З 8

1) Законодавчі гарантії прав на землю та земельно-правові засоби захисту прав на земельні ділянки (Олійник)

Держава забезпечує громадянам та юридичним особам рівні умови захисту прав власності на землю. Власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.

Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом:

а) визнання прав;

б) відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав;

в) визнання угоди недійсною;

г) визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування;

ґ) відшкодування заподіяних збитків;

д) застосування інших, передбачених законом, способів. Власник не може бути позбавлений права власності на земельну

ділянку, крім випадків, передбачених Земельним кодексом та іншими законами України. Допускається викуп земельної ділянки, при цьому власникові земельної ділянки відшкодовується її вартість.

Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування без рішення суду не мають права втручатись у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою або встановлювати непередбачені законодавчими актами додаткові обов'язки чи обмеження. У разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.

Власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок:

а) вилучення (викупу) сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для потреб, не пов'язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом;

б) тимчасового зайняття сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для інших видів використання;

в) встановлення обмежень щодо використання земельних ділянок;

г) погіршення якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей сільськогосподарських угідь, лісових земель і чагарників;

ґ) приведення сільськогосподарських угідь, лісових земель і чагарників у непридатний для використання стан;

д) неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.

Відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів, або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, у тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами.

Земельні спори вирішуються судами, органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Виключно судом вирішуються земельні спори із приводу володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, а також спори щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей. Органи місцевого самоврядування вирішують земельні спори в межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах. Органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів вирішують земельні спори щодо меж земельних ділянок за межами населених пунктів, розташування обмежень у використанні земель і земельних сервітутів. У разі незгоди власників землі або землекористувачів із рішенням органів місцевого самоврядування, органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів спір вирішується судом.

ст.153 ЗКУ

1. Власник не може бути позбавлений права власності на земельну ділянку, крім випадків, передбачених цим Кодексом та іншими законами України.

2. У випадках, передбачених цим Кодексом та іншими законами України, допускається викуп земельної ділянки. При цьому власникові земельної ділянки відшкодовується її вартість.

3. Колишній власник земельної ділянки, яка викуплена для суспільних потреб, має право звернутися до суду з позовом про визнання недійсним чи розірвання договору викупу земельної ділянки та відшкодування збитків, пов'язаних з викупом, якщо після викупу земельної ділянки буде встановлено, що земельна ділянка використовується не для суспільних потреб.

Коментар:

До ч. 1. Ст. 41 Конституції України закріпила непорушність права приватної власності громадян. Примусове оплатне та безоплатне відчуження об'єктів права власності (у нашому випадку земельних ділянок) допускається лише як виняток. Оскільки усі суб'єкти права власності рівні перед законом (ч. 4 ст. 13 Конституції України), то зазначені гарантії, закономірно, мають поширюватись і на інших суб'єктів земельних правовідносин. На захист права власності від свавільного його припинення спрямовані також положення ст. 1 Протоколу 1 до Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року.

Згідно із ч. 5 ст. 41 Конституції України "примусове оплатне відчуження об'єктів права власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об'єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану". Щодо випадків примусового оплатного відчуження земельних ділянок див. коментар до ст. 140, 143, 145, 146, 147, 150, 151 ЗКУ, Закон України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності".

Щодо примусового безоплатного вилучення (конфіскації) земельної ділянки, яка може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом, див. коментар до ст. 148 ЗКУ.

До ч. 2. Як зазначалося вище, у коментарі до ч. 1, засади викупу передбачені Конституцією України (ст. 41). Детальніше щодо підстав та порядку припинення права власності на землю громадян та юридичних осіб внаслідок викупу див. ст. 146 ЗКУ та коментар до неї.

До ч. 3. Коментована норма опосередкована можливістю викупу земельної ділянки відповідно до ст. 146 ЗКУ і передбачає можливість захисту прав власника земельної ділянки від необґрунтованого її викупу шляхом розірвання чи визнання недійсним договору викупу у разі, якщо після викупу земельної ділянки буде встановлено, що земельна ділянка використовується не для суспільних потреб.

Договір може бути визнаний недійсним у судовому порядку, якщо буде доведено, що земельна ділянка завідомо викупалася не з метою використання її для суспільних потреб, тобто, за термінологією ЦКУ (ст. 230 ЦКУ) - внаслідок обману. В інших випадках мова має йти про розірвання договору (див. ст. ст. 651 - 654 ЦКУ).

І визнання договору недійсним, і розірвання договору дозволяє вимагати відшкодування заподіяних збитків (див. детальніше коментар до ст. ст. 156, 157 ЗКУ). 

ст.152 ЗКУ

1. Держава забезпечує громадянам та юридичним особам рівні умови захисту прав власності на землю.

2. Власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.

3. Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом:

а) визнання прав;

б) відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав;

в) визнання угоди недійсною;

г) визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування;

ґ) відшкодування заподіяних збитків;

д) застосування інших, передбачених законом, способів.

Коментар:

До ч. 1. Вказівка на рівні умови захисту прав власності на землю є дублюванням ч. 4 ст. 13 Конституції України, відповідно до якої "усі суб'єкти права власності рівні перед законом", а також ч. 2 ст. 318 та ч. 1 ст. 386 ЦКУ.

Рівність умов захисту прав окрім викладених норм випливає і з норм ст. ст. 21, 55 Конституції України.

До ч. 2. Коментована стаття вказує, що власники та землекористувачі користуються захистом не лише від порушень, пов'язаних із позбавленням права володіння (у цих випадках способом захисту традиційно вважається т. з. віндикаційний позов - вимога про витребування майна з чужого незаконного володіння - див. ст. 212 ЗКУ, а також ст. ст. 387, 388 ЦКУ), а й від порушень, не пов'язаних з позбавленням володіння (спосіб захисту - т. з. негаторний позов, вимога про усунення перешкод у здійсненні права власності - див., окрім коментованої норми, ст. 391 ЦКУ).

Слід наголосити, що фізична неможливість переміщення земельної ділянки у просторі унеможливлює, на нашу думку, позбавлення власника правомочності володіння земельною ділянкою. Навіть самовільне зайняття земельної ділянки слід розглядати лише як створення певних перешкод, обмеження для здійснення права власності (а отже - триваюче порушення, щодо якого не застосовуються строки позовної давності). Розрізняють фактичні обмеження (наприклад, здійснення на земельній ділянці робіт, що унеможливлюють користування нею) та юридичні (незаконне прийняття рішень, що обмежують право власності). Втім, позбавити права володіння можна, лише позбавивши особу титулу в цілому. Таким чином, неволодіючих власників земельних ділянок в принципі бути не може. Отже, не може бути і ситуації, в якій право власника слід захищати за допомогою віндикації. Конструкція коментованої норми, з якої випливає наявність порушень, пов'язаних із позбавленням власника чи користувача права володіння, є невдалою.

До ч. 3.

До пункту "а". Визнання права можливе у разі виникнення спору щодо його належності між особою, що вважає право порушеним, та іншою, яка претендує на відповідний титул. Такий спосіб захисту прав може бути застосований при наявності спору про право. У протилежному разі має йтись про окреме провадження - встановлення фактів, що мають юридичне значення (гл. 6 "Розгляд судом справ про встановлення фактів, що мають юридичне значення" ЦПК України).

До пункту "б". Відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, є різновидом відновлення становища, що існувало до порушення права (псування, забруднення тощо), передбаченого ст. 16 ЦКУ.

Щодо відновлення стану земельної ділянки див. ст. 166, 168 ЗКУ та коментарі до статей 166, 168.

До пункту "в". Визнання угоди (правочину за термінологією ЦКУ) недійсною передбачає можливість повернення сторін у попередній стан (реституцію). Щодо визнання угод із земельними ділянками недійсними див. докладніше коментар до ч. 2 ст. 132, ст. 210 ЗКУ.

До пункту "г". Вимога захисту своїх прав шляхом визнання відповідного акта недійсним реалізується зацікавленим суб'єктом в судовому порядку шляхом звернення до суду.

Відповідно до ст. 17 КАСУ спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності віднесені до компетенції адміністративних судів. З іншого боку, за існуючою судовою практикою, у разі, якщо відповідний акт оспорюються третьою особою (тобто не тією особою, щодо якої прийнято рішення), спір розглядається за правилами цивільного або господарського процесу331.

КСУ у своєму Рішенні від 01.04.2010 N 10-рп/2010 вказав, що при вирішенні питань місцевого значення (ч. 1 ст. 143 Конституції України), при вирішенні питань розпорядження землями територіальних громад (п. п. "а" - "г" ст. 12 ЗКУ) місцеві ради "діють як суб'єкти владних повноважень". Нарешті, положення п. 1 ч. 1 ст. 17 КАСУ "слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності".

На перший погляд, і справді, в усіх описаних нормах КСУ "побачив" здійснення місцевими радами владних повноважень. Водночас, звертає увагу на себе те, що при винесенні рішення Суд не використовував формулювань на зразок "виключно" або "лише". Саме рішення КСУ також залишає чимало простору для тлумачення, і за одним з можливих тлумачень місцеві ради в описаних ситуаціях можуть діяти як суб'єкти владних повноважень, але можуть виступати і в іншій ролі. Саме такий підхід видається єдино правильним, оскільки, вочевидь, і при "вирішенні питань місцевого значення", і при розпорядженні землями комунальної власності місцеві ради цілком можуть вступати у цивільні відносини, які повністю підпорядковуються принципу юридичної рівності сторін. Так, безглуздо було б оцінювати дії місцевої ради з точки зору принципів, закріплених у ч. 3 ст. 2 КАСУ, у випадку, коли йдеться про укладення договору оренди земельної ділянки.

Крім того, не менш важливо те, що при вирішенні питань, поставлених у конституційному поданні, КСУ ні прямо, ні опосередковано не тлумачив положень ЦПК та ГПК про підсудність. Тому навіть якщо стати на позицію, за якою в рішенні Конституційного Суду йдеться про те, що всі і будь-які земельні спори з органами місцевого самоврядування, які виникають при "вирішенні питань місцевого значення" або при розпорядженні землями комунальної власності, є публічно-правовим і потрапляють до підвідомчості адміністративних судів, застосування ч. 2 ст. 4 КАСУ ("юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення") призведе до висновку, що, наприклад, земельний спір за участю ради щодо укладення договору оренди землі з громадянином буде розглядатися загальним судом як спір цивільний в силу положень ст. 15 ЦПК.

Таким чином, "механічна" відмова загальних судів від своєї юрисдикції у земельних спорах за участю рад (а за аналогією - й інших органів), що "вирішують питання місцевого значення" або розпоряджаються комунальними чи державними землями, начебто на підставі рішення КСУ, була б великою помилкою. У кожному випадку слід застосовувати не лише ст. 17 КАСУ, а і положення ЦПК та ГПК про підвідомчість, і, виходячи із аналізу спірних правовідносин, визначати їх характер. В деяких випадках такі відносини будуть публічно-правовими, а в деяких - цивільними або господарськими.

Визнання рішень недійсними, або, іншими словами, визнання актів незаконними має тягнути їх недійсність, адже недійсним акт може бути визнаний лише з підстав його незаконності.

При вирішенні питання про незаконність, а отже, недійсність акта органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування слід виходити з того, що згадані органи та їх посадові особи відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України "зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

Окрім визнання акта органу державної влади чи місцевого самоврядування недійсним особа може заявляти позов до суду про відшкодування заподіяної цим актом шкоди (див. коментар до п. "ґ" коментованої статті). Див також коментар до ст. ст. 155, 156 ЗКУ.

До пункту "ґ". Відповідно до ст. 611, 1166 ЦКУ відшкодуванню підлягають збитки, заподіяні суб'єктам як правопорушеннями у зв'язку із порушенням договірних зобов'язань, так і порушеннями, що випливають із деліктів.

Крім викладеного слід зауважити, що можливе також відшкодування шкоди, завданої правомірними діями (ч. 4 ст. 1166 ЦКУ) - наприклад, встановленням обмежень щодо використання земельних ділянок тощо (див. ст. 156 ЗКУ та коментар до неї).

Порядок відшкодування збитків визначений ст. 611, 1166 ЦКУ, ст. 157 ЗКУ, постановою КМУ "Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" від 19.04.93 N 284, наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України "Про затвердження Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства" від 27.10.97 N 171.

До пункту "д". Наведений у коментованій нормі перелік способів захисту прав на землю є відкритим. Відтак, можливим є застосування ст. 16 ЦКУ, у якій передбачені такі способи захисту цивільних прав (до яких належать і права на землю), як відновлення становища, що існувало до порушення права, припинення дій, що порушують право, присудження до виконання обов'язку в натурі, компенсація моральної шкоди тощо.

Особа може використовувати право на самозахист, закріплене ст. 19 ЦКУ як конкретизація ст. 55 Конституції України. "Самозахистом, є застосування особою засобів протидії, які не заборонені законом та не суперечать моральним засадам суспільства. Способи самозахисту мають відповідати змісту права, що порушене, характеру дій, якими воно порушене, а також наслідкам, що спричинені цим порушенням" (ст. 19 ЦКУ).

2)Застосування відповідальності до органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за порушення права власності на землю та за видання ними актів, які порушують власників земельних ділянок.

ст.154 ЗКУ

Відповідальність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за порушення права власності на землю

1. Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування без рішення суду не мають права втручатись у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою або встановлювати непередбачені законодавчими актами додаткові обов'язки чи обмеження.

2. Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за шкоду, заподіяну їх неправомірним втручанням у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження земельною ділянкою.

Коментар:

До ч. 1. "Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України" (ст. 19 Конституції України). У разі порушення даного конституційного принципу особа, природно, має право на захист свого порушеного права (див. коментар до ст. 152 ЗКУ), у т. ч. шляхом стягнення завданої шкоди (див. ч. 2 коментованої статті).

Забезпечення дії наведеної норми Конституції України та ч. 1 коментованої статті (що дублює конституційні положення) здійснюється за допомогою норм кримінального та адміністративного законодавства. Зокрема, ст. 1663 КУпАП встановлює відповідальність за дискримінацію підприємців органами влади і управління, ст. 364 ККУ - кримінальну відповідальність за зловживання владою або службовим становищем, ст. 206 - за протидію законній господарській діяльності тощо.

До ч. 2. Відповідальність органів виконавчої влади та органи місцевого самоврядування за шкоду, заподіяну їх неправомірним втручанням у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження земельною ділянкою у вигляді відшкодування заподіяної їх діями шкоди, передбачена ст. 152 ЗКУ (див. коментар).

Відповідно до ст. 56 Конституції України "кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування не лише матеріальної, а і моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень".

Коментована норма безпосередньо пов'язана із ст. ст. 1173 - 1175 ЦКУ, якими передбачена можливість відшкодування шкоди, заподіяної незаконними діями або актами органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Особливістю даних норм є те, що шкода відшкодовується незалежно від вини відповідних органів, їх посадових та службових осіб.

ст.155 ЗКУ

Відповідальність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за видання актів, які порушують права власників земельних ділянок

1. У разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.

2. Збитки, завдані власникам земельних ділянок внаслідок видання зазначених актів, підлягають відшкодуванню в повному обсязі органом, який видав акт.

Коментар:

До ч. 1. Див. коментар до п. "г" ч. 3 ст. 152 ЗКУ.

До ч. 2. Щодо порядку відшкодування збитків як способу захисту прав на земельні ділянки див. п. "ґ" ч. 3 ст. 152 ЗКУ. Маємо зазначити, що наявність коментованої норми не створює додаткової можливості для захисту земельних прав і є проявом дублювання нормативного матеріалу, адже норми земельного законодавства дозволяють вимагати відшкодування збитків на засадах рівності усіх суб'єктів земельних правовідносин від будь-якого суб'єкта, що порушив відповідне право. Додатково див. також коментар до ч. 2 ст. 154 ЗКУ.