6.3. Требования к муниципальному менеджменту.

Повышение управленческого потенциала местных органов власти.

1. Оценка результатов управления с позиции гражданина – потребителя на основании переноса акцентов от бюрократического контроля на постоянную действенную связь с общественностью. Местная власть служит территориальной громаде, а не жители существуют для органов власти.

2. Управление на основе качества: внедрение передовых стандартов качества для получения результатов, которые удовлетворяют потребности жителей территории.

3. Стратегический характер управления, который предусматривает наличие управленческих способов, позволяющих своевременно реагировать на изменение требований, обоснованное определение направления развития муниципального образования;

4. Использование рыночных подходов, маркетинговых методов и отношений партнёрства с частным сектором в системе обеспечения граждан качественными услугами;

5. Оценка результатов деятельности за критериями результативности, эффективности, экономичности;

6. Демократический характер управления, подотчётность и подконтрольность местной власти общественности.

Становление демократии и развитие институтов государственной власти требует качественного обновления управленческого потенциала местных органов власти и это является одним из решающих вопросов успешного реформирования госуправления.

Основные проблемы в этой сфере следующие:

1. высокий уровень централизации в Украине. Должностные лица органов местного самоуправления и служащие местных госадминистраций сегодня насчитывают 52% общей численности работников, занятых в сфере госуправления. Численность аппарата центральных органов власти слишком велика.

2. Чрезмерная политизация руководителей местных госадминистраций.

3. Неудовлетворительный уровень оплаты труда госслужащих местных органов власти.

4. Коррупционные проявления в деятельности должностных лиц регионального и местного уровней.

5. Большая текучесть среди молодых специалистов.

6. Несовершенная работа по подготовке, переподготовке и повышению квалификации специалистов в сфере госуправления и местного самоуправления.

7. Требуют доработки законы «О госслужбе», «О местном самоуправлении в Украине", "О службе в органах местного самоуправления", "О местных госадминистрациях», а также следует предусмотреть:

- уточнение статуса главы местной госадминистрации, разграничение полномочий Президента и Кабинета Министров Украины относительно порядка назначения руководителей;

- определение четких квалификационных требований к кандидатам на пост глав местных госадминистраций и их замов. Возможно предусмотреть наличие опыта работы на руководящих должностях не менее 3-5 лет и т.д.

8. Надо сделать ревизию штатного расписания центральных органов власти и их территориальных представителей, изменить соотношение численности в пользу местных органов власти.

9. В Украине муниципальные образования слишком мелкие, что подтверждает сравнительный анализ административно-территориальных единиц Украины, Польши и Швеции (показаны на рис.6.1.; данные взяты с информационно-справочной базы Верховной Ради Украины и А.Ф.Мельник и др. Муніципальний менеджмент. Київ, «Знання» 2006 р.).

Показатель	Украина	Польша	Швеция
Название территориальных общин низового уровня	Село или их объединение, посёлок, город	Гмины	Коммуна
Площадь страны тыс.км.	603,7	312,7	450,0
Численность населения на 1.01.2004 г. млн.чел.	47,6	39,0	8,92
Кол-во территориальных общин низового уровня на 01.01.2004 г., единиц	11613	2489	288
Средняя площадь территориальной общины низового уровня, км 2	52,0	125,6	1562,5
Средняя численность населения в территориальной общине низового уровня, тыс.чел	4,1	15,7	31,0

Рис. 6.1. Характеристики территориальных общин низового уровня в Украине, Польше, Швеции

Из таблицы видно, что муниципальные образования в Украине по площади в 2,4 раза меньше, чем в Польше, и в 3,8 раза меньше по численности населения. С Швецией различия ещё более разительные, соответственно в 30 и 7,6 раза меньше.

По числу чиновников в Украине на 1000 жителей показатель – 8,4; в Польше - 3,5; в США – 4,4.

Динамика роста общей численности госслужащих и апарата местного самоуправления в 2000-2009 г. в тыс. приведен ниже:

Год	2000	2002	2003	2005	2006	2007	2008	2009
гос. служащие	192,4	227	240	257	265	276	290	296
работники местного самоуправления	67	77	85	92	95	99	100	100,8

Решить эти проблемы возможно путем проведения административно-территориальной реформы.

6.4. Новая модель публичного администрирования.

Публичное администрирование базируется на новой модели управления, в основу которого положен принцип состязательности.

Цель нового публичного администрирования заключается в том, чтобы достичь таких изменений в сфере государственного муниципального управления, которые хотя и не претворят его в жизнь на предприятии с рыночными подходами, но максимально приблизят к этому.

Публичное администрирование, как сфера предоставления услуг гражданину, обязано учитывать новейшие достижения в эффективной организации предоставления услуг, не ориентируясь при этом на прибыль.

Полемика вокруг результативности публичного администрирования вызвала неудовлетворенностью ею и политиков, и граждан, да и самих работников сферы управления.

Во всем мире процесс усиления демократизации сопровождается сменой ценностей, что должно находить свое проявление в результативности управления. Человек все больше освобождается от комплекса «поденного», он давно уже считает себя на равных с чиновниками, переступая порог администрации, не кланяется им, а требует к себе уважительного отношения. Больше того, он требует обоснованности той цены, которую он платит за услуги. Другими словами, он требует разумного соотношения между ценой и результатом услуги, а также надлежащего качества ее предоставления. Безусловно, для начала необходимо разъяснить, доказать населению, что каждая услуга имеет свою стоимость, но это необходимо делать с учетом перехода к управлению процессом предоставления услуг, ориентированным на конечный результат.

Требования к работе местных и региональных органов управления повышаются со стороны частного сектора экономики, отечественных и зарубежных инвесторов. Замкнутая в себе бюрократическая и заскорузлая администрация с этим не может справиться. Особенно вредно сказывается чрезмерное регулирование, огромные и длительные разрешительные процессы, которые усложняют работу предпринимателей.

В настоящее время при поддержке влиятельных институций – Всемирный Банк, ОБСЕ, ЕС – идет дискуссия об «эффективности управления» (good goverunce). В практическом использовании этого понятия должны уйти вопросы коррупции, злоупотребления общественными и бюджетными средствами, отказ от приема на работу по личным связям, дискриминации и т.д..

Система эффективного управления создана далеко не на всех территориях. Довольно часто встречается то, что можно назвать «плохим управлением».

«Плохое управление» может состоять из таких элементов (4):

1. коррупция;

2. фальсификация выборов (покупка голосов);

3. мафиозные структуры в сфере государства и экономики;

4. злоупотребление государственными и общественными ресурсами;

5. отсутствие правового государства;

6. нарушение прав человека;

7. прием на работу на выгодные должности родственников (непотизм);

8. отсутствие действенного контроля за действиями власти.

Защищают «плохое управление», прежде всего, те, кто получает прибыль от такого управления, кто эксплуатирует государство, боится потерять выгоду для себя.

Эффективное управление:

1. отсутствие коррупции;

2. свободные и честные выборы;

3. прозрачные структуры в сфере государства и экономики;

4.отсутствие злоупотребления государственными и общественными ресурсами;

5. правовое государство;

6. гарантии соблюдения прав человека;

7. отсутствие непотизма;

8. контроль за действиями власти.

Во многих случаях попытка внедрения «эффективного управления» является неудачной через сопротивление тех, кто получает выгоду от старой системы, а также отсутствие заинтересованности тех, кто мог бы выиграть от внедрения новой системы. Если к этому добавить нежелание ведущих политических сил принять реформы, такой проект «эффективное управление» постигнет неудача.

Под «новым публичным администрированием» понимают не всегда одно и тоже. Одни авторы трактуют его как систему децентрализованного управления с использованием новых инструментов. Другие – как самую широкую приватизацию государственных видов деятельности, внедрение экономического мышления, построенного с учетом затрат и результатов в сфере публичного администрирования. Многие авторы считают, что это новая система претворения в жизнь руководящих функций государства (новая модель управления) или же подход, в основу которого положен принцип состязательности и создания конкурентной среды в сфере предоставления услуг.

Обеспечение новой модели управления и подхода на уровне состязательности требует большого количества различных способов. Такой инструментарий как раз дает концепция нового публичного администрирования. Таким образом, новое публичное администрирование является важным предисловием внедрения эффективного управления. Эффективное управление» является формой регулирования и публичного администрирования, способной осуществить эффективное жизнеобеспечение, т. е удовлетворить потребности населения.

Оценка эффективности выполнения конкретных должностных обязанностей требует ответить на такие вопросы:

- какие цели, определенные потребностями, необходимо обеспечить (эффект)?

- какие услуги гарантируют обеспечение этих целей (конечный продукт) ?

- кто может удовлетворить потребности ?

- какое количество ресурсов потребуется для этого?

Особое значение в сфере публичного администрирования приобретает сравнительный анализ затрат и результатов. Школа, юстиция, милиция не имеют альтернативных конкурентов. Кроме затрат в этих случаях необходимо учитывать конечный результат и достигнутый эффект, что приводит к постоянной полемике о способах измерения качества их работы. Вопрос непростой и достичь этого можно только различными исследованиями реальных эффектов от реализации тех или иных направлений работы. Приступать к реализации концепции нового публичного администрирования для достижения большего эффекта необходимо лишь после того, как сформировалось достаточное количество сторонников этой реформы. Такие сторонники должны быть как в административной, так и в политической среде. Реформа требует действенной поддержки со стороны общественности. И второе, что необходимо сделать, чтобы приступить к реализации нового публичного администрирования – это разграничить сферы ответственности между стратегическим и оперативным блоком (политика и администрация)с одной стороны и децентрализацией обеспечения необходимыми ресурсами с другой стороны.

стратегический уровень

рада, совет

оперативный уровень

исполнительные органы

выборы

предоставление услуг

граждане, избиратели, клиенты

На стратегическом уровне рассматриваются и решаются проблемы общего характера – озеленение города, вопросы коммунального характера, создание архитектурного облика города и т. д. С этой целью определяются объемные и качественные параметры. Органы управления определяют сумму расходов. Стратегический блок утверждает или изменяет сумму расходов (при этом заботясь о качестве). Но последнее слово при предоставлении услуг по вопросам способов и форм остается за оперативным уровнем.

Новое публичное управление (НПА) – это не готовый рецепт, который можно использовать на практике без учета специфичных условий. Нужно отметить, что для того, чтобы выполнить радикальное реформирование и внедрить НПА в полном объеме, нужно время. Большинство стран, в т ч. страны континентальной Европы, внедрили лишь отдельные инструменты из общего набора, такие как «эффективное управление» или «учет затрат и результатов» на местном уровне без реализации правительственной стратегической программы на всех ступенях управления.

Стартовая позиция Украины далека от совершенства и перед тем, как приступить к диалогу об отдельных инструментах НПА, необходимо учесть следующие проблемы:

1. коррупция – распространена на всех уровнях управления и это является при реформировании бюджета угрозой для внедрения учета затрат и результатов;

2. система иерархического подчинения чрезмерно выражена, а командная работа среди госслужащих разных уровней не отлажена;

3. отсутствие должных реформ в административной системе – тогда как частные компании, в основном, научились работать в условиях рыночной конкуренции, админструктуры управления практически не реформированы;

4. параллелизм в полномочиях органов публичного администрирования вследствие чего происходят «столкновения за полномочия» и трудно четко размежевать компетенции между разными уровнями или органами власти;

5. правовая неопределенность (нестабильность), которая в равной мере касается как застарелого законодательства о госслужбе так и законодательства о местном самоуправлении.

Все это результат того, что Украина является одним из аутсайдеров рейтинга стран в отчете Мирового Банка под названием «Doing Dusiness” (условия для работы бизнеса), уровень внешних инвестиций на душу населения – один из самых низких в Европе, а низкая эффективность и способность административной системы очевидна.