Глава 3. Особенности управления государственными (муниципальными) объектами собственности

3.1. Природные ресурсы

Государственная форма собственности установлена природоресурсным законодательством на недра, водные объекты (за исключением обособленных), лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны, животный мир, природные лечебные ресурсы. Необходимость установления государственной собственности на природные ресурсы определяется тем, что природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов России. Вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в том числе, вопросы передачи природных ресурсов в собственность субъектов РФ. Целесообразность разграничения права собственности на природные ресурсы на собственность Российской Федерации и ее субъектов отмечалась в Указе Президента РФ от 16.12.93г. «О федеральных природных ресурсах».¹²

Отнесение тех или иных ресурсов к собственности субъектов Федерации должно определяться федеральным законом. Между тем, в настоящее время только Водный кодекс РФ указывает, какие водные объекты находятся в федеральной собственности, а какие – в собственности субъектов РФ. Право собственности субъектов РФ на недра, леса, объекты животного мира, природные лечебные ресурсы пока не определено.

Исключительно в федеральной собственности находятся: месторождения полезных ископаемых федерального значения; лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны; водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов РФ, а также необходимые для обеспечения государственных нужд; внутренние морские воды и территориальное море РФ, ряд других особо охраняемых водных объектов. Федеральные законы РФ «О континентальном шельфе», «Об исключительной экономической зоне РФ», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», определяют особенности правового режима перечисленных объектов. В них указывается, что в отношении территориального моря, дна территориального моря и его недр; промысла живых и неживых ресурсов, а также в отношении других видов деятельности по экономической разведке и разработке исключительной экономической зоны; разведки континентального шельфа и разработки его минеральных и живых ресурсов Российская Федерация осуществляет суверенные права. Эти права являются исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку или не разрабатывает минеральные или живые ресурсы, никто не может делать это без согласия РФ. 

В государственной собственности субъектов Российской Федерации находятся водные объекты, акватории и бассейны которых полностью находятся на территории субъекта. На основании федерального закона в собственность субъектов РФ могут передаваться части лесного фонда. Природные лечебные ресурсы могут находиться как в федеральной собственности, так и в собственности субъектов Федерации.

Муниципальная форма собственности на природные ресурсы в настоящее время не находят широкого закрепления в природоресурсном законодательстве. В муниципальной собственности могут находиться лишь обособленные водные объекты, древесно-кустарниковая растительность, расположенная на земельном участке, принадлежащем муниципальному образованию на праве собственности. В том числе в собственности органов местного самоуправления могут находиться, леса. Для этого необходимо, чтобы участок леса предварительно был передан в собственность субъекта РФ.

Понятие и состав фондов природных ресурсов как объектов права государственной собственности раскрываются в земельном, лесном, водном за­конодательстве, законодательстве о недрах и т. д.

Своеобразие положения государства как субъекта права собственности на природные ресурсы состоит в том, что его правомочия владения и пользования находят свое реальное воплощение в хозяйственной и иной деятель­ности предприятий, организаций и граждан, которым государство передает природные ресурсы для использования. А правомочие распоряжения осуще­ствляется государством в основном через управленческие функции его ком­петентных органов по определению правового режима природных ресурсов, их предоставлению и изъятию, контролю за использованием и охраной ок­ружающей природной среды и др.

Государственное управление природными ресурсами предполагает отношения по:

- ведению государственного мониторинга и государственного кадастра природных ресурсов;

- составлению ресурсных балансов и схем комплексного использования природных ресурсов;

- лимитированию ресурсопользования;

- контролю за использованием природных ресурсов и соблюдением природоресурсного законодательства.

В управлении ресурсопользованием принимают участие специально уполномоченные государственные органы управления использованием и охраной природных ресурсов, наделенные государственно-властными полномочиями. Поэтому отношения по государственному управлению использованием и охраной природных ресурсов в известной мере регулируются нормами административного права.

Лицензионный характер ресурсопользования обусловливает одну из особенностей правового режима ресурсопользования – обязательное участие государства или специально уполномоченных государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов как носителей государственно-властных полномочий в отношениях по использованию природных ресурсов.

Государственные органы, заключая договоры и соглашения ресурсопользования, выступают в них, с одной стороны, как равноправный участник договора, с другой стороны – как представитель государства, являющегося собственником ресурса, предоставляемого в пользование. Это исключает возможность отнесения договоров и соглашений в сфере ресурсопользования к гражданско-правовым. Элементы публично – правового характера регулирования отношений по использованию ресурсов проявляются также в обязательном участии в них органов государственной власти и местного самоуправления тех субъектов РФ, на территориях которых проживают коренные малочисленные народности. 

Другой особенностью правового режима ресурсопользования является государственная собственность на недра, воды, леса, объекты животного мира, природные лечебные ресурсы, а также исключительные суверенные права Российской Федерации в отношении разведки и добычи ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, обусловленные необходимостью управления природными ресурсами в целях их рационального и безопасного использования в интересах всего гражданского общества и в соответствии с общепризнанными нормами международного права.

Одним из критериев самостоятельности отрасли права является наличие кодификационного акта. Использование отдельных природных ресурсов регулируется кодифицированными нормативными актами природоресурсного законодательства, существует значительное количество подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения ресурсопользования. Это свидетельствует о высокой степени нормативной урегулированности отношений, составляющих предмет природоресурсного права.

Коротко рассмотрим основные природные объекты, относящиеся к государственной и муниципальной собственности.

1. Водные ресурсы

Регулирование управление и использования данного вида природных ресурсов осуществляется Водным кодексом РФ.

Согласно общему правилу, составной частью правовой системы в области использования и охраны водных объектов являются также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ.

Водные объекты подразделяются на:

1. Поверхностные водные объекты – постоянное или временное сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа, имеющее границы, объем и черты водного режима. Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод, дна и берегов, и подразделяются на

- моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие);

 - водотоки (реки, ручьи, каналы);

 - водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища);

 - болота;

 - природные выходы подземных вод (родники, гейзеры)

- ледники и снежники.

2. Подземные водные объекты – сосредоточение находящихся в гидравлической связи вод в горных породах, имеющее границы, объем и черты водного режима. К ним относятся:

- бассейны подземных вод;

- водоносные горизонты.

Водные объекты подразделяются так же на:

1. водные объекты общего пользования (находятся в общедоступном, открытом пользовании)

2. водные объекты особого пользования (которыми пользуется ограниченный круг людей).

Государственное управление осуществляют Правительство РФ и специально уполномоченный государственный орган – Федеральным агентством водных ресурсов, находящимся в составе Министерства природных ресурсов и экологии РФ. На территории субъектов осуществляют органы исполнительной власти субъекта.

На основании п. 1 ст. 8 Водного кодекса РФ водные объекты находятся в собственности РФ, за исключением случаев, установленных законом.

Муниципальная и частная собственность допускается только на обособленные водные объекты согласно п. 2 ст. 8 Водного кодекса РФ.

Водный объект не может одновременно находиться в собственности нескольких субъектов права.

Продажа, залог и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение водных объектов, не допускается. Но они могут быть предоставлены гражданам и юридическим лицам в пользование в зависимости от целей использования, предельный срок которого составляет 20 лет.

Право пользования приобретается на договора водопользования, который предусматривает платность за использование водных объектов.

2. Леса

Регулирование управление и использования данного вида природных ресурсов осуществляется Лесным кодексом РФ.

Объектами лесных отношений являются:

1. Лесной фонд – все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные землм).

2. Участки лесного фонда – участки леса, а также участки лесных земель, не покрытых лесной растительностью, и участки нелесных земель.

3. Леса, не входящие в лесной фонд – леса расположенные на:

- землях обороны

-городские леса

4.Древесно-кустарниковая растительность, не входящая в вышеперечисленные объекты:

- на землях с/х назначения, транспорта, населенных пунктов, водного фонда и др.

Государственное управление осуществляет Правительство РФ и Федеральное агентство лесного хозяйства в составе Министерства природных ресурсов и экологии РФ.

Лесной фонд находится в федеральной собственности. Допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов. Право собственности граждан и юридических лиц допускается только на древесно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке, находящемся в собственности гражданина или юридического лица.

Лесной кодекс РФ допускает предоставление лесных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), праве аренды, а также праве безвозмездного срочного пользования лесными участками.

Право пользования участками лесного фонда (за исключением публичного сервитута) возникает с момента:

1. государственной регистрации договора:

- аренды участка лесного фонда

- безвозмездного пользования участком лесного фонда

- концессии участка лесного фонда

2. подписания протокола о результатах аукциона или решения органа государственной власти субъекта федерации.

3. получения лесорубочного билета, ордера или лесного билета.

Деятельность по использованию лесного фонда подлежит лицензированию.

Платежи за пользование лесным фондом, помимо лицензий, взимаются в виде арендной платы или выкупная стоимость по договору купли-продажи лесных насаждений.

3.Недра

Отношения государственной собственности на недра урегулированы Федеральным законом «О недрах». Закон содержит правовые и экономические основы использования и охраны недр, обеспечивает за­щиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

Исходя из положений указанного закона, под недрами понимается часть зем­ной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, прости­рающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Все участки недр (используемые и неиспользуемые), нахо­дящиеся в пределах территории РФ и ее континентального шельфа, составляют государственный фонд недр.

Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами нахо­дятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ и, соответственно, полномочия собственника в отношении государственного фонда недр «в пределах территории Российской Федерации в интересах на­родов, проживающих на соответствующих территориях, и всех наро­дов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации».

Государственное управление отношениями недропользования осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ, органами ис­полнительной власти субъектов федерации, а также федеральным органом управления государственным фондом недр и органами госу­дарственного горного надзора. Причем, федеральный орган управле­ния государственным фондом недр и его территориальные подразде­ления не могут выполнять функции управления хозяйственной дея­тельностью предприятий, осуществляющих разведку и разработку месторождений полезных ископаемых либо строительство и экс­плуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полез­ных ископаемых, и заниматься коммерческой деятельностью.

Органы государственной власти РФ в пределах своей компетен­ции в сфере регулирования отношений недропользования осуществ­ляют:

•  разработку и совершенствование законодательства о недрах;

•  установление общего порядка пользования недрами и их охра­ны;

•  распоряжение недрами континентального шельфа;

•  распоряжение совместно с субъектами федерации государствен­ным фондом недр, за исключением участков, находящихся в исклю­чительном ведении РФ;

Российская Федерация может передавать отдельные полномочия по регулированию отношений недропользования субъектам федерации.

Чтобы обеспечить комплексное использование месторождений полезных ископаемых, а также рациональное размещение предпри­ятий по их добыче, ведется Государственный кадастр месторожде­ний и проявлений полезных ископаемых, включающий в себя сведе­ния по каждому месторождению.

В границах территории РФ недра, «включая подземное простран­ство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы», находятся в собственности государства и, соответ­ственно, не могут быть предметом купли, продажи, дарения, насле­дования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Однако, до­бытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по лицензии могут находиться не только в федеральной государственной собст­венности и собственности субъектов РФ, но и в муниципальной, ча­стной и в иных формах собственности.

Государство, реализуя свои правомочия собственника, вправе предоставлять субъектам предпринимательской деятельности права пользования недрами.

Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юри­дические лица и граждане других государств, если законодательст­вом РФ и законодательством субъектов федерации они наделены правом заниматься соответствующим видом деятельности при поль­зовании недрами.

Права и обязанности пользователя возникают с момента получе­ния лицензии, подтверждающей право пользования участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении заранее оговоренных усло­вий.

Закон предусматривает достаточно большое количество основа­ний получения прав пользования участками недр. Наиболее интерес­ным с практической точки зрения и доступными является получение лицензии по результатам участия в конкурсе или аукционе.

Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому, в той мере, в какой их оборот допускается законом. При переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению. В этом случае условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат.

Не допускается передача пользователями права пользования уча­стками третьим лицам в порядке переуступки прав, предусмотрен­ном гражданским законодательством РФ.

Являясь собственником, Российская Федерация взимает с пользо­вателей платежи за пользование недрами, поступающие в федераль­ный бюджет, бюджеты субъектов федерации, соответствующие ме­стные бюджеты.

Кроме того, пользователи недр, осуществляющие добычу всех видов полезных ископаемых, разведанных за счет государственных средств, производят отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

Ставки этих отчислений устанавливаются в размерах, обеспечи­вающих необходимые затраты на воспроизводство минерально-сырьевой базы России, и являются едиными для всех пользователей недр, добывающих данный вид минерального сырья.

Говоря о недрах как об объекте права государственной собствен­ности, следует упомянуть о континентальном шельфе РФ. Статус континентального шельфа определяется Федеральным законом «О континентальном шельфе РФ», а также международными согла­шениями, участницей которых является Россия.

Континентальный шельф включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря РФ (то есть 12-мильной зоны) на всем протяжении естественно­го продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка (но не более 200 морских миль). Россия осуществляет на континентальном шельфе суверенные права в целях его разведки, а также разработки его минеральных и живых ресурсов, обладает исключительным правом на сооружение, эксплуатацию и использование различных установок, в том числе буровых, в пределах континентального шельфа. Юрисдикция РФ распространяется и на проведение научных исследований. Однако следует подчеркнуть, что права РФ на континентальный шельф не затрагивают правовой статус покрывающих его вод и воздушного пространства над ними.

Права пользования участками континентального шельфа могут предоставляться пользователям - физическим и юридическим лицам, как российским, так и иностранным.