3.2. Земельные ресурсы

Согласно ст. 214 Гражданского кодекса государственной собственностью в России является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности ее субъектам (собственность субъекта Федерации). В п. 2 этой же статьи сформулировано чрезвычайно важное положение, в соответствии с которым земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Таким образом, законодательно закрепляется презумпция государственной собственности на землю и иные природные ресурсы. Следовательно, при отсутствии надлежащих доказательств о нахождении того или иного земельного участка в частной или муниципальной собственности автоматически презюмируется государственная собственность.¹³

От имени Российской Федерации и ее субъектов права собственника реализуют органы государственной власти в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 Гражданского кодекса).

В развитие положений Гражданского кодекса был принят Федеральный закон Российской Федерации от 21.07.1997 г № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», имеющий важное значение для регулирования отношений в области разграничения государственной собственности на землю, поскольку право собственности на недвижимое имущество, в том числе право собственности публичных образований на земельные участки, возникает именно с момента государственной регистрации данного права в учреждении юстиции.

Правовому регулированию вопросов, касающихся государственной собственности на землю, посвящены и нормы Земельного кодекса. Согласно ст. 16 Земельного кодекса государственной собственностью на землю являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Земельный кодекс содержит также перечень земельных участков, которые ограничены в обороте и могут находиться в государственной - федеральной или субъектов РФ - или муниципальной собственности (п. 5 ст. 27 Земельного кодекса). Исходя из этого можно выделить три категории земельных участков, находящихся в государственной собственности:

1) земельные участки, находящиеся только в федеральной собственности, которые не могут быть отчуждены ни в каком случае;

2) земельные участки, которые могут находиться в собственности РФ, ее субъектов и отчуждаться в рамках указанных субъектов;

3) земельные участки, которые могут отчуждаться из государственной собственности не только муниципальным образованиям, но и в частную собственность.

В ст. 17 Земельного кодекса также установлены основания возникновения федеральной собственности на землю. Помимо разграничения к таковым относятся:

• приобретение Российской Федерацией земельных участков по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством (Российская Федерация вправе приобретать земельные участки у граждан, юридических лиц, субъектов РФ, муниципальных образований; может получить их в собственность от граждан в порядке наследования, выкупить для государственных нужд и др.);

• признание федеральными законами нахождения отдельных земельных участков в федеральной собственности. Например, согласно ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» земли, предоставленные Вооруженным Силам РФ, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся в федеральной собственности; согласно ст. 13 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий, относится исключительно к федеральной собственности и находится под охраной государства.

Процедура разграничения государственной собственности на землю как уже выше отмечалось, регулируется в настоящее время Земельным кодексом и Федеральным законом Российской Федерации от 25.10.2001 г № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Момент возникновения права собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований связан с моментом государственной регистрации права собственности на земельные участки. В соответствии со ст. 30.1 Федерального закона Российской Федерации от 21.07.1997 г № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В заявлении должно быть указано основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок.

Общий принцип разграничения земель в настоящее время таков. При разграничении государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:

• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;

• земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

К собственности субъектов Российской Федерации относятся:

• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

• земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

К собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:

• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

• земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

• иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.

В п. 10 ст. 3 Закона о введении также закреплен порядок распоряжения перечисленными выше земельными участками. Оно осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. В то же время закрепляется, что отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.

Следует отметить, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми не только федеральными законами, но и принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации.

Что касается гражданско-правовых оснований приобретения муниципальной собственности на земельные участки, то в отличие от государственной собственности она может возникать в порядке, установленном ст. 225 ГК РФ, и на бесхозные земельные участки, от которых отказались собственники.

По общему правилу право распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, оставлено за органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. В то же время теперь закреплено два исключения из этого правила.

Они касаются, во-первых, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации. Распоряжение названными земельными участками осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Административными центрами субъектов РФ признаются, как правило, города, исторически сформировавшиеся в качестве центров жизнедеятельности соответствующих регионов, центров их промышленного, торгового, культурного развития. Их территория служит местом нахождения органов государственной власти субъекта РФ (в том числе высших органов государственной власти субъекта РФ), территориальных органов федеральных государственных органов, компетенция которых распространяется на всю территорию субъекта РФ. В некоторых субъектах РФ (главным образом в республиках) их административные центры именуются столицами. Статус административного центра субъекта РФ в большинстве регионов России определяется специальным законом и в первую очередь предполагает особенности регулирования отношений на соответствующей территории, обусловленные функционированием ее в качестве регионального центра, включая перспективное планирование развития поселения, взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления в связи с предоставлением земельных участков, зданий, необходимых для размещения государственных органов, взаимное согласование интересов указанных органов в процессе нормотворческой деятельности и т.д. Градостроительный кодекс РФ определил города - центры субъектов РФ в качестве объектов градостроительной деятельности особого регулирования.

Во-вторых, исключение из общего правила установлено в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Распоряжение такими земельными участками осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов РФ, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.