3.4. Государственные (муниципальные) пакеты акций

Наряду с юридическими и физическими лицами акционером российских акционерных обществ может являться и государство. Так одним из основных направлений реформирования государ­ственных предприятий является преобразование их в акционер­ные общества с государственной долей акций. Это создает более равные условия для всех участников рынка, расширяет конку­рентное пространство.

В качестве объекта управления может выступать не только объект собственности, представленный, к примеру, в виде имущественного комплекса, но и обособленная доля в общей собственности, выра­женная в комплексе имущественных прав. Таким образом, пакеты акций акционерных обществ, закрепленные в собственности госу­дарства, являются самостоятельными объектами управления.

Государственные доли (пакеты акций) в акционерных обществах могут формироваться тремя способами:

1)     в процессе приватизации государственных предприятий, когда в собственности государства закрепляются на определенный период пакеты акций создаваемых акционерных обществ;

2)  посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал  которых  вносится  государственное  или  муниципальное имущество;

3)     путем покупки акций за счет средств бюджета.

Общим правилом является то, что федеральным законом РФ от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» не разрешено государственным органам и органам местного самоуправления выступать учредителями акционерных обществ, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Особенности создания акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также деятельность таких акционерных обществ, в которых более 25% закреплено в государственной или муниципальной собственности или в отношении которых закреплено специальное право государства в управлении указанными акционерными обществами («золотая акция»), регулируются федеральным законом о приватизации государственных и муниципальных предприятий.

По критерию участия в капитале и степени влияния государства на управление акционерным обществом можно выделить несколько групп акционерных обществ:

- акционерные общества, в которых до 100% капитала принадлежит государству;

- акционерные общества, в которых государству принадлежит контрольный пакет акций;

- акционерные общества, в которых государству принадлежит «золотая акция»;

- акционерные общества, в которых государству принадлежит блокирующий пакет акций (25% плюс одна акция);

- акционерные общества, в которых государству принадлежит незначительный пакет акций (менее 25%).

Создание акционерных обществ со 100%-ным государственным капиталом призвано решить задачу полной зависимости юридического лица от структур государственного управления, недопущения влияния и утечки информации вне его при одновременной достаточной хозяйственной оперативной самостоятельности для достижения коммерческих и иных целей.

По следующим видам деятельности закрепляются акции в федеральной собственности или используется право «Золотой акции»:

- добыча, переработка, сбыт нефти, газа, угля, геологораз­ведка;

- трубопроводный транспорт;

- газовое хозяйство;

- производство и распределение электроэнергии;

- морской, речной транспорт, связь;

- объекты национальной безопасности;

- разработка, производство вооружений, космической тех­ники;

- производство и сбыт сортовых семян, хранение зерна;

- производство детского питания.

К основным причинам образования акционерных обществ с тем или иным процентным участием государства в его капитале относятся:

- акционерная форма дает возможность в перспективе без каких-либо организационных преобразований выбросить на рынок пакет акций для полной или частичной приватизации таких акционерных обществ и привлечения дополнительных инвестиций с рынка, а не из государственного бюджета;

- форма акционерных обществ по определению предполагает широкую хозяйственную самостоятельность. В акционерном обществе с любым процентом участия государства в его капитале, даже со 100%-ным, формальным собственником имущества выступает само акционерное общество, а не государство. Хозяйственная самостоятельность является условием высокой коммерциализации его деятельности;

- акционирование предполагает преобразование ранее существовавших организационных структур и компетенции органов управления юридическим лицом.

В настоящее время основными формами управления пакета­ми государственных акций являются:

- назначение представителей государства в органы управле­ния АО;

- передача акций в доверительное управление и залог;

- продажа акций.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 03.12.2004 N 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («Золотой акции»)» права акционера акционерных обществ, акции которых находятся в собственности Российской Федерации, от имени Российской Федерации осуществляет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом РФ (далее - Росимущество).

При преобразовании предприятий в АО, контрольные паке­ты акций которых закрепляются в федеральной собственности, Правительство РФ и Росимущество поручают пред­ставление интересов государства в совете директоров АО опре­деленным лицам. Представителями государства могут быть го­сударственные служащие, назначаемые Президентом РФ, Пра­вительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, а также иные граждане на основании договоров на представление инте­ресов государства, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством Росимуществом.

Представление интересов государства по акциям крупных акционерных обществ в федеральной собственности осуществляют профессиональные поверенные. Представители действуют в соответствии с единой позицией, выработанной большинством профессиональных поверенных, и оформляют ее решения. Профессиональные поверенные избираются в совет директоров акционерного общества.

Представители в письменной форме согласовывают с Росимуществом или иными уполномоченными органами исполнительной власти, от имени которых выступают, проекты решений органов управле­ния предприятия, которые они намерены вносить и поддержи­вать, а также свое будущее голосование по проектам, предла­гаемым другими членами органа управления. Они могут на за­седании совета директоров поставить вопрос об обновлении состава совета. Росимущество, органы исполнительной власти Российской Федерации и субъ­ектов РФ, служащие которых являются представителями госу­дарства в акционерных обществах, могут досрочно прекращать полномочия руково­дителей акционерных обществ при нарушениях законодательства о выплате зара­ботной платы, наличии недоимок по налоговым платежам и в некоторых других случаях.

Реализация целей, задач и принципов управления государственными долями (пакетами акций) в акционерных обществах является предпо­сылкой качественного улучшения инвестиционного климата в стране и осуществления развивающей и стимулирующей функций государ­ства в отношении национальной экономики.

В условиях смены стратегии приватизации государственного имуще­ства от массового процесса к пообъектному, основными целями управления государственными долями (пакетами акций) в акционер­ных обществах являются:

1. увеличение неналоговых доходов федерального бюджета, которые создают предпосылки для снижения государством налогов на результаты дея­тельности экономических субъектов. В связи с этим государство как акционер проводит целенаправленную работу по получению диви­дендов по пакетам акций акционерных обществ, действующих в высокодоходных от­раслях экономики, производящих ликвидную продукцию, имеющих стабильное финансовое положение и не требующих значительных инвестиционных вложений.

2. выполнение акционерными обществами общегосударственных функций (связанных с обороной, обеспечением безопасности, выпол­нением социальных и научно-технических программ, регулировани­ем естественных монополий) осуществляется путем закрепления в государственной собственности пакетов акций стратегических ак­ционерных обществ. Стратегические АО - это открытые акционер­ные общества, акции которых находятся в федеральной собственно­сти и участие РФ в управлении которыми обеспечивает стратегиче­ские интересы государства, его обороноспособность и безопасность, а также защиту нравственности, здоровья, прав и законных интере­сов граждан РФ.

3. стимулирование развития производства и привлечение инвести­ций, которые могут быть осуществлены за счет использования акций, находя­щихся в государственной собственности, в качестве обеспечения ин­вестиций или кредитов, направляемых на реализацию целевых про­ектов. Приватизацию принадлежащих государству пакетов акций можно также обременить условием инвестирования в предприятие или другими условиями.

4. оптимизация управленческих затрат, которая может быть достигнута за счет сокращения количества находящихся в государственной собст­венности пакетов акций до уровня, позволяющего реализовать регулирующую и контролирующую функции государства. Сокращение может производиться не только путем продажи акций, но и путем их консолидации в вертикально интегрированных структурах для опти­мизации управления однородными с точки зрения технологии или рынка сбыта компаниями. Приватизацию пакетов акций целесооб­разно осуществлять в тех случаях, когда цель, преследуемая государ­ством при осуществлении деятельности АО, может быть достигнута иным, кроме участия, способом.

5. институциональные преобразования в экономике, которые направлены на постепенное вытеснение неэффективных собственников за счет ме­ханизма купли-продажи акций, на реструктуризацию предприятий и отраслей, формирование вертикально интегрированных структур. В связи с этим целесообразно содействовать принятию решений о ре­организации или банкротстве организаций, имеющих значительную задолженность перед федеральным бюджетом, а также о реструкту­ризации крупных промышленных АО с громоздкой и неэффективной структурой.

Реализация перечисленных целей управления государственными до­лями (пакетами акций) в акционерных обществах диктует необходи­мость решения следующих задач:

- классификация пакетов акций, закрепленных за государством по признакам, определяющим специфику управления;

- разработка и осуществление учета государственных долей (па­кетов акций) в акционерных обществах;

 - защита прав собственников, в том числе миноритарных акцио­неров;

 - оптимизация количества объектов управления;

- разработка критериев оценки эффективности управления госу­дарственными долями (пакетами акций);

- организация системы контроля за качеством управления.

Основополагающим принципом управления государственными до­лями (пакетами акций) в акционерных обществах является принцип пообъектного управ­ления. В этом заключается существенное отличие государства как собственника пакетов акций различных акционерных обществ от любого другого владельца пакетов ценных бумаг, который может управлять своим портфелем как единым объектом.

Важнейшим принципом управления государственными долями (пакетами акций) в акционерных обществах является также детальная регламентация функционирования системы управления, порядка взаимодействия государственных органов и характера принимаемых управленческих решений.

С учетом масштаба процесса, существенными принципами управ­ления государственными долями (пакетами акций) в акционерных обществах должны стать комплексность и системность.

1 См., например: Бухвальд Е. Новая стратегия реформ и перспектива Российской государственности // Федерализм. 1999. № 2.С. 40; Государственное регулирование рыночной экономики // Под. общей ред. проф. В. И. Кушлина и Н. А. Волгина. М., 2000. С. 92; Брежнев А. В. Государственное регулирование публичной собственности в условиях переходной экономики. Дисс. канд. эконом. наук. Саратов. 2002. С. 25; Власова М. В. Право собственности в России. М., 2002. С. 50.

2 См., например: Управление государственной собственностью /Под. ред. В. И. Кошкина. М., 2002. С.44

3 См. Ахмедуев А. Механизм хозяйствования государственных и муниципальных предприятий // Экономист. №10. 1996. С.27.

4 См., Гражданское право. Часть первая. М., 1997. С. 312.

5 См., например: Андрееева Е. М. Становление права муниципальной собственности в Российской Федерации // Государство и право. 2001. №3. С.31.

6 См., напр.: Васильев А. М. Правовые категории. М., 1976. С. 216-225; Теория государства и права / Под. ред. М. Н. Марченко. М., 1996. С. 295.

7См., напр.: Сырых В. М. Логические основания общей теории права. Т. 1, М., 2000. С. 63.

8 Мазаев В.Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности: учебное пособие.- М.: Институт права и публичной политики. 2004. - 44 с.

9 Игнатова М.С. Проблемы правового регулирования отношений государственной собственности. // Проблемы права. - № 7(38)/2012. С. 85.

10 Модин Н.А. Муниципальная собственность: проблемы правового регулирования // Российская юстиция. - М.: Юрид. мир, 2006, № 7. - С. 43

11 Игнатова М.С. Проблемы правового регулирования отношений государственной собственности. // Проблемы права. - № 7(38)/2012. С. 85.

12 Калинин И.Б. Природоресурсное право. Основные положения. – Томск, 2000.

13 Сухова Е.А. Справочник юриста по земельному праву. 2-е изд. – СПб.: Питер, 2007. – С. 288.