Глава II. Современный российский парламентаризм: особенности формирования и функционирования

2.1. Конституционные основы современного российского парламентаризма

По определению российского правоведа Н.А. Богдановой, конституционный статус выступает в двух формах правового выражения: нормативном и фактическом. Нормативный конституционный статус закрепляет правовое положение субъекта политико-правовых отношений на соответствующем уровне законодательства. Под фактическим статусом понимается реальное положение субъекта политико-правовых отношений в связи с применением норм конституционного права в конкретных социально-политических условиях. Исследовательница также вводит понятие «доктринальный конституционный статус», под которым понимается теоретическая конструкция, объединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и реальную практику реализации правовых установлений.¹

В современном обществознании нет единого мнения по вопросу о структуре конституционного статуса органа государственной власти. Анализ работ российских и зарубежных исследователей, однако, позволяет нам выделить в структуре конституционно-правового статуса наиболее значимые элементы:

– понятие и функции органа государственной власти;

– компетенция органа государственной власти, включающая предмет ведения, полномочия и ответственность;

– организация деятельности органа государственной власти – порядок формирования и прекращения полномочий, внутреннее устройство, формы и процедуры деятельности.

Парламентаризм представляет собой особый тип государственного устройства верховной власти, при котором в структуре государственных органов учреждается постоянно действующий избираемый населением орган, призванный принимать верховные решения в форме законов – парламент. При этом как систему правления парламентаризм отличает специфическая деятельность парламента: сессии, пленарные заседания, парламентские слушания, парламентские расследования и др. Поэтому представляется интересным выявление конституционных основ деятельности Федерального Собрания Российской Федерации – российского парламента.

Парламентаризм как явление социально-политическое и культурно-правовое не может возникнуть вне условий, при которых должны быть нормой конституционное закрепление и эффективное функционирование принципа разделения властей, верховенство права, обеспечение гражданских, политических, социально-экономических и иных прав и свобод. Иными словами, парламентаризм может возникнуть лишь в определенной общественной среде и является закономерным этапом в развитии государства, индикатором демократии.

Возникновение и развитие современного российского парламента – Федерального Собрания Российской Федерации – одно из важнейших событий политической истории постсоветской России. Конституция Российской Федерации 1993 г. учредила Федеральное Собрание как представительный орган, осуществляющий законодательную власть в Российской Федерации¹.

Представительный характер Федерального Собрания заключается в том, что оно призвано выражать интересы и волю народа Российской Федерации. Народное представительство реализуется путем проведения периодических и свободных выборов. Последние направлены на выявление интересов различных социальных групп, учет федеративных отношений, обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей общества к другим на основе свободного волеизъявления избирателей.

Характеристика Федерального Собрания в качестве законодательного органа означает, что оно обладает исключительным правом принимать законы, т. е. правовые акты высшей юридической силы. Ни один закон не может вступить в силу, если он не рассмотрен, не одобрен и не принят парламентом. Федеральное Собрание обладает неограниченной компетенцией в сфере законодательства по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральное Собрание состоит из двух палат – Государственной Думы и Совета Федерации. Государственная Дума является палатой общенародного представительства, в ее составе – 450 депутатов. В Совете Федерации реализуется представительство субъектов федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти¹.

Двухпалатная структура парламента – относительно новое для России явление. До 1990 г. в РСФСР действовал однопалатный высший орган государственной власти – Верховный Совет РСФСР. В 1990 г. в составе Верховного Совета РСФСР были сформированы две палаты – Совет Республики и Совет Национальностей. Однако на практике Верховный Совет продолжал функционировать как однопалатный орган: большая часть компетенции Верховного Совета осуществлялась совместно обеими палатами, доминирующая роль принадлежала общим для всего Верховного Совета руководящим органам – Председателю и Президиуму Верховного Совета².

Двухпалатная структура Федерального Собрания предполагает самостоятельность палат по отношению друг к другу, которая выражается в различном порядке образования Государственной Думы и Совета Федерации, в различной компетенции каждой из палат, разной роли в законодательном процессе, в отсутствии единого координирующего органа Федерального Собрания, в раздельном порядке заседания Совета Федерации и Государственной Думы. Конституция РФ предусматривает только три случая, когда Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться совместно: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств¹.

Государственная Дума избирается сроком на пять лет. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами².

Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются³.

Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом¹

К ведению Совета Федерации относятся:

– утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

– утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

– утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

– решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

– назначение выборов Президента Российской Федерации;

– отрешение Президента Российской Федерации от должности;

– назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации;

– назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации;

– назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов².

К ведению Государственной Думы относятся:

– дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

– решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

– заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

– назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

– назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

– назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

– объявление амнистии;

– выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности¹.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы².

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

– федерального бюджета;

– федеральных налогов и сборов;

– финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

– ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

– статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

– войны и мира¹.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования².

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию³.

Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ (после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации или в случае, если Председатель Правительства Российской Федерации поставил перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству, и Государственная Дума в доверии отказывает, Президент принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов)⁴.

Таким образом, конституционный статус Федерального Собрания РФ складывается из совокупности конституционных норм, характеризующих его положение в системе органов государственной власти и включает в себя следующие элементы:

– правовые нормы, определяющие порядок выборов депутатов Государственной Думы и формирования Совета Федерации;

– правовые нормы, устанавливающие компетенцию Федерального Собрания;

– правовые нормы, регулирующие внутреннее устройство и порядок работы Федерального Собрания.