2.3 Стандартизация государственного аудита.

В новом Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» появилась статья 35, посвященная стандартам Счетной палаты. В соответствии с названной статьей, стандарты Счетной палаты – это внутренние нормативные документы, определяющие характеристики, правила и процедуры планирования, организации и осуществления различных видов деятельности Счетной палаты и (или) требования к их результатам.

Стандарты бывают двух видов: стандарты организации деятельности Счетной палаты (сокращенно – СОД) и стандарты государственного аудита (СГА). До принятия нового федерального закона последние стандарты назывались стандартами финансового контроля (СФК). Новое наименование отражает специфику нового статуса Счетной палаты как высшего органа государственного аудита.

Стандарты организации деятельности определяют правила и процедуры внутренней деятельности Счетной палаты, такой как планирование работы, подготовка отчетов, взаимодействие с другими контрольно-счетными органами и т.п. Стандарты государственного аудита определяют общие требования, правила и процедуры контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты.

Стандарты разрабатываются и утверждаются Счетной палатой самостоятельно. Но при подготовке стандартов Счетная палата должна учитывать международные стандарты в области аудита и финансовой отчетности.

Международными стандартами в данном случае можно считать стандарты, разработанные международной организацией высших органов аудита (ИНТОСАИ). В 1992 году Комитет по аудиторским стандартам ИНТОСАИ (Сейчас – Комитет по профессиональным стандартам) принял Международные стандарты высших органов аудита, аббревиатура которых – ISSAI (International Standards of Supreme Audit Institutions). Также каждому стандарту присвоен определенный номер. Всего на данный момент разработано 94 стандарта.

Структура Международных стандартов ИНТОСАИ представлена следующим образом:

I уровень: Базовые принципы организации государственного аудита (ISSAI 1);

II уровень: Необходимые условия деятельности Высших органов аудита (ISSAI 10-40);

III уровень: Основные принципы проведения аудита (ISSAI 100-400);

IV уровень: Руководства по проведению аудита (ISSAI 1000-5999) .

Базовые принципы организации государственного аудита представлены Лимской декларацией руководящих принципов аудита, принятой ИНТОСАИ в 1977 г. (ISSAI 1). Декларации Резолюцией ООН в 2011 году придан статус международного договора, поэтому Декларация является основополагающим документом для построения системы государственного аудита в стране. Именно поэтому в Российской Федерации все законодательство в области внешнего государственного финансового контроля должно приводиться в соответствие с ней.

Международные стандарты ИНТОСАИ разрабатывались на основе международных стандартов аудита (МСА), разработанных Международной федерацией бухгалтеров для коммерческих аудиторский организаций и индивидуальных аудиторов.

МСА служат также основой для разработки федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности⁷⁹. Эти федеральные стандарты утверждаются Правительством Российской Федерации и обязательны для применения российскими аудиторскими организациями в соответствии с нормами Федерального закона «Об аудиторской деятельности»⁸⁰.

Поскольку и стандарты финансового аудита в государственном секторе, и стандарты финансового аудита в негосударственном секторе в общем итоге базируются на единых Международных стандартах аудита, то можно говорить о возможности построения в Российской Федерации единой системы стандартов, которая регулировала бы осуществление как государственного аудита, так и общего аудита.

На практике разработка стандартов государственного аудита на основе международных стандартов ИНТОСАИ затруднительна, поскольку многие из них не переведены на русский язык. А существующие переводы не всегда верны с терминологической точки зрения. Так, полное наименование Лимской декларации (The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts) переведено как «Лимская декларация руководящих принципов контроля», когда должно быть «Лимская декларация руководящих принципов аудита».

Контрольно-счетные органы субъектов и муниципальных образований, так же, как и Счетная палата, при подготовке стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля должны учитывать международные стандарты в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности⁸¹. Но трудно представить, что специалисты контрольно-счетного органа муниципального образования, скажем, сельского поселения обладают достаточной квалификацией для того, чтобы правильно толковать международные стандарты.

Поэтому, как отмечает А.К.Измоденов, «существует потребность в издании информационно-методического пособия, анализирующего и систематизирующего международные стандарты, которые необходимо использовать при подготовке стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля для контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»⁸².

Конечно же, контрольно-счетные органы субъектов и муниципальных образований при подготовке собственных стандартов учитывают не только международные стандарты в области финансового контроля, аудита и финансовой отчетности. В соответствии со статьей 11 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов и муниципальных образований», контрольно-счетные органы разрабатывают собственные стандарты осуществления контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой Российской Федерации и (или) контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации.

Следует обратить внимание на союз «или», поскольку такая норма сама по себе противоречива, поскольку допускает разработку контрольно-счетными органами стандартов на основании общих требований, разработанных как Счетной палатой, так и самим контрольно-счетным органом. Это положение противоречит самой сути стандарта как документа, призванного обеспечить единство в организации и осуществлении государственного финансового контроля.

В целях унификации подходов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к разработке стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля Счетной палатой Российской Федерации в 2012 году утверждены «Общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального финансового контроля»⁸³. В данном документе содержатся общие требования к структуре и содержанию стандартов контрольно-счетных органов; также содержится перечень стандартов, которые могут быть разработаны контрольно-счетным органом и указано, установлены их цели и задачи. Так, по аналогии со Счетной палатой Российской Федерации, у контрольно-счетных органов должно быть два вида стандартов: стандарты организации деятельности (СОД) и стандарты финансового контроля (СФК).

В Общих требованиях предусмотрены следующие стандарты организации деятельности:

1. СОД КСО по организации методологического обеспечения контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетного органа;

2. СОД КСО по планированию работы контрольно-счетного органа;

3. СОД КСО по подготовке отчета о работе контрольно-счетного органа;

4. СОД КСО по организации контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, проводимых контрольно-счетным органом совместно с органами финансового контроля, правоохранительными, надзорными и иными органами.

Стандарты финансового контроля, в свою очередь подразделены на следующие группы:

1. Стандарты по общим правилам проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, финансового аудита, аудита эффективности, иных видов аудита, а также контроля реализации результатов контрольного мероприятия (СФК КСО (общие));

2. Стандарты внешнего контроля бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда (СФК КСО (бюджет));

3. Стандарты, определяющие порядок управления качеством контрольных мероприятий, основные понятия и термины, используемые в стандартах контрольно-счетного органа (СФК КСО (специальные)).

Следует обратить внимание, что Общие требования не приведены в соответствие с последними изменениями в законодательстве. Поэтому в Общих требованиях стандарты, регламентирующие осуществление контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов, все еще называются «Стандартами финансового контроля», а не «Стандартами государственного аудита», как это принято у Счетной палаты Российской Федерации.

Вообще положение Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» о том, что контрольно-счетные органы самостоятельно разрабатывают свои стандарты, вызывает сомнение, поскольку для эффективного осуществления финансового контроля на территории всей страны всеми контролирующими субъектами должны применяться единые стандарты.

Можно предположить, что законодатель наделил такой возможностью контрольно-счетные органы для того, чтобы они при подготовке своих стандартов могли учитывать всю специфику своей деятельности. Но такое положение никаким образом не способствует унификации стандартов государственного аудита. Поэтому, чтобы такую унификацию осуществить и при этом учесть специфику деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, представляется возможным создать рабочие группы по разработке стандартов государственного аудита на базе АКСОР, которая объединяет Счетную палату Российской Федерации, контрольно-счетные органы всех субъектов Российской Федерации и Союз муниципальных контрольно-счетных органов.

Что касается стандартизации деятельности самой Счетной палаты Российской Федерации, то в данный момент в Счетной палате утверждена новая система стандартов и ведется работа по приведению существующих стандартов в соответствие с принятым 5 апреля 2013 года Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», а также деятельность по разработке новых стандартов в рамках новых функций и полномочий Счетной палаты.

Новая система стандартов Счетной палаты Российской Федерации выглядит следующим образом:

1. Стандарты организации деятельности (СОД 1-100);

2. Стандарты государственного аудита (СГА 101-400):

2.1. Общие стандарты (СГА 101-200);

2.2. Стандарты аудита (контроля) государственного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов (СГА 201-300);

2.3. Специальные стандарты (СГА 301-400).

На данный момент система содержит 35 стандартов.

Задача пересмотра и приведения в соответствие с новым законодательством внутренних документов, регулирующих деятельность Счетной палаты, поставлена в Стратегии деятельности Счетной палаты Российской Федерации на 2013-2019 годы⁸⁴.

Такая работа была начата в 2013 году в соответствии с утвержденным Председателем Счетной палаты Российской Федерации Планом приведения методологической базы Счетной палаты в соответствие с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» на 2013-2015 годы⁸⁵.

В 2013 году были утверждены два стандарта: СГА 201 «Предварительный аудит формирования федерального бюджета» и СГА 202 «Оперативный анализ исполнения и контроль за организацией исполнения федерального бюджета». Также были внесены изменения в стандарт СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия», разработаны проекты изменений СГА 203 «Последующий контроль за исполнением федерального бюджета», СГА 106 «Контроль реализации результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий».

Также начата работа по методологическому обеспечению новых видов аудита, определенных новым Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации». Так, были подготовлены методические рекомендации по проведению аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг, осуществляемых объектами аудита; по осуществлению экспертизы государственных программ Российской Федерации; по аудиту государственных программ.

В мировой практике стандарты государственного аудита должны находиться в публичном доступе, что способствует прозрачности деятельности органа аудита. К сожалению, в нашей стране такое положение не реализовано. Если зайти на официальный сайт⁸⁶ Счетной палаты Российской Федерации, то в разделе «Методологическое обеспечение деятельности Счетной палаты» можно найти только четыре стандарта, два из которых уже устарели.

Одним из направлений в развитии и совершенствовании методологического обеспечения деятельности Счетной палаты Российской Федерации является ее участие в деятельности рабочих групп международных организаций высших органов аудита. Так, в 2013 году Счетная палата принимала участие в деятельности Рабочей группы ИНТОСАИ, результатом чего стала разработка стандарта СОД 18 «Оценка деятельности Счетной палаты Российской Федерации».

Также Счетной палатой были разработаны методические документы, рекомендованные к использованию при подготовке стандартов высших органов финансового контроля государств – участников СНГ. В частности, были подготовлены Общий стандарт государственного финансового контроля и Глоссарий терминов, используемых в стандартах государственного финансового контроля.