, важнейшими из которых являются налоги на землю, жилье и право заниматься определенной профессиональной деятельностью;

- займов;

- доходов от собственности и услуг.

Одним из достоинств французской системы управления, в том числе и местного, является доскональная проработка вопросов государственной службы. В стране не принято выделять муниципальную службу, она рассматривается как разновидность государственной. Во Франции существует три типа государственной службы: государственная служба верхнего эшелона; государственная служба на уровне территорий (местная государственная служба); служба в системе здравоохранения.

Внутри каждого типа на каждом региональном уровне выделяют четыре категории государственных служащих в зависимости от образования. Они обозначаются соответственно буквами А, В, С, Б. на категорию (класс) А возлагаются функции выработки управленческих решений и указаний (20% от числа госслужащих). Класс В выполняет задачу реализации этих установок (в него входит около 40% чиновников). Класс С занят специализированным исполнением (охватывает чуть более 30% чиновников). Класс Б включает технических работников, которые являются простыми исполнителями.

Условиями приема на службу являются: французское гражданство; обладание политическими правами; отсутствие судимости; соответствие нормам законодательства о военной службе (положение завершившего военную службу, пользующегося отсрочкой, освобожденного от воинской повинности либо уволенного из армии); соответствие возрастным требованиям. Минимальный возраст - 16 лет.

Для вновь поступающих на службу используется такой способ замещения должности, как конкурс, заключающийся в сдаче экзаменов или представлении документов. Существует два способа внутреннего перемещения по службе - конкурс и отбор. При проведении внутреннего конкурса уже не учитывается наличие диплома, а только стаж работы. Отбор производится на основе таблицы продвижения по службе. Вышестоящий начальник производит оценку служащего по определенным параметрам и сопровождает эту таблицу аннотацией. Организация, которая разрабатывает оценочную таблицу, называется Паритетной административной комиссией (ПАК). В нее на паритетных началах входят представители отдела кадров и администрации.

К основным правам местных государственных служащих относятся:

1. Свобода мнений. Между государственными служащими не может быть никаких различий на основании их политических, философских, религиозных убеждений.

2. Право на профсоюзную деятельность. Это право подразумевает свободу создания профсоюзных организаций, вхождения в них и исполнения профсоюзных обязанностей.

3. Право на забастовки. Это право осуществляется в рамках специальных законов.

4. Право на участие. Через посредство делегатов в составе совещательных органов служащие участвуют в разработке правил, определяющих статус государственной службы, в принятии решений, касающихся отдельных служащих, и т. п.

5. Право на здравоохранение. Это право включает в себя ряд компонентов: установка служебного оборудования, гарантирующего безопасность сотрудников и клиентов; наличие ответственных за гигиену и безопасность труда; создание специальных служб, которые занимаются наблюдением за состоянием служащих, а при необходимости лечением.

6. Право на защиту от угроз и оскорблений. При исполнении своих обязанностей или в связи с ними служащие пользуются предоставляемой местным коллективом защитой на основании положений уголовного кодекса и соответствующих законов. Сюда же относится право на возмещение причиненного ущерба.

7. Право доступа к личному делу. При решении дисциплинарных вопросов просмотр личного дела обязателен.

8. Право на постоянное повышение профессиональной подготовки.

9. Право на обязательные отпуска для повышения профессиональной квалификации.

10. Право на вознаграждение. Сюда входят оклад, пособие по фактору местожительства, дотации на содержание семьи, специальные пособия (в том числе пенсионные, социальные).

11. Право на отпуск.

К основным обязанностям местных государственных служащих относятся:

1. Запрет на совмещение должностей. Служащий направляет всю свою профессиональную деятельность на выполнение порученных ему задач. Отсюда вытекает два запрета: запрет на приносящую доход частную деятельность; запрет на поручение процентов от дохода предприятия, контролируемого органом власти, которому подчинен служащий.

2. Хранение служебных тайн, профессиональная сдержанность.

3. Иерархическое подчинение и соподчинение.

4. Обязанность предоставлять информацию по требованию общественности. Эта обязанность выполняется с соблюдением правил хранения служебных тайн, доступа к административным документам, а также соблюдения правил профессиональной сдержанности.1

Каждый служащий, допускающий нарушения при исполнении служебных обязанностей, может подвергнуться дисциплинарному взысканию (так же, как и за совершение неправомерных действий вне службы). Порядок наложения взысканий определяется соответствующим статусом, а решение о санкциях принимает орган власти, назначивший данного служащего.

Дисциплинарные взыскания подразделяются на четыре группы. Первая - предупреждение, выговор, временное отстранение от должности (не более чем на три дня). Вторая группа - понижение по шкале иерархии, временное отстранение от должности на срок от 4 до 15 дней). Третья группа - понижение в ранге, временное отстранение от должности (на срок от 16 дней до 6 месяцев). Четвертая группа - отправление в отставку, увольнение. За исключением предупреждения и выговора, все взыскания заносятся в личное дело.

Организация местных органов власти (самоуправления) в США

Система местного самоуправления в США характеризуется широкой децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов от центрального правительства и правительств штатов, а также отсутствием прямого подчинения органов местного самоуправления государственной власти. В Конституции США отсутствуют нормы, напрямую регулирующие местное управление: статус, структура и функции местного (муниципального) управления устанавливаются на уровне штатов. В этой связи многие исследователи местного управления (самоуправления) в США нередко используют понятие: «муниципалитеты - креатура штатов», подразумевая под этим полную зависимость (в большинстве случаев) местных органов власти от власти субъектов федерации.

Однако и сами федеральные власти могут устанавливать прямые и непосредственные контакты с муниципалитетами, прежде всего экономического порядка, через систему федеральных займов и субвенций - субсидий специального назначения. Указывая на важное значение займов и субвенций в деятельности муниципалитетов, американские исследователи заявляют, что сегодня ни один муниципалитет не обходится без прямой связи с федеральным центром и не существует ни одной функции местного самоуправления, где бы не была принята соответствующая федеральная программа.

Несмотря на наличие большого числа административных, правовых и даже политических проблем, связанных с федеральным финансированием деятельности муниципалитетов, государственные источники финансирования остаются основным способом вовлечения органов муниципального управления в сферу федерального регулирования.

Выделяемые органам местного самоуправления федеральным бюджетом (а также бюджетом штатов) субвенции служат решению нескольких основных задач. Во-первых, они призваны содействовать социально - экономическому развитию относительно отсталых территорий, что достигается дифференцированным подходом с учетом исторических, географических, экономических, демографических, этнических и других особенностей самоуправляющихся структур. Во-вторых, семьям с низким доходом, инвалидам и матерям одиночкам по программам социальной защиты предоставляются компенсации, льготы и услуги по установленным государством нормам: по всей стране введены нормативы набора продуктов питания (исходя из состава и численности семьи), жилья, медицинского и коммунального обслуживания. В-третьих, создаются возможности для выравнивания округов и городов по параметрам обеспечения занятости населения, подготовки кадров и образования. В-четвертых, субвенции являются дополнительным источником расходов местных бюджетов, способствуют оптимизации налоговых ставок и распределению налогового бремени.

Таким образом, органы местного самоуправления в США, будучи автономными образованиями, создаваемыми по инициативе граждан, одновременно выполняют функцию конечных исполнителей программ и проектов федерального правительства и властей штатов.

Власти штатов, в свою очередь, обладают всем необходимым набором прав и полномочий, позволяющих им курировать и направлять деятельность органов местного самоуправления. Каждый штат самостоятелен в этой области, и, как следствие, в стране функционирует 50 различных муниципальных систем. Их правовой статус определяется Конституциями и текущим законодательством штатов, а также муниципальными хартиями - документами, содержащими все нормы, регламентирующие деятельность соответствующих муниципальных образований. В целом же система правового регулирования органов местного самоуправления в США носит неоднозначный характер, поскольку складывается из множества подсистем местного, штатного и федерального уровня, довольно часто противоречащих один другому.1

В настоящее время в США выделяют шесть традиционных видов административно-территориальных единиц со своими органами местного самоуправления: графства (counties); города (sities); бороу (boroughs); вилиджи (villages); тауны (towns); тауншипы (townships), а также две нетрадиционные: специальные и школьные округа. Их классификация зависит от численности населения и степени урбанизации территорий, которые могут значительно колебаться и отличаться в этом отношении друг от друга. Так, например, статус «сити» имеют г. Шерилл (штат Нью - Йорк), насчитывающий около 3 тыс. жителей и 17-милионный г. Нью - Йорк и т. д.

Действующая в США система самоуправления достаточно жизнеспособна и гибка, что во многом объясняется постоянным вниманием к вопросам ее функционирования со стороны всех ветвей и уровней власти, а также заинтересованностью самого населения, потребности и нужды которого удовлетворяются в первую очередь на муниципальном уровне.

Важнейшую роль в американском самоуправлении играют муниципальные корпорации (сити, бороу, вилиджи, тауны), что обусловлено тем фактом, что они являются органами управления преимущественно в городах, где проживает 87% населения страны и где потребность в социально - экономических и других службах, обеспечивающих жизнедеятельность человека, наиболее высока. Наряду с графствами они являются наиболее крупными структурами местного самоуправления в США. Графства - это своеобразные органы самоуправления, в большей мере типичные для сельской местности, где большая территория и невысокая численность населения.

Территориально графства и муниципалитеты теснейшим образом связаны между собой, поскольку более половины муниципальных образований входят в состав графств (39 городов выделены из графств и их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные и муниципальным корпорациям и графствам). Главными рабочими органами в муниципалитетах являются советы, состав которых колеблется от 5 до 9 членов, а в городах с численностью более 500 тыс. - в среднем 13 человек.

Муниципальные советы - органы выборные; определение результатов выборов в местные органы власти в США осуществляется в основном по мажоритарной системе относительного большинства. Примечательной особенностью здесь является то, что Конституции многих штатов запрещают политическим партиям и объединениям участвовать в местных выборах и выдвигать своих кандидатов. Во многом это реакция на существовавшие в начале XX в. избирательные технологии, когда исход выборов решался количеством денег и силовым давлением со стороны партий, а не свободным волеизъявлением народа.

Выборностью и коллегиальностью не исчерпывается качественная характеристика работы муниципальных советов. Действенность представительного начала и эффективность местного самоуправления раскрываются так же в полномочиях и функциях органов муниципальной власти, в правовом статусе выборных лиц и их отношениях с местным населением, в уровне взаимодействия между правительственной и исполнительной властями внутри каждого муниципального образования.

Органы местного управления, именуемые в США тауншипами и таунами - последняя «реликтовая» форма непосредственного (прямого) самоуправления народа - существуют сегодня только в 20 штатах. Их формальное отличие от муниципалитетов состоит в том, что их границы не зависят от концентрации населения: они могут включать в себя как редкозаселенные сельские районы, так и урбанизированные территории. Функции тауншипов менее широкие, чем у муниципалитетов, хотя в целом сходны с функциями последних.

Высшим органом большинства таунов является ежегодное собрание всех жителей (таун-митинг), имеющих право голоса. На собраниях решаются все важнейшие вопросы местного сообщества - экономические, социальные, бытовые и т. п. Оно избирает совет из 3-5 человек, который действует как исполнительный орган в период между собраниями. Одновременно избираются другие должностные лица: клерк, казначей, асессор, констебль (полицейский), уполномоченный по дорогам, надзиратель за бедными и др. Некоторые из этих должностей могут назначаться советом; советы также могут назначать менеджеров для выполнения функций главного администратора тауншипа. Многие американские специалисты по государственному управлению в США считают форму таунов и тауншипов устаревшей, неэффективной и обреченной на постепенное исчезновение.

Основными единицами регионального самоуправления в США являются графства (лишь в штате Луизиана такие территориальные образования называются приходами). Всего их насчитывается чуть более 3 тыс. и служат они главным образом для управления негородскими территориями. Первоначально графства создавались для реализации двух основных целей: оказания содействия штатам в проведении выборов и отправлении правосудия, а также для оказания различного рода услуг сельским жителям, включая строительство и поддержание порядка. Значение графств неодинаково в различных географических районах США. Так, например, на Юге они играют существенную роль в местном самоуправлении, в то время как в штатах Новой Англии значительная часть их функций выполняется таунами и тауншипами.

Как и в муниципалитетах, главные рабочие органы в графствах - советы. Они также избираются населением, хотя в некоторых графствах могут формироваться из должностных лиц сельских районов - таунов и та - уншипов. Отличительной чертой управления графствами в большинстве штатов США является отсутствие единого исполнительного органа власти, так как наряду с советами местное население избирает целый ряд должностных лиц, формально независимых в своей деятельности от этого органа власти: шерифа, атторнея, казначея, клерка суда, коронера, асессора, аудитора, клерка графства, регистратора, супер интенданта школ, землемера графства.

Шериф возглавляет полицию графства, производит аресты, вызывает в суд и т. п. Основные функции атторнея - надзор за соблюдением законов, расследование преступлений, представительство интересов графства в суде. Расследование дел об убийствах проводит коронер. Асессор графства занимается установлением размеров налогов и контролирует их сбор. Аудитор наблюдает за правильностью расходования денежных средств графства и осуществляет контрольно-ревизионные функции. Если казначей выполняет функции руководителя финансовой службы, то на клерка возложены функции секретаря совета графства.

В зависимости от характера воздействия совета графств на административный персонал в США используются три основных формы управления графствами: комиссионная форма, форма «совет - менеджер», форма «мэр - совет» («совет - выборный руководитель»).1

1. Комиссионная форма была наиболее традиционной, но в настоящее время находится в состоянии упадка. Ее отличительной чертой является то, что совет графства выполняет как законодательные, так исполнительные функции, а в отдельных штатах и судебные. В этой форме не предполагается наличие высшего должностного лица. При комиссионной форме нет разделения властей. Комиссия образуется из выборных лиц - уполномоченных (ссотт188Юпег8), каждый из которых управляет каким-либо отделом городского правительства. В качестве недостатков этой формы называются бесконтрольность и круговая порука, отсутствие необходимого опыта, отстаивание комиссионерами интересов только своих отделов, дестабилизация и отсутствие сотрудничества.

2. Форма «совет - менеджер» преобладает на западе и в некоторых южных штатах. Для этой формы характерно назначение советом на определенный срок профессионального чиновника - менеджера. Он подбирает необходимых лиц на важнейшие посты в муниципальном аппарате, разрабатывает программу его деятельности и контролирует ее реализацию. За советом остаются полномочия по принятию постановлений в наиболее важных вопросах стратегического характера, установлению уровня налогов и утверждению бюджетных ассигнований.

3. Форма «мэр - совет» впервые появилась в 1835 г. В целом функции выборного руководителя аналогичны функциям менеджера из предыдущей формы, но выборный руководитель имеет еще и формальный статус главы территории. Его политическая роль и влияние значительно выше. Он наделяется правом вето на решения совета графства, имеет полномочия предлагать на рассмотрение совета основные направления политики графства, выступать от имени графства с публичными заявлениями. Форма «мэр - совет» воспроизводит построение органов федерации и поэтому носит условное название федеральной. Известны две разновидности этой модели (по аналогии с президентской республикой и парламентской): «сильный мэр - слабый совет», «слабый мэр - сильный совет».

Форма «сильный мэр - слабый совет» функционирует в большинстве крупных городов США. Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. Эти и другие признаки позволяют говорить о наличии системы «сдержек и противовесов» в отношениях исполнительного и представительного органов, которые скорее обеспечивают не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях со стороны другой.

Кроме традиционных для США органов местного самоуправления (графств, муниципалитетов, тауншипов) для решения многих конкретных задач и вопросов, на местах создаются особые органы, выполняющие одну или несколько строго определенных функций (образование, водоснабжение, пожарная безопасность и т. п.) - «специальные округа». Они относительно автономны и самостоятельны в своих действиях от других органов местной власти и обладают правами юридического лица. В каждом специальном округе создается свой руководящий орган, состоящий, как правило, из 3-7 человек, избираемых населением, либо назначаемых властями штата или местными органами управления.

Примерами такого рода самоуправляющихся единиц являются школьные округа, традиционно выделяемые в особую группу специальных округов, поскольку все школьное законодательство и руководство деятельностью школ в том или ином штате регулируется и осуществляется, наряду с департаментом просвещения штата, местными школьными кругами.

В этих округах также создаются избираемые населением советы, которые наделены правом взимать специальный поимущественный налог для финансирования строительства и содержания школ, получать и распоряжаться штатными и федеральными субсидиями на развитие образования, нанимать преподавательский состав, и под общим контролем штата и графства заниматься всеми практическими вопросами школьного образования.

По сравнению с довоенным периодом, объем задач местного самоуправления в США значительно вырос. Причиной этого стали рост численности и запросов населения, сдвиги в социальной структуре общества, урбанизация, возросшие энергетические, транспортные, экологические и другие проблемы. Провозглашенный в начале 80-х гг. курс на «оздоровление экономики» сопровождается сокращением расходов на социальные, культурные и иные гражданские нужды, особенно беднейших слоев населения.

Британская (англосаксонская) модель местного самоуправления: основные черты и особенности

Англосаксонская система местного управления, получившая заметное распространение в современном мире, возникла в Великобритании. Ее распространение является прямым следствием существования британской колониальной империи и территориально совпадает с границами этой империи в период ее расцвета. Однако - как и в случае с романской системой - правовые схемы колонизаторов плохо прижились в традиционных обществах Азии и Африки. Поэтому говорить всерьез о существовании англосаксонской системы можно лишь по отношению к странам, повторившим британской или американский путь развития: от индустриального общества - к обществу потребления, от традиционного или раздробленного государства - к современному демократическому государству.

Характерные черты этой системы:

- отсутствие на местах полномочных представителей правительства, осуществляющих контроль за законностью действий местных выборных органов;

- самостоятельное решение муниципальными органами в пределах закона вопросов, не входящих в компетенцию центральных государственных органов;

- рассмотрение муниципалитетов как автономных образований, осуществляющих власть, возложенную на них парламентом;

- наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц;

- контроль, осуществляемый за деятельностью местных органов, носит косвенных характер - в основном через центральные министерства;

- статус местных органов власти основан на общих принципах, унифицирован, но может варьироваться в зависимости от местных условий;

- выборность местных органов власти - демократичный и освященный традицией способ осуществления единого управления, направляемого из центра;

- все публичное управление направлено на реализацию национального интереса;

- жителей территориальных образований связывает лишь соседство, они не формируют особого сообщества.

В Великобритании сравнительно независимое от центра городское самоуправление сформировалось давно. Со времен правления династии

Плантагенетов (XII в.) английские города имели возможность стать «самостоятельными», откупившись от повинностей в пользу короля и поместных лордов. Королевские хартии об инкорпорации давали городам право во многом самостоятельно от графств управлять местными делами (они создавали собственные органы власти, могли иметь общегородскую собственность, избирать мировых судей), выделяли города из подчинения органам графств, передавали управление городскими делами корпорациям - юридическим лицам с правами и обязанностями, отличными от прав их граждан. Таким образом, дарование хартии об инкорпорации было признанием отделения города от его сельскохозяйственных окрестностей.

Значительные изменения в управление городов Англии и Уэльса внес Закон о местных корпорациях 1835 г. С одной стороны, число корпораций, признанных заслуживающими сохранения, было сокращено до 178, с другой - городское самоуправление приобрело новые черты, среди которых в первую очередь следует отметить закрепление единого статуса инкорпорированных городов. Закон 1835 г. был первым нормативным актом, который заменил партикулярные нормы грамот и хартий, регулировавшие устройство каждого города в отдельности, единой статутной организацией городского управления. Теперь местным стал город, не только имевший хартию об инкорпорации, но и признанный таковым в Законе. В соответствии с Законом о местном управлении 1888 г. в графствах Англии и Уэльса появились представительные органы власти - избираемые населением советы графств, на которые возлагалась обязанность поддержания в надлежащем состоянии дорог, обеспечение приюта для бездомных и детей, руководство деятельностью полиции. Согласно Закону 1888 г. (с учетом более позднего Закона 1894 г.) все города в стране были разделены на три категории, а принципы городской реформы 1835 г. распространены на сельскую местность.

В первую категорию вошли города с численностью населения 50 тысяч и более, а также несколько городов с меньшей численностью, но издавна имевшие права корпорации. В вопросах управления выделенные города-графства (borough counties) получили полную самостоятельность от органов графства, на территории которого они располагались.

К другой категории были отнесены города, в которых проживало от 10 до 50 тыс. жителей. Именно они на основании Закона 1888 г. стали называться муниципальными городами (municipal boroughs). Советы муниципальных городов были подчинены советам графств (хотя и по ограниченным вопросам (содержание дорог, назначение шерифа).

Законом о местном самоуправлении 1894 г. было определено правовое положение сельских и городских округов (districts), на которые подразделялась территория каждого графства. Городскими округами (urban districts) признавались города, насчитывающие до 10 тыс. жителей. К полномочиям избираемых местным населением окружных советов (в городах) и сельских окружных советов были отнесены вопросы здравоохранения, содержания и строительство дорог. Этот Закон активизировал также деятельность приходов (parishes), которыми было предоставлено право создавать приходские советы, если число избирателей среди населения прихода составляло не менее 300 человек.

Закон 1888 г. и примыкающий к нему акт 1894 г. имели целый ряд последствий для местного самоуправления Великобритании:

- несколько изменялись, рационализировались границы сельских графств; их число достигло 60;

- создавалось графство Лондон за счет передачи ему ряда территорий соседних графств;

- в графствах создавались советы, члены которых (советники) избирались местными налогоплательщиками на 3 года;

- права графств первоначально ограничивались заботой о местных дорогах, детских приютах, полиции и т. д., но они постепенно расширялись, и советы сосредоточили в своих руках все функции местного управления, кроме попечения о бедных и заведования школами, которыми продолжали заниматься специализированные органы;

- мировые судьи сохраняли только судебные полномочия, что привело к разделению административной и судебной деятельности, соединение которых длительное время являлось отличительной чертой местного управления Великобритании;

- в распоряжение советов поступали существенные финансовые средства;

- советы состояли из общих собраний, возглавляемых председателем, и функциональных комитетов, куда входило несколько советников;

- советы назначали большинство должностных лиц графства;

- для решения крупных региональных проблем допускалось образование совместных комиссий в составе нескольких графств и городов-графств;

- преобразовалось административное деление: теперь графства делились на городские и сельские округа, управляемые выборными окружными советами (district council), а округа делились на приходы, которые могли избирать собственные советы и должностных лиц;

- крупные (более 50 тыс. жителей), а также ряд других городов получали статус самостоятельных городов-графств (county boroughs), во главе с собственными выборными советами.

Все это завершило длительный период доминирования аграрной элиты над городской, аграрных интересов над промышленными и торговыми.

Представленный здесь этап реорганизации местного управления завершился в 1899 г. преобразованием управления графства Лондон. Здесь были созданы 28 столичных (метрополитеновских) городских советов (metropolitan borough councils). Особый статус имела территория величиной в квадратную милю в центре Лондона (учитывая ее значение и традиции), называемая Сити.

Реформы конца XIX в. в основном завершили процесс радикальных преобразований местного управления, в Великобритании смысл которого состоял в его рационализации и передаче функций выборным советам, формировавшимся все более широким кругом избирателей. Органы местного самоуправления в графствах и городах-графствах имели широкие полномочия и в сфере своей компетенции действовали достаточно независимо от правительства. Последнее осуществляло общий надзор, но не обладало директивной властью.

В первой половине XX века местное самоуправление в Англии вступило в лучший период своего существования. Повысились его общественное значение и престиж, значительно расширились полномочия, возрастали финансовые ресурсы. Правиельство постепенно передавало советам графств и городов полномочия других местных властей. Если в 1888 г. они получили административную власть мировых судей, то в 1902 г. приобрели полномочия ликвидированных школьных советов, а в 1929 г. - медицинских советов.

Одновременно государство поручило местным органам многие из тех полномочий, которые в это время начинают принимать на себя публичные власти: строительство дешевого жилья (1890), трудоустройство безработных и субсидирование их эмиграции (1905), контроль над землепользованием (1909). Графства и города создавали общественный транспорт, заботились о снабжении населения электричеством, газом, водой. Специалисты называют это время «золотым веком» местного управления Великобритании. Его завершил Акт местного управления 1933 г., который закрепил расширившиеся полномочия органов местного управления Англии и Уэльса.

В последующие 40 лет возобладала обратная тенденция - падение престижа и реального общественного значения местного управления. Данный процесс наблюдался и в других странах. Он закономерно возник в 1930-е годы, когда под впечатлением Великого кризиса западные страны пошли по пути этатизма. Взяв на вооружение идеи Д. Кейнса, они резко расширили централизованное вмешательство в сферу социальноэкономических отношений. Лейбористы, неоднократно формировавшие в это время правительство, полагали, что социальная сфера должна находиться под преимущественным влиянием центрального правительства. В результате национализации местные органы перестали заниматься снабжением населения светом и газом (1946, 1947), водой (1973). Одновременно возобновляется практика создавать местные и региональные учреждения, которые принимают на себя отдельные функции местных властей. Это привело к тому, что:

- органы местного управления постепенно теряют свои прежние права, одновременно не получая новых;

- особенно болезненной была для них потеря финансовой независимости: они попали во все возраставшую зависимость от правительственных субсидий;

- над ними усиливается контроль со стороны центрального правительства.

В 70-е - 80-е гг. XX века состояние местного самоуправления в Великобритании давало многочисленные поводы для критики. Его упрекали в запутанности и недостаточной эффективности, сохранении архаической системы олдерменов. Обращалось внимание на ненормальное разделение полномочий между графствами и «островками» городов-графств на их территории, органы которых часто дублировали друг друга. В сельской местности люди часто запутывались в службах, которые делились на три уровня. Многие местные советы, привязанные к историческим территориальным образованиям, были слишком малы для того, чтобы эффективно осуществлять свои функции. Возникла потребность в новых изменениях, которые бы адаптировали систему местного управления Великобритании к возникшим общественным потребностям.

В 1965 г. было начато преобразование управления Большого Лондона. До этого на пространстве единой городской конгломерации действовали власти собственно Лондонского графства, 4 других графств и 3 городов-графств, территорию которых заняла разросшаяся столица. Главным новшеством было создание единого Совета Большого Лондона, который составил высший уровень управления. Низший уровень теперь представляли 32 лондонских боро - бурга и Сити, сохранившее свою административную уникальность.

Важные последствия имел принятый в 1972 г. новый Акт о местном управлении, реализация которого была начата в 1974 г. Его целью был переход к упрощенной 2-3- уровневой системе управления за счет укрупнения местных территориальных единиц. Акт вносил целый ряд изменений в организацию власти на местах:

- создавались 6 метрополитен-графств на основе крупных городских конгломератов (Ливерпуль, Манчестер-Бирмингем, Лидс - Бредфорд, Шеффилд и др.);

- создавались «новые» графства (некоторые мелкие графства были ликвидированы, а территориальные границы почти повсеместно упрощены и рационализированы);

- ликвидировались города-графства, они сливались с территорией «нового» графства;

- резко, на 75% сокращалось число районов графств, происходило их укрупнение. Статус прихода получили некоторые из упраздненных небольших графств и городов-графств;

- ликвидировался институт олдерменов, кооптировавшихся в состав советов городов и графств.

Реформа способствовала повышению эффективности местного самоуправления, но не удовлетворила всех и вызывала разнообразную критику.

Новая реформа была осуществлена законами о местном управлении 1972 г. и 1985 гг., после принятия которых система местного управления была значительно упрощена и унифицирована. Согласно Закону о местном управлении Англии и Уэльса 1972 г. на этих территориях Великобритании была введена в основном двухступенчатая система управления. Англия и Уэльс были поделены на графства (counties), а те, в свою очередь, на округа (districts), Шотландия - на регионы (regions) и округа. Основой новой системы управления стали графства: им были переданы все важнейшие полномочия, которые по закону могли осуществлять местные выборные органы власти. Округа (за исключением городских) получили более второстепенные полномочия. В крупных городских агломерациях Англии были созданы шесть новых городских графств (metropolitan counties), которые управлялись городскими советами графств. На территории каждого из городских графств были образованы городские округа (metropolitan districts). Остальная территория Англии была поделена на 39 негородских графств, 296 сельских округов и около 10 250 приходов.

В современной Англии власть на местах находится в руках выборных советов различного уровня (графств, городов, районов). Советы формируются в ходе выборов, порядок которых примерно совпадает с парламентскими выборами. Срок их полномочий 4 года; иногда советы не переизбираются полностью, а подлежат постепенной ротации.

Советы избирают своих руководителей - председателя или мэра (в городах, имеющих статус боро или Сити). Они, несмотря на существующую двухпартийную систему, стремятся действовать политически беспристрастно. Партийные разногласия мало сказываются на деятельности местных органов, особенно небольших городов и второстепенных графств.

Вся управленческая деятельность местных органов Англии, Уэльса и Шотландии осуществляется через советников, комиссии и административный аппарат. Члены местных советов (советники) работают в них безвозмездно или по совместительству. Они образуют отраслевые и функциональные комитеты и комиссии, в которых и решаются основные вопросы. Обычно две трети состава комитета (комиссии) - это советники, а одна треть - нанимаемые советом эксперты и местные служащие. Только финансовый комитет состоит полностью из советников, а комитет по делам полиции должен помимо них включать в свой состав и мировых судей. Советы также нанимают служащих, которыми обычно руководит главный администратор.

Руководство отраслями местного управления сосредоточено в руках комиссий, образуемых советом. Все местные советы делегируют комиссиям многие свои полномочия, поскольку советы слишком велики (некоторые насчитывают свыше 100 человек) для того, чтобы работать постоянно, готовить различные решения. Весьма распространены комиссии по вопросам политики и ресурсов, которые осуществляют координационные функции в отношении прочих комиссий.

Местным советам предоставлены полномочия по найму ведущих чиновников и специалистов и, кроме того, обязательному утверждению назначений некоторых руководителей отделов (в том числе глав отделов по образованию, директоров различных социальных служб, полиции и т. д.).

В соответствии с Законом о местном управлении 2000 г. все советы должны сформировать самостоятельный орган исполнительной власти. Закон предусматривает три варианта формирования исполнительных структур:

1) система «мэр и кабинет»: прямые выборы мэра, который руководит исполнительной властью и назначает от двух до девяти своих помощников;

2) система «лидер и кабинет»: выборы главы исполнительной власти и состава совета, тогда как помощников («кабинет») может назначать либо лидер, либо совет;

3) система «мэр и управляющий от совета»: всенародно избранный мэр делит полномочия исполнительной власти с управляющим, которого назначает совет из числа профессиональных чиновников.

В Англии управление сельской местностью на низовом уровне

осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии - общины), получившие развитие начиная с XVI века. Приход как низшая ячейка самоуправления состоял из прихожан, группировавшихся вокруг местной церкви и плативших сборы на ее нужды. Внутренние дела прихода решались на приходских собраниях, в которых участвовали жители поселений, отнесенных к соответствующей церкви. Внешними же делами совместно со священником управляли избиравшиеся прихожанам церковные попечители. Еще в XVI-XVII веках на церковные приходы были возложены вопросы благотворительности (забота о сиротах, больных, бедных и т. п.). Постепенно сфера влияния приходских органов расширялась, и они стали заниматься строительством дорог и мостов, отвечать за содержание улиц, общественных зданий и т. д.

В настоящее время приходы управляются приходскими советами, которые согласно Закону о местном управлении 1972 г. формируются в поселениях, где проживает более 200 человек, имеющих право голоса. В приходах, насчитывающих менее 150 избирателей, совет может быть образован лишь с согласия представителей органа соответствующего округа. В тех приходах, где нет своего совета, общее собрание должно проводиться не реже двух раз в год (на практике это положение соблюдается не всегда). Приходское собрание может назначить специальную комиссию для ведения текущих дел прихода. Всего в Англии в настоящее время функционируют около 10 тыс. приходов.

Хотя за приходами и закрепляются отдельные полномочия: устройство и содержание спортивных площадок, мест отдыха, кладбищ, общественных туалетов, прачечных и т. п., их роль, по мнению исследователей, сводится преимущественно к тому, что приходы выступают в качестве своеобразных групп давления местных жителей в отношении решений, принимаемых органами вышестоящих уровней управления по вопросам, затрагивающим их интересы.

Финансовые ресурсы местных органов власти в Великобритании складываются из трех основных компонентов: местных налогов, платежей или взносов населения за коммунальные услуги, а также безвозмездных субсидий или даров правительства. В 1970-80-е гг. государственная поддержка правительством местных бюджетов заметно снизилась, и органы местной власти вынуждены были заниматься поиском новых резервов для пополнения своих финансовых ресурсов, тем более, что расходы местного самоуправления значительно возросли.

Рост расходов местной власти был назван, во-первых, совершенствованием качества и ростом количества социальных служб, оказывающих услуги. Во-вторых, демографическими изменениями, в т. ч. повышением доли людей старших возрастов в общей численности населения в результате увеличения продолжительности жизни. В-третьих, возрастанием стоимости служб. В-четвертых, социальными переменами, в т. ч. структурой безработицы, увеличением числа семей с одним родителем. В-пятых, положительной динамикой, создаваемой повышением благосостояния (или когда совершенствование среднего образования повышает спрос на высшее) и др.