2.3. Структура объектов государственной и муниципальной собственности

Выделяемые объекты публичной собственности в действующем законодательстве можно условно представить в виде двух групп:

1. Материальные объекты:

- природные объекты (воздушное и водное пространство, земля, недра, лесной фонд, сельскохозяйственные угодья);

- экономические объекты (любые продукты производства, предприятия, недвижимость, пакеты ценных бумаг, денежная масса, золото-валютные резервы, коммуникации ит.п.);

- объекты, обеспечивающие функционирование государства (здания и сооружения, используемые органами государственной власти и управления, военные объекты и вооружения и т.д.).

2. Нематериальные объекты:

- духовные (сокровища культуры, находящиеся в музеях и запасниках, библиотеках, коллекциях, фондах, архивах; памятники, в том числе архитектуры, и т.д.);

- интеллектуальная собственность (изобретения и открытия, программное обеспечение, ноу-хау, научная продукция и конструкторские разработки и т.д.);

- информационные ресурсы.

Разумеется, любая классификация достаточно условна. Так, природные объекты, вовлеченные в хозяйственный оборот – например, разрабатываемые угольные пласты или поставленные на поточную продажу компьютерные программы, - являются такими же экономическими объектами, как машиностроительный завод или типография. Но выделение в условную группу «экономические объекты» ряда функционирующих объектов собственности позволяет подчеркнуть их непосредственное участие в процессах производства и распределения материальных благ.

В качестве объектов как государственной, так и муниципальной собственности могут выступать различные виды недвижимости, включая земельные участки, предприятия и другие имущественные комплексы, жилищный фонд и нежилые помещения, здания и сооружения производственного и непроизводственного назначения, а также оборудование, транспортные средства и иные средства производства и предметы бытового, потребительского характера. В состав публичного имущества входят и принадлежащие публично-правовым образованиям ценные бумаги, в частности акции приватизированных предприятий, ставших акционерными обществами, вклады в банках и других кредитных учреждениях, валютные ценности, а также различные памятники истории и культуры.

Российская Федерация и ее субъекты могут быть собственниками любого имущества, в том числе изъятого из оборота или ограниченного в обороте (ст. 129 Гражданского кодекса). Фактически субъекты РФ в настоящее время являются собственниками лишь отдельных видов изъятого из оборота имущества. Муниципальные же образования могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества только по специальному указанию закона и не вправе иметь в собственности вещи, изъятые из оборота.

Объекты публичной собственности распределяются между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как самостоятельными собственниками принадлежащего им имущества. Порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Федерации должен устанавливаться специальным законом (п. 5 ст. 214 Гражданского кодекса). Пока такой закон имеется лишь применительно к одному виду публичного имущества - земельным участкам (ст. ст. 16 - 19 Земельного кодекса)

Согласно Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» к федеративной собственности отнесены пять видов объектов. (Перечень 1).

1.Объекты, составляющие основу национального богатства страны. Это ресурсы континентального шельфа территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, охра­няемые или особым образом используемые природные объекты, объ­екты историко-природного, культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории РФ.

2. Объекты, необходимые для обеспечения функционирования фе­деральных органов власти и управления и решения общероссийских задач. К ним относятся: государственная казна РФ, имущество воо­руженных сил, специальных войск, органов безопасности, внутренних дел РФ и других учреждений, финансируемых из государствен­ного бюджета.

Объекты Российской Академии наук, отраслевых академий Ми­нистерства образования РФ, Министерства науки и технической по­литики, Министерства здравоохранения РФ, государственных науч­ных центров.

Предприятия и объекты геологической, картографо-геодезиче­ской, гидрометеорологической служб, контроля за состоянием и охраны природной среды и природных ресурсов; санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службы, стандартизации и мет­рологии, машиностроительные станции и полигоны, а также госу­дарственные запасы, мобилизационные резервы и предприятия, обеспечивающие их сохранение.

3. Объекты оборонного производства.

4. Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность на­родного хозяйства России в целом и развитие других отраслей на­родного хозяйства.

К этой категории относятся предприятия и объекты добывающей промышленности (за исключением добычи местного сырья); топ­ливно-энергетического комплекса, электроэнергетики, транспорта (за исключением автомобильного); речного и морского флота, га­зификации (за исключением муниципальной), федеральных авто­мобильных дорог общего пользования, предприятия связи, телерадиопередающие­ станции, государственные племенные и конные заводы, совхозы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хозяйства по производству ценных и анодромных видов рыб, сер­пентарии.

5. Прочие объекты: предприятия фармацевтической промышлен­ности, медико-биологических препаратов, предприятия и организа­ции по производству спиртовой и ликеро-водочной продукции.

Виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесные фонды, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательством РФ.

Вторую группу объектов государственной собственности (Пере­чень 2) составляют относящиеся к федеральной собственности пред­приятия, отдельные объекты из состава которых могут переда­ваться в государственную собственность национально- и админи­стративно-территориальных образований и административное управление которыми до момента их приватизации осуществляет Правительство РФ.

К ним относятся предприятия всех отраслей народного хозяйства, занимающие доминирующее положение на российском или местных рынках товаров, работ и услуг, крупнейшие предприятия со среднегодовой стоимостью основных фондов на 1 января 1992 г. более 0 млн. руб. или численностью занятых более 10 тыс. человек, предпри­ятия атомного и энергетического машиностроения, рыбопромысло­вой промышленности, зверосовхозы.

В составе таких объектов названы не входящие в имущество предприятий государственные санаторно-курортные учреждения, находящиеся в ведении центральных органов государственного управления Российской Федерации, объекты гостиничного хозяйст­ва, учреждения здравоохранения и народного образования, культуры и спорта, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, гео­логоразведочные и изыскательные организации, научно-производ­ственные объединения.

Сюда же относятся предприятия: автомобильного транспорта, по строительству и эксплуатации водохозяйственных систем и соору­жений, телевидения и радиовещания, полиграфические предприятия и издательства, информационные и телеграфные агентства Мини­стерства печати и массовой информации России, общереспубликан­ские предприятия строительства, производство строительных мате­риалов и конструкций.

Средние специальные и профессиональные учебные заведения, имеющие общереспубликанское значение, базы комплектации, холо­дильные установки, элеваторное хозяйство, оптово-складские поме­щения и предприятия по ликвидации последствий чрезвычайных си­туаций также включены в перечень таких объектов.

К муниципальной собственности местных органов самоуправле­ния в соответствии с Постановлением (Перечень 3), отнесены объек­ты государственной собственности, расположенные на террито­риях, находящихся в ведении соответствующего городского (за ис­ключением городов районного подчинения), районного (за исключе­нием районов в городах) законодательного органа.

В число таких объектов входят: жилищный и нежилой фонд, об­служивающие их жилищно-эксплуатационные и ремонтные пред­приятия, объекты инженерной инфраструктуры, городского пасса­жирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоуст­ройства и обслуживающие их предприятия и другие.

К муниципальной собственности отнесены и такие объекты госу­дарственной собственности, находящиеся в ведении органов госу­дарственной власти и управления субъектов федерации, как пред­приятия розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необхо­димые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий.

В состав муниципальной собственности включены учреждения и объекты здравоохранения, за исключением областных больниц и диспансеров; народного образования, кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями.

Сегодня Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил состав имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, исходя из компетенции муниципальных образований.

Компетенция муниципальных образований складывается из вопросов местного значения, отнесенных к таковым Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельных государственных полномочий, осуществление которых возложено на органы местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Формулировка вопросов местного значения предусматривает различные способы их решения органами местного самоуправления. В одних случаях органы местного самоуправления обеспечивают предоставление услуг населению посредством создания необходимых для этого муниципальных предприятий и учреждений. В других случаях органы местного самоуправления организуют предоставление указанных услуг, что возможно осуществить как через организации, находящиеся в муниципальной собственности, так и через другие хозяйствующие субъекты. В ряде случаев органам местного самоуправления предписывается создание условий для предоставления определенных услуг населению, т.е. их деятельность должна быть направлена на развитие необходимой инфраструктуры, находящейся в иных формах собственности. В зависимости от этого решается вопрос о возможности нахождения тех или иных объектов имущества в муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления вправе решать иные кроме прямо указанных вышеуказанном федеральном законе, вопросы, если они не отнесены к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Для этого также могут потребоваться объекты имущества.

Органы местного самоуправления поселений муниципальных районов имеют право на основе соглашений передавать осуществление части своих полномочий, в результате чего может произойти перераспределение объектов собственности.

Таким образом, в муниципальной собственности могут находиться:

1. имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, в том числе для принятия на себя органами местного самоуправления самостоятельно или по соглашению между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов в соответствии в Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

2. имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3. имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

4. имущество, необходимое для решения вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа.

Как видим, согласно новому законодательству органам местного самоуправления предстоит перераспределение объектов, находящихся в муниципальной собственности, а также перепрофилирование и отчуждение ряда объектов.

Если же объекты государственной собственности прямо не упомянуты ни в одном из приложений к названному Постановлению, они передаются в собственность соответствующих субъектов Российской Федерации после специального обращения по этому поводу их высших органов (а до этого момента считаются находящимися в федеральной собственности).

Таким образом, имущество, составляющее собственность субъектов Федерации, может образовываться за счет федерального имущества только в случаях его прямой передачи (отчуждения) от Российской Федерации в собственность ее соответствующего субъекта. Такая передача неоднократно имела место на протяжении 90-х гг. по специальным постановлениям Правительства РФ. В свою очередь, субъект Российской Федерации вправе передавать находящиеся в его собственности объекты в муниципальную собственность. Такого рода передача осуществляется безвозмездно, будучи публично-правовым актом распоряжения государственным собственником своим имуществом. В дальнейшем же, после завершения разграничения публичной собственности, отчуждение публичного имущества, в том числе в пользу других публичных собственников, будет возможно только на гражданско-правовых (чаще всего - договорных) началах, ибо имущественные отношения равноправных собственников, в том числе публичных, составляют предмет гражданско-правового регулирования (п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса).

Находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это распределенное публичное имущество составляет базу для участия в имущественном обороте этих организаций как самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов публичного собственника, ибо унитарные предприятия как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам своего учредителя (п. 5 ст. 113 Гражданского кодекса) - этим имуществом они должны отвечать по собственным долгам перед своими кредиторами. По смыслу закона имущество учреждений и казенных предприятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает это имущество в установленном законом порядке (п. 2 ст. 296 Гражданского кодекса), либо не ликвидирует созданное им юридическое лицо и забирает остаток имущества после удовлетворения требований всех кредиторов (п. 7 ст. 63 Гражданского кодекса), что, впрочем, возможно и применительно к обычному унитарному предприятию (п. 1 ст. 295 Гражданского кодекса).

Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенное государственное или муниципальное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляет казну публично-правового образования. Под казной закон понимает именно нераспределенное имущество, а не государственный или муниципальный орган (казначейство). Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов публичного собственника по его самостоятельным обязательствам (п. 1 ст. 126 Гражданского кодекса).

В перечне объектов, составляющих казну соответствующего публично-правового образования, на первом месте законом названы бюджетные средства. Они в первую очередь и составляют реальный объект такого взыскания, а также служат источником дополнительной ответственности публично-правового образования по долгам его учреждений (или казенных предприятий) при недостатке у них денежных средств (имущества) для расчетов со своими кредиторами. Однако государственный долг РФ, как и долги других публичных собственников, «полностью и без условий» обеспечивается всем имуществом казны, а не только средствами бюджета (п. 1 ст. 126 Гражданского кодекса; п. 2 ст. 97 Бюджетного кодекса).

Закон специально оговаривает, что находящиеся в публичной собственности земля и другие природные ресурсы могут стать объектом взыскания кредиторов соответствующего публично-правового образования только в случаях, прямо предусмотренных специальным законом (абз. 2 п. 1 ст. 126 Гражданского кодекса). В его отсутствие такого рода объекты, по сути, забронированы от взыскания кредиторов, что призвано сохранить публичную собственность на землю.

К числу вещей, составляющих объект исключительно федеральной собственности, по действующему законодательству относятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод морской экономической зоны РФ, некоторые особо охраняемые природные объекты (в том числе некоторые заповедники, целебные источники и т.п.), особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности, большинство видов вооружений и объектов оборонного значения, оборудование некоторых важнейших предприятий и учреждений. Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота.

Некоторые виды недвижимостей, прежде всего природные ресурсы, могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов Федерации, но не в муниципальной (и не в частной) собственности. К ним относятся участки недр, природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т.п.), земли особо охраняемых природных территорий. Это означает, что, по сути, они также изъяты из имущественного (гражданского) оборота.

В федеральной собственности находится и имущество, которое при определенных условиях, например при обращении взыскания по требованиям кредиторов, может переходить в собственность других лиц. К этой категории следует, например, отнести имущество государственной казны РФ, состоящее из средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, золотого запаса, алмазного и валютного фондов и имущества Центробанка, а также имущество, находящееся в государственном резерве. Это федеральное имущество нельзя, следовательно, считать изъятым из оборота.

Имущество может поступать в публичную собственность не только общими (общегражданскими), но и специальными способами, не свойственными отношениям частной собственности: с помощью налогов, сборов и пошлин, а также реквизиции, конфискации и национализации. Имеется и специальное основание прекращения права собственности публично-правовых образований, которым является приватизация (служащая одновременно особым, самостоятельным основанием возникновения права частной собственности)

С учетом целевого характера государственного и муниципального имущества, предназначенного для материального обеспечения решения публично-правовых задач, законодательство устанавливает некоторые дополнительные (в сравнении с предусмотренными для всех собственников) ограничения в его использовании, главным образом для муниципальных образований. Последние, например, не вправе передавать средства местных бюджетов и находящиеся в муниципальной собственности земельные участки в уставные капиталы банков и других кредитных организаций (п. 4 ст. 13 Закона о финансовых основах местного самоуправления в РФ). Если же в их собственности окажется имущество, не предназначенное для осуществления их публичных функций или для обеспечения их деятельности, оно подлежит перепрофилированию или отчуждению в порядке, предусмотренном законом.

Структуру государственной и муниципальной собственности можно представить в виде классификации:

1. По видам федеральной собственности

- недвижимая собственность (недвижимое имущество, недвижимость) земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей (то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, здания и сооружения), а также подлежащие федеральной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты и другое имущество;

- движимая собственность — имущество, не относящееся к недвижимому, включая деньги и ценные бумаги;

- информация;

- результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность);

- другая собственность.

2. По отраслевому признаку:

 - объекты публичной собственности, включенные в состав конкретной отрасли экономики и имеющие специфические отраслевые особенности, например ТЭК, транспорт, связь, АПК и др. (в каждой крупной отрасли имеются подотрасли, в которые включаются объекты публичной собственности со своими особенностями);

- памятники культуры.

3. По степени ликвидности

- низколиквидные (неликвидные) объекты публичной собственности, например, госпакеты акций, у которых рост индекса курсовой стоимости меньше (существенно меньше) либо равен индексу инфляции;

- стабильные, среднерисковые объекты публичной собственности, например, госпакеты акций, у которых рост индекса курсовой стоимости меньше либо равен 1,5 индекса инфляции;

- высоколиквидные объекты публичной собственности, например, госпакеты акций, у которых рост индекса курсовой стоимости больше 1,5 индекса инфляции;

- акции голубых фишек (blue chips) — акции компаний, ликвидность которых на рынке является наивысшей.

4. По величине госдоли (госпакета акций)

- 100 % у государства — АО или государственные унитарные предприятия;

- 75 % + 1 акция — у государства квалифицированное большинство акций;

- 50 % + 1 акция — у государства контрольный пакет акций;

- 25 % + 1 акция — у государства блокирующий пакет;

- «Золотая акция» — специальное право государства на блокирование решений общего собрания акционеров. 

5. По степени закрепления госдоли (госпакета акций)

- казенные предприятия;

- предприятия с закрепленным у государства пакетом акций (не подлежат продаже);

- предприятия с частично закрепленным госпакетом акций (продажа по постановлению Правительства РФ);

- предприятия с незакрепленным госпакетом акций (продажа в обычном порядке) 

6. По степени индустриализации

- объекты промышленности;

- объекты АПК;

- памятники культуры;

7. По степени участия на рынке производимой продукции

- монополии (более 35 % продукции);

- не монополии и др.

Объекты собственности государства могут принадлежать на праве:

• собственности – Российской Федерации, юридическим и физическим лицам;

• хозяйственного ведения – юридическим лицам, в т. ч. религиозным и другим организациям;

• оперативного управления – федеральным органам исполнительной власти, учреждениям и организациям.