Заключение.

В результате проведенного исследования и изучения научно-теоретических и практических материалов можно сделать следующие выводы.

Контроль можно рассматривать в двух аспектах: во-первых, как функцию управления, а во-вторых, как деятельность субъектов, которые наделены контрольными полномочиями.

Контроль, как функция управления, позволяет своевременно выявлять и устранять допущенные нарушения в финансово-хозяйственной деятельности организации, тем самым повышая эффективность ее работы. Также финансовый контроль служит элементом обратной связи между принятым решением и достигнутым результатом, что позволяет вовремя скорректировать деятельность организации.

Финансовый контроль является разновидностью контроля наряду с административным, хозяйственным, экономическим и другими видами контроля. Специфика финансового контроля заключается в области его применения – сфера финансов. Финансы представляют собой отношения по поводу формирования, распределения и использования денежных средств. Финансовый контроль органически вытекает из контрольной функции финансов. Но поскольку денежные отношения лишь опосредуют процессы производства и распределения, то в предмет финансового контроля нужно включить не только движение денежных средств, но и хозяйственную деятельность объектов контроля.

Финансовый контроль принято делить на виды в зависимости от субъектов, его осуществляющих. Так выделяют:

6. Контроль со стороны органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и специально образованных ими органов,

7. Контроль со стороны органов местного самоуправления,

8. Внутрихозяйственный финансовый контроль,

9. Финансовый контроль коммерческих аудиторских организаций,

10. Общественный контроль.

Первые два вида контроля относятся к публичному финансовому контролю, поскольку органы (должностные лица), его осуществляющие, наделены соответствующими контрольными полномочиями публично-правовыми образованиями, обладающими публичной властью (Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями).

Государственный финансовый контроль осуществляют органы государственной власти Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. Муниципальный финансовый контроль, хоть и является публичным, не является государственным, поскольку в Российской Федерации местное самоуправление не входит в систему государственной власти.

Государственный финансовый контроль также можно рассматривать в двух аспектах: как функцию управления и как деятельность контролирующих субъектов. Но специфическими признаками, выделяющими государственный финансовый контроль в особую категорию, являются: 1) государственный финансовый контроль представляет собой функцию государственного управления, с помощью которой государство может оценивать и вовремя корректировать проводимую политику; 2) контролирующими субъектами являются государственные органы, наделенные властными полномочиями.

Особенность государственного финансового контроля проявляется также в особом предмете – государственных средствах, включающих средства федерального бюджета и региональных бюджетов, средства государственных внебюджетных фондов, государственную собственность, кредитные ресурсы, заемные средства, интеллектуальную собственность.

Исходя из такого широкого предмета государственного финансового контроля, объектами контроля становятся не только органы и организации, использующие средства бюджета, но и все, кто использует национальные богатства – землю, водные ресурсы, государственную собственность и т.п.

Государственный финансовый контроль можно классифицировать по следующим основаниям:

1. По времени проведения;

2. В зависимости от субъектов контроля.

До 2013 года в Российской Федерации по времени проведения государственный финансовый контроль разделялся на три формы: предварительный, текущий (оперативный) и последующий. Каждая из форм государственного финансового контроля осуществлялась на определенной стадии бюджетного процесса.

С 2013 года в результате изменений Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный финансовый контроль делится на две формы (которые в законодательстве называются видами): предварительный и последующий. Такое исключение из числа форм текущего (оперативного) государственного финансового контроля связано с тем, что законодательство Российской Федерации должно быть приведено в соответствие с Лимской декларацией руководящих принципов аудита 1977 г., принятой в 2011 г. Резолюцией ООН в качестве международного договора.

В Лимской декларации выделено лишь две формы государственного финансового контроля: предварительный и последующий. Причем следует обратить внимание на то, что фактически предварительный контроль объединяет в себе и собственно предварительный, и текущий финансовый контроль. Поэтому, хотя и произошла замена терминологии, текущий финансовый контроль в России продолжает осуществляться. В частности, фактически его проводит Федеральное казначейство посредством санкционирования операций (сейчас в Бюджетном кодексе санкционирование операций названо одним из методов осуществления государственного финансового контроля, что также является результатом деятельности по приведению российского законодательства в соответствие с Лимской декларацией).

В зависимости от субъектов, осуществляющих государственный финансовый контроль, выделяют внешний и внутренний государственный финансовый контроль. До недавнего времени такого разделения в российской Федерации не существовало, в связи с чем возникало множество проблем в построении и функционировании всей системы финансового контроля.

В новой редакции Бюджетного кодекса, вступившей в силу в 2013 году, государственный финансовый контроль теперь разделен на внешний и внутренний в зависимости от субъектов, его осуществляющих. Так, внешний государственный финансовый контроль проводится Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами Российской Федерации; внутренний – Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и органами государственного финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Федеральным казначейством и финансовыми органами субъектов Российской Федерации.

Счетная палата Российской Федерации, являясь органом внешнего государственного финансового контроля в соответствии с Бюджетным кодексов, наделена Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 2013 г. новым статусом – постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля). Это несомненно является большим достижением законодательства в области государственного финансового контроля, поскольку Лимская декларация и международные стандарты требуют законодательного закрепления статуса Высшего органа государственного аудита.

Так в Российской Федерации на законодательном уровне закрепляется институт государственного аудита. В чем его специфика? В отличие от государственного финансового контроля, который является инструментом в руках государства, с помощью которого оно управляет государственными средствами, государственный аудит представляет собой инструмент в руках общества, посредством которого оно участвует в управлении общественными ресурсами. Другими словами, государственный контроль – это контроль государства за государством, государственный аудит – контроль общества за государством.

Специфика государственного аудита состоит и в его предмете. Так, предметом государственного аудита, помимо государственных средств (что является предметом государственного финансового контроля), становятся все управленческие решения государственных органов, прямо или косвенно приводящие к определенным операциям с государственными средствами. Так, в рамках государственного аудита проводится экспертиза проектов нормативно-правовых актов, экспертиза финансовых и иных результатов, достигнутых в ходе исполнения бюджета, оценка прогнозов и направлений развития как отдельных отраслей экономики и регионов, так и страны в целом.

Различаются и субъекты государственного финансового контроля и государственного аудита. Субъекты, осуществляющие государственный аудит, являются исключительно независимыми по отношению к проверяемой организации. А даже если субъекты государственного финансового контроля будут организационно не подчинены объекту, тем не менее, субъекты контроля и объекты их проверок будут входить в единую систему исполнительной власти, подчиненную единому органу – Правительству. Это означает, что государственный финансовый контроль все равно осуществляется «внутри» системы исполнительной власти, поэтому полная независимость в данном случае недостижима.

Но не стоит говорить о том, что государственный финансовый контроль и государственный аудит коренным образом различаются. Государственный аудит, по нашему мнению, представляет собой внешний государственный финансовый контроль и в полной мере реализуется в деятельности Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации.

Можно сказать, что законодательно современная система государственного финансового контроля начала формироваться с 1995 года, когда был принят Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации». Но практически 10 лет система государственного финансового контроля не могла сформироваться, поскольку существовали существенные противоречия по ключевым вопросам финансового контроля.

Поэтому 2013 год стал очень важной вехой в становлении системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Именно в 2013 году был принят новый Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, полностью переделавшие Главу IX «Государственный (муниципальный) финансовый контроль».

Помимо разделения государственного финансового контроля на внутренний и внешний, предварительный и последующий, наделения Счетной палаты Российской Федерации новым статусом, что было обозначено выше, достижениями нового законодательства можно считать следующее:

• Впервые в Бюджетном кодексе перечислены объекты государственного финансового контроля;

• Четко определены методы осуществления государственного финансового контроля;

• В Бюджетной кодексе нашли свое отражение акты, составляемые в ходе контрольного мероприятия органами государственного финансового контроля – это представление и предписание;

• В новом законе «О Счетной палате Российской Федерации» более подробно прописаны функции, полномочия, а также порядок деятельности Счетной палаты;

• Впервые в законодательстве прописано, что Счетная палата Российской Федерации осуществляет аудит эффективности и стратегический аудит;

• Важной новеллой нового закона «О Счетной палате Российской Федерации» явилось то, что теперь правоохранительные органы обязаны информировать Счетную палату о ходе рассмотрения и принятых решениях по переданным Счетной палатой материалам;

• В законе «О счетной палате Российской Федерации» впервые закреплено положение о стандартах деятельности Счетной палаты.

Отрицательным моментам новых норм является, в частности, то, что юридические и физические лица, индивидуальные предприниматели, кредитные организации и органы управления государственными внебюджетными фондами могут быть объектами контроля только в части соблюдения ими условий договора или соглашения о предоставлении средств из бюджета или предоставлении государственных гарантий и только в рамках проверки главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств. Это условие значительно ограничивает государственный финансовый контроль, поскольку, во-первых, контролирующие органы не могут теперь напрямую проверить субъекты, непосредственно использующие бюджетные средства – только через главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств; во-вторых, проверке будут подвергаться только условия договора, поэтому если в условиях договора не будет прописана возможность проведения проверки эффективности использования государственных средств, то аудит эффективности проводиться не будет.

Что касается методов осуществления государственного финансового контроля, то вызывает сомнение положение, согласно которому результаты проверки и ревизии оформляются актом, а результаты обследования – заключением. Также в качестве методов названо санкционирование операций, осуществляемое Федеральным казначейством.

Неразрешенными остаются следующие вопросы:

• Отсутствие законодательного закрепления понятий «государственный финансовый контроль» и «государственный аудит»;

• Противоречие статусов Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

• Отсутствие конституционного закрепления статуса, независимости и основных полномочий Счетной палаты Российской Федерации.

Новеллой законодательства стало принятие Федерального закона «О парламентском контроле», в котором Счетная палата Российской Федерации не названа в качестве субъекта парламентского контроля. Она лишь участвует в осуществлении парламентского контроля в случаях, порядке и формах, предусмотренных названным федеральным законом и Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации». Такое положение внесло ясность в вопрос о том, является ли Счетная палата Российской Федерации органом парламентского контроля или нет.

В сфере взаимодействия Счетной палаты Российской Федерации с Федеральной службой финансово-бюджетного надзора можно отметить некое дублирование полномочий в отношении одних и тех же объектов. Для устранения такого дублирования и координации деятельности в 2012 году между Счетной палатой и Росфиннадзором было подписано Соглашение о сотрудничестве. Такие Соглашения заключаются Счетной палатой и с другими органами государственной власти, а также с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.

Помимо координации деятельности Счетная палата Российской Федерации оказывает контрольно-счетным органам организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь, содействует в профессиональной подготовке кадров, осуществляет оценку деятельности контрольно-счетных органов, а также вырабатывает общие требования к стандартам внешнего государственного муниципального аудита (контроля), разрабатываемым контрольно-счетными органами.

Счетная палата Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе стандартов. В связи с принятием нового закона «О Счетной палате Российской Федерации» была утверждена новая система стандартов. Теперь стандарты Счетной палаты делятся на Стандарты организации деятельности (СОД) и Стандарты государственного аудита (СГА). В свою очередь, СГА делятся на Общие стандарты, Стандарты аудита (контроля) государственного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, Специальные стандарты. На данный момент система включает 35 стандартов.

Сейчас перед Счетной палатой в Стратегии деятельности Счетной палаты Российской Федерации на 2013-2019 годы поставлена задача пересмотра и приведения в соответствие с новым законодательством внутренних документов, регулирующих деятельность Счетной палаты.

Счетная палата Российской Федерации при подготовке своих стандартов должна учитывать международные стандарты в области аудита и финансовой отчетности. Такие стандарты разработаны Международной организацией Высших органов аудита (ИНТОСАИ).

Международные стандарты ИНТОСАИ базируются на основе международных стандартов аудита (МСА), разработанных Международной федерацией бухгалтеров для коммерческих аудиторский организаций и индивидуальных аудиторов. Также на МСА базируются федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности, утверждаемые Правительством Российской Федерации и обязательные для применения аудиторскими организациями.

Поскольку и стандарты финансового аудита в государственном секторе, и стандарты финансового аудита в негосударственном секторе в общем итоге базируются на единых Международных стандартах аудита, то можно говорить о возможности построения в Российской Федерации единой системы стандартов, которая регулировала бы осуществление как государственного аудита, так и общего аудита.