2. Бюджетный федерализм как форма организации межбюджетных отношений

По мнению некоторых ученых понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм» тождественны. Они полагают, что в федеративном государстве их содержательный смысл автоматически одинаков [59, с. 138]. В качестве обоснования такой позиций приводится факт наличия субфедерального уровня государственной власти, что предполагает его более значительную самостоятельность в области регулирования бюджетных правоотношений. Так, Романовский М.В. определяет бюджетный федерализм как «отношения между федеральной властью и властями национально-государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно-обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них» [101, с. 45]. Другова Ю.В. под бюджетным федерализмом понимает «систему бюджетных отношений между федерацией и ее субъектами, которая позволяет в условиях равноправия субъектов РФ органично сочетать интересы федерации с интересами ее членов» [80]. Самохвалов А. отмечает, что «федеративное устройство государства предполагает наличие взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, построенных на принципах федерализма [127, с. 38].

Вышеприведенные трактовки бюджетного федерализма по существу повторяют формулировку, имевшую место в статье «Основы бюджетной системы Российской Федерации» проекта Бюджетного кодекса РФ и определявшую, что в основе бюджетной системы лежит федеративное устройство государства, которое реализуется через бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм трактовался как отношения между органами государственной власти Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований.

Однако определение бюджетного федерализма до стадии действующей нормы права не дошло. В Бюджетном кодексе РФ, принятом в июле 1998 г., статьи, касающиеся бюджетного федерализма, были изъяты; в нем рассматривается только система межбюджетных отношений.

Ряд авторов, определяя бюджетный федерализм, включает в его содержание взаимодействие между всеми тремя субъектами межбюджетных отношений, что принципиально верно, т.к. соответствует составу бюджетной системы федеративного государства. Птицын В.И. характеризует бюджетный федерализм как «отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также с органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, исходя из принципа сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы» [123, с. 10]. Сомоев Р. предлагает рассматривать бюджетный федерализм как «многогранную, многоуровневую совокупность отношений в бюджетной сфере между федерацией, субъектами РФ и местными органами самоуправления, которая формируется в политически согласованных и четко юридически закрепленных рамках, позволяющих каждому уровню власти и управления в полной мере реализовать возложенные на них Конституцией страны и Федеративным договором полномочия на самостоятельной основе в общегосударственных, общенациональных интересах» [133].Лавров А., Дадашев А.З. и Черник Д.Г. понимают бюджетный федерализм как «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса» [102, с. 21; 75, с. 144].

Однако, в содержательном плане нельзя сводить понятие межбюджетных отношений как к бюджетному федерализму, так и к механизму перераспределения бюджетных ресурсов. Межбюджетные отношения имеют место в любой бюджетной системе независимо от того, на каких принципах она организована, и каким образом осуществляются бюджетные взаимоотношения между органами власти разных уровней.

Ряд авторов бюджетный федерализм считают синонимом межбюджетных отношений государства федеративного типа, другие же отождествляют с межбюджетными отношениями любого типа государства (как федеративного, так и унитарного).

Действительно, понятие «бюджетный федерализм» первоначально появилось в зарубежной экономической литературе и употреблялось для характеристики бюджетных систем и федеративных, и унитарных государств, отличавшихся высоким уровнем децентрализации государственной власти. Взаимодействие государственной и местной власти в унитарных государствах не следует представлять упрощенно как взаимодействие в рамках двухуровневой структуры, в которой органы местного самоуправления напрямую сообщаются с органами центральной власти. Такая ситуация тем более невозможна в крупных странах, в которых число муниципальных образований исчисляется тысячами и десятками тысяч. Эффективная организация власти, как любой сложной системы, требует структурирования, разграничения полномочий и установления иерархии между ее уровнями.

Местное самоуправление в унитарных государствах, равно как и в федеративных, построено по иерархичной схеме, учитывающей административно территориальное деление страны, которое в значительной степени определяет территориальную организацию власти. Местное самоуправление является многоуровневым, каждый из уровней выполняет возложенные на него полномочия.

По замечанию А.Барберы, «различие между федеративными и унитарными государствами становится все менее четким. В первых идут процессы централизации, во вторых – децентрализации, и именно «государство регионов» выглядит оптимальным. Если взять результаты регионализации в Испании, то сразу заметно, что рамки автономии, отведенной местным сообществам, значительно шире возможностей, скажем, австрийских «земель», хотя Австрия формально является федеративным государством. В действительности существует широкая гамма вариантов…Крайних вариантов, связанных с максимумом централизации и децентрализации, стараются избегать» [120, с. 76].

Тем не менее, представляется нецелесообразным считать подлинно федеративными межбюджетные отношения, складывающиеся в унитарных государствах, поскольку независимо от степени их децентрализации в них отсутствует субфедеральный уровень государственной власти, дополняющий государственные полномочия федерального центра и в ряде случаев составляющий ему конкуренцию по их выполнению. Поэтому предпочтительнее действие бюджетного федерализма ограничить рамками федеративного государства, важнейшей особенностью которого является взаимодействие относительно самостоятельных уровней государственной власти, тогда как унитарное государство характеризуется одним уровнем государственной власти. Таким образом, проанализировав различные точки зрения по определению бюджетного федерализма, можно резюмировать, что в настоящее время в литературе не сложилось четкого определения данного понятия. Одни авторы трактуют бюджетный федерализм как систему принципов, на которых базируется бюджетное устройство, другие – как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, третьи - как многоуровневую бюджетную систему любого государства, в том числе и унитарного, четвертые – как отношения между уровнями власти по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них, и, наконец, некоторые авторы рассматривают бюджетный федерализм через принципы построения бюджетных отношений, обнаруживая и в этом вопросе многообразие позиций.

Очевидно, что мнения авторов на содержание принципов бюджетного федерализма в целом совпадают. Все они особо выделяют законодательное разграничение доходных и расходных полномочий; самостоятельность бюджетов различных уровней, дающую право на закрепление собственных источников доходов, самостоятельное определение расходования средств, недопустимость изъятия дополнительных доходов в вышестоящие бюджеты; использование системы бюджетного регулирования, основывающейся на формализованных и прозрачных процедурах.

Бюджетный федерализм, будучи формой организации межбюджетных отношений, должен базироваться на трех основополагающих принципах:

- на четком разграничении бюджетных полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти и ответственности за их реализацию;

- на наделении каждого уровня власти доходными источниками, достаточными для реализации этих полномочий;

- на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов нижестоящих бюджетов с помощью различных инструментов.

Суть бюджетного федерализма проявляется через эффективную систему межбюджетных отношений. В свою очередь, межбюджетные отношения представляют собой единый взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, с одной стороны, распределения расходных полномочий между различными уровнями власти, а, с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. Поэтому целесообразно рассматривать во взаимосвязи понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм».

Можно с сожалением констатировать, что целостной концепции бюджетного федерализма в России до сих пор нет, хотя некоторые общие принципы и механизмы организации и регулирования межбюджетных отношений широко обсуждаются. Данная концепция должна обеспечить реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг, соответствующего их запросам по видам, формам и качеству их предоставления.

Таблица 1 – Соотношение принципов организации и регулирования межбюджетных отношений и бюджетного федерализма

Классификационные признаки межбюджетных отношений	Принципы межбюджетных отношений в соответствии с Бюджетным кодексом РФ	Принципы бюджетного федерализма
Принципы организации межбюджетных отношений	1. Распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ 2. Равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований 3. Равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюдже- тов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации	1. Распределение и закрепление полномочий и ответственности органов власти каждого уровня исходя из принципа территориального соответствия 2. Соответствие расходных полномочий и доходных источников на каждом уровне бюджетной системы 3. Компенсация нижестоящим бюджетам выпадающих доходов в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти 4. Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов в сфере бюджетных правоотношений между органами власти разных уровней
Принципы регулирования	1.Разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов между уровнями бюджет- ной системы РФ 2. Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований	1. Применение единой методологии и критериев бюджетного регулирования для всех субъектов РФ и муниципальных образований, одновременно учитывающих их индивидуальные или групповые особенности 2. Достижение целей бюджетного регулирования обеспечивается через выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований и стимулирование их развития 3. Самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы

Поэтому для России необходимым является не только создание принципиально новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что вся система бюджетных отношений должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и его граждан. Компромисс этих интересов лежит в плоскости реализации принципов бюджетного федерализма.