2. Использование программно-целевого подхода в регулировании межбюджетных отношений

Приоритетными направлениями реформирования межбюджетных отношений являются разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы; повышение собственной доходной базы нижестоящих бюджетов, направленное на увеличение налогового потенциала территорий путем увеличения заинтересованности местных органов власти в проведении активной экономической политики на местах; создание равных условий экономического развития как субъектов РФ, так и входящих в их состав муниципальных образований.

Использование программно-целевого подхода в регулировании межбюджетных отношений для реализации поставленных задач является весьма актуальным. Именно программно-целевой подход может выступать в качестве эффективного инструмента, направленного на разрешение противоречий между ограниченным объемом финансовых возможностей и нерешенными социально-экономическими проблемами развития территорий.

Программно-целевой подход представляет собой способ разрешения различных проблем посредством выработки и проведения системы мер, ориентированных на долгосрочные цели экономической политики. В основе использования программно-целевого подхода лежит разработка целевых программ, направленных на выполнение основных стратегических приоритетов развития территорий. Целевая программа – это система взаимосвязанных по целям, ресурсам и срокам мероприятий, обеспечивающая реализацию приоритетов социального, экономического, научно-технического или экологического развития в заданные сроки и с максимальным эффектом [117].

Исторически региональное программирование было ориентировано на преодоление депрессивного состояния отдельных регионов страны. В современных условиях основной целью государственного программирования является рациональная организация экономики и социальной сферы региона посредством государственного регулирования, направленного на оздоровление экономики.

В отдельных случаях региональное программирование используется государством в целях сближения условий, уровня жизни в разных регионах страны путем проведения политики бюджетно-налогового выравнивания. Целью такого выравнивания с помощью государства является приближение показателей уровня жизни худших по природным и экономическим условиям территорий к среднему уровню.

В РФ также применяются территориальные целевые программы. Основным их признаком является то, что они охватывают ограниченную часть территории (республику, край, область, город, район и т.д.) и направлены на решение проблем ее жизнеобеспечения, устойчивого существования, социально-экономического развития.

Однако, в зависимости от уровня и статуса территории (будь то субъект Федерации или муниципальное образование) постановка программных проблем и целей может заметным образом отличаться. Так, авторы книги «Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации», изданной Московским общественным научным фондом и Институтом макроэкономическим исследований в 2000 г., следующим образом характеризуют программные проблемы регионального и муниципального уровней и соответствующие им целевые задачи:

- создание новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств – «точек роста»; объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкретные преимущества региона; создание благоприятных общеэкономических условий функционирования и развития региональных предприятий и производств посредством улучшения инвестиционного климата, обеспечения режима наибольшего благоприятствования для региональных товаропроизводителей, занятых в приоритетных для развития региона сферах экономики и отраслях производства;

- активизация правовых и иных форм содействия малому и среднему предпринимательству;

- развитие рыночной инфраструктуры общерегионального и зонального (внутрирегионального) значения;

- совместное с другими регионами создание общих производственных и инфраструктурных объектов, обеспечение экологической безопасности;

- законодательное подкрепление региональных программ.

К типичным программным проблемам муниципального уровня и способам их решения относят:

- устранение диспропорций в развитии производств и инфраструктуры, совместно образующих локальные воспроизводственные циклы (например, предприятий сырьевой базы и соответственно пищевой и других перерабаты-вающих отраслей, объектов местной производственной и социальной инфраструктуры);

- содействие развитию малого предпринимательства;

- стимулирование предпринимательской деятельности населения в на-правлениях, приоритетных для данной территории;

- создание благоприятных условий в интересах привлечения инвестиций для активного развития производственных и инфраструктурных объектов;

- развитие объектов рыночной инфраструктуры местного значения;

- поддержка и развитие социально значимых объектов: больниц, школ, детских учреждений и т.д.;

- содействие занятости населения, включая вопросы переподготовки кадров, преодоления структурной безработицы;

- развитие нормативной базы в целях облегчения решения указанных выше проблем [126, с. 267; 145].

Примером использования программно-целевого подхода могут служить отдельные методы финансирования бюджетных расходов. С одной стороны, это позволяет обеспечить эффективное использование бюджетных средств, а с другой – снизить нагрузку на бюджет.

По моему мнению, в Оренбургской области необходимо разработать целевую программу «Сокращение различий в социально-экономическом развитии муниципальных образований Оренбургской области».

Структура программы включает в себя:

1. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами

2. Основные цели, задачи и этапы реализации программы

3. Мероприятия программы (Основные направления и механизмы реализации программы)

4. Ресурсное обеспечение программы

5. Организация управления реализацией программы и контроль за ходомее выполнения

6. Оценка эффективности реализации программы

Достижение основных целей программы позволяет решать такие важные задачи региональной экономической политики, как сохранение единого экономического пространства не только региона, но и страны в целом, а также обеспечение экономической самостоятельности муниципалитетов.

Программа предполагает проведение отбора муниципальных образований для оказания им помощи из областного бюджета. В основу отбора муниципалитетов положены критерии наибольших относительных различий в социально-экономическом развитии при отсутствии на местном уровне ресурсов для самостоятельного их снижения. Отбор объектов Программы осуществляется по критериям снижения различий в социально-экономическом развитии муниципалитетов в наименьшие сроки и с наибольшей эффективностью.

Основной целью комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований является определение возможности решения текущих и долгосрочных задач социального и хозяйственного развития на основе использования внутренних резервов и источников экономического роста и эффективности мер по реализации социально-экономической политики.

На основании этих критериев разработана методика комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований Оренбургской области.

Комплексная оценка уровня социально-экономического развития муниципальных образований Оренбургской области позволила выделить четыре группы муниципалитетов с уровнем развития выше среднего, средним, ниже среднего и крайне низким уровнем развития. Муниципалитеты двух последних групп претендуют на финансовую поддержку.

Отбор объектов Программы осуществляется на основе инициатив местных органов власти, по единообразным критериям, в пределах ресурсообеспеченных квот и при условии обоснования возможности уменьшения различий в социально-экономическом развитии муниципалитетов за счет реализации конкретных проектов развития социальной сферы. Условиями рассмотрения проектов являются законность и результативность ранее предоставленной за счет средств областного бюджета поддержки муниципальных образований в Оренбургской области и гласность всех процедур отбора объектов.

Обязательным условием для отбора объектов Программы является наличие проектов, обосновывающих возможность уменьшения различий в социально-экономическом развитии муниципалитетов и содержащих: перечень необходимых мер на местном (муниципальном) и региональном уровнях; расчеты требуемых для этого финансовых ресурсов (в том числе за счетместного бюджета и бюджетов субъектов РФ);обоснование не возможности решения проблемы без использования средств бюджета субъекта РФ.

Объекты Программы отбираются на областном уровне по результатам конкурса проектов, представленных органами власти муниципальных образований. Финансовое управление администрации Оренбургской области ежегодно проводит конкурс проектов. Целью конкурса проектов является отбор наиболее нуждающихся в финансовой поддержке объектов, по которым имеются эффективные проекты, обеспечивающие уменьшение различий в социально-экономическом развитии территорий.

Источниками информации, необходимой для отбора проектов и муниципальных образований-участников программы, являются: годовая статистическая отчетность Федеральной службы государственной статистики по Оренбургской области; материалы, полученные от муниципальных образований в ходе осуществления мониторинга и разработки прогнозов социально-экономического развития области.

Поскольку муниципальные образования области значительно отличаются друг от друга и по размерам территории, по количеству населения, экономическому потенциалу и ряду других признаков, то необходимо использовать единые индикаторы, отражающие особенности муниципалитетов.

Такими индикаторам и могут быть собственные денежные доходы населения, объем инвестиций в основной капитал на душу населения, уровень зарегистрированной безработицы. Кроме того, в качестве индикаторов, характеризующих уровень развития муниципальных образований можно применять так-же объем производства промышленной продукции на душу населения, оборотрозничной торговли на душу населения, соотношение среднедушевых денежных доходов населения и величины прожиточного минимума.

По результатам комплексной оценки, к муниципальным образованиям Оренбургской области, нуждающимся в финансовой поддержке (по расчету 2002 года) относятся:

- с уровнем развития ниже среднего - Домбаровский район, Сакмарский район, г. Кувандык, Курманаевский, Красногвардейский, Новосергиевский, Матвеевский, Саракташский, Тоцкий, Илекский, Пономаревский и Акбулакский районы;

- с крайне низким уровнем развития - Беляевский, Шарлыкский, Кваркенский, Тюльганский, Александровский, Переволоцкий и Асекеевский районы.

Таким образом, использование программно-целевого способа регулирования межбюджетных отношений применимо только к одному из инструментов межбюджетных отношений, а именно, к финансовой помощи.

Финансовую помощь можно рассматривать с двух точек позиций:

- как средство достижения сбалансированности расходов и доходов нижестоящих уровней бюджетной системы, что обеспечивается за счет развития таких видов деятельности, которые либо позволяют в перспективе увеличить доход муниципальных образований, либо сократить их расходы. Здесь целью является выполнение какой-либо бюджетной процедуры – в данном случае достижение сбалансированности бюджета;

- как элемент управления, т.е. проведение определенной политики, свя-

занной с государственным регулированием.

В механизме предоставления финансовой помощи могут быть два способа его реализации: властное решение вышестоящих органов власти и использование программно-целевого подхода. Результативность программно-целевого управления в РФ может быть усилена за счет более тщательной фильтрации предложений решения проблем посредством реализации целевой программы.

Использование программно-целевого подхода дает надежду на то, что даже при условии недостаточности финансовых ресурсов поставленная проблема хотя бы частично, но будет решена.