2. Правовое регулирование отношений государственной и муниципальной собственности

Правовое регулирование отношений государственной и муниципальной собственности складывается из правил (норм) поведения, которые, во-первых, устанавливают саму возможность (или невозможность) принадлежности материальных благ определенным юридическим лицам (и обществу), тем самым закрепляя юриди­чески фактическое состояние их присвоенности; во-вторых, определяют характер и границы поведения владельцев имущества, охраняемые законом, т.е. их правомочия, характеризующие конкретные возможности «хозяйственного господства», в-третьих, правовые способы защиты публичной собственности от посягательств, так же как и защиты иных форм собственности.

По своей юридической природе все перечисленные правила разнородные и разноотраслевые.

В первую группу названных норм следует включить конституционные правила, имущественно-, гражданско- и административно-право­вые нормы об основаниях приобретения и прекращения прав на иму­щество.

Во вторую группу войдут имущественно-правовые и гражданско-пра­вовые нормы, определяющие правомочия собственников и других лиц, вступающих в отношения по поводу публичной собственности.

Третья группа правил охватит нормы имущественного, гражданского, административного и уголовного права о защите отношений собствен­ности.

Это означает, что отношения государственной и муниципальной собственности, как и другой формы собственности, определяются норма­ми различных отраслей права. Из этого следует, что совокупность норм, регулирующих отношения публичной собственности, имеет комплексный, межот­раслевой характер. Но нужно также учитывать, что право собствен­ности — это не единственный институт, опосредствующий отношения собственности как состояние принадлежности. Даже, например, в земельном праве эти отношения регулируются не только с помощью права соб­ственности, но и иными вещными правами. Например, право постоянного (бессрочного) пользования, сервитута и др.

Таким образом, система нормативно-правового регулирования отношений государственной и муниципальной собственности на территории Российской Федерации состоит из следующих актов:

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993;

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ;

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ;

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья) от 26.11.2001 № 146-ФЗ;

5. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ;

6. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ;

7. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ;

8. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ;

9. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ;

10. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

11. Федеральный закон от 08.10.2000 № 131-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Тянском нефтяном месторождении)»;

12. Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;

13. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;

14. Федеральный закон от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»;

15. Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие земельного кодекса российской федерации»;

16. Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве»;

17. Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»;

18. Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;

19. Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;

20. Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»;

21. Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»;

22. Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»;

23. Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»;

24. Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»;

25. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»;

26. Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»;

27. Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»;

28. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»;

29. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

30. Постановление Правительства РФ от 04.10.1999 № 1116 «Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей интересов Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ»;

31. Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 № 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» и пр.

Процесс управления и распоряжения объектами собственности регулируется нормативными правовыми актами не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях в рамках действующего федерального законодательства.

Для правового регулирования имущественных отношений с участием государства необходимо определиться с вопросом о том, какое имущество следует считать публичной собственностью. Между тем, действующее российское законодательство не определяет четко круг объектов, составляющих государственную и муниципальную собственность. Гражданский кодекс Российской Федерации содержит понятие вещи, изъятой из оборота, но это чрезвычайно узко в рассматриваемом аспекте и не раскрывает в полной мере всех характеристик публичной собственности. Ч. 2 п. 3 ст. 212 Гражданского кодекса устанавливает, что виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, определяются законом, а п. 4 ст. 214 — что отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом. Фактически же состав публичного имущества в настоящее время определяется разрозненными нормативными правовыми актами, в том числе и подзаконными. Назовем лишь некоторые из них: п. 1 ст. 8 Лесного кодекса определяет, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности; п. 1 ст. 8 Водного кодекса закрепляет, что водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности); п. 4 ст. 27 Земельного кодекса говорит о земельных участках, изъятых из оборота и занятых находящимися в федеральной собственности объектами; п. 1 ст. 7 и п. 1 ст. 8 Федерального закона от 22 октября 2004г. № 125 «Об архивном деле в Российской Федерации» перечисляет архивные документы, относящиеся к государственной собственности, и архивные документы, относящиеся к муниципальной собственности; ст. 13 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 113 «О гидрометеорологической службе» устанавливает, что государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий, относится исключительно к федеральной собственности и находится под охраной государства; Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1содержит перечни объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, объектов, относящихся к федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность субъектов Российской Федерации, и объектов муниципальной собственности; Указ Президента от 22 июля 1994 г. № 1535 содержит перечень объектов, в отношении которых не принимаются решения о приватизации.⁹

Кроме того, Гражданский кодекс РФ в статье 215 не даёт определения понятия муниципального имущества, а лишь констатирует то, что имущество, принадлежащее на нраве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

В Федеральном законе РФ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 29) также отсутствовало понятие муниципальной собственности и только определялся её основной состав.

Ничего нового не внёс в понятие муниципальной собственности и Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Однако более подробно определяются объекты муниципального имущества, которые могут находиться в собственности поселений (ст. 50). Это новое в муниципальном праве. Надо отметить, что это хорошо, когда определён состав муниципальный собственности под полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления.¹⁰

Таким образом, в текущем законодательстве нет единства даже в вопросе наименования имущества, принадлежащего публичным образованиям: ряд нормативных правовых актов говорит о государственном (федеральном и субъектов Российской Федерации) и муниципальном имуществе, другие — об имуществе, изъятом из оборота, третьи— об имуществе, не подлежащем приватизации.¹¹

В целом, как видно из вышеизложенного, существующая система правового регулирования государственной и муниципальной собственности нуждается в совершенствовании.