3. Система муниципального права; муниципально - правовые нормы и институты

Отрасль муниципального права имеет системный характер. Система муниципального права это объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности и зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

Традиционное представление о системе отрасли права предполагает выделение общей и особенной части. По этому пути идут ряд ученых (например, Е.С. Шугрина, Кутафин О.Е., В.И. Фадеев). Предположительно, общая часть объединяет нормы, закрепляющие общие положения (основы) местного самоуправления (правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую), определяющие отношения органов местного самоуправления с другими субъектами, нормы – принципы, нормы – дефиниции и т.д. А особенная часть, в свою очередь включает нормативные предписания о компетенции органов местного самоуправления, должностных лиц муниципального уровня.

Е.С. Шугрина предлагает выделить так же специальную часть, содержащую правовые нормы, регулирующие особенности организации местного самоуправления на территориях с особым правовым статусом (наукограды, закрытые административно-территориальные образования, города федерального значения и т.д.). Так, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003г. содержит отдельную главу (№11).

Муниципально-правовые нормы - это правила поведения, исходящие от местного сообщества или государства в лице соответствующих органов или должностных лиц, и обеспеченные принудительной силой государства.

Классифицировать муниципально – правовые нормы возможно по нескольким основаниям:

• По объекту правового регулирования;

• По характеру нормативных предписаний;

• По определенности нормативных предписаний;

• По территории действия;

• По источникам права.

По объекту правового регулирования:

• нормы, закрепляющие м.с. в системе народовластия

(ч.2 ст130 Конституции РФ, ст.22-33 ФЗ «Об общих принципах … в РФ»№131; ст.14 Устава г.Новосибирска );

• нормы, закрепляющие основы деятельности м.с.

(Ст.10-13 ФЗ «Об общих принципах … в РФ»№131; ст.9 Европейской Хартии местного самоуправления; ст.12,131 Конституции РФ);

• нормы, закрепляющие предметы ведения и полномочия м.с.

(Ст.14-17 ФЗ «Об общих принципах … в РФ»№131; ст.15,23,30Устава г.Новосибирска).;

• нормы, закрепляющие гарантии м.с.

(Ст.133 Конституции РФ, ст.9 Европейской Хартии местного самоуправления);

• нормы, устанавливающие ответственность органов и должностных лиц м.с.

(ст.70-77 ФЗ «Об общих принципах … в РФ»№131).

По характеру содержащихся в них предписаний:

• управомачивающие (нормы-разрешения)

( Ст.32 Конституции РФ; ст.19,20 Устава г.Новосибирска);

• обязывающие

(Ст.12 , 32,47ФЗ «Об общих принципах … в РФ»№131)

• запрещающие

(п.13,16 ст.11 ФЗ «Об общих принципах … в РФ»№131; ст.8 Решения городского совета депутатов(ограничения, связанные с депутатской деятельностью)).

По степени определенности предписаний

• императивные (строго обязательные)

Ст.23 ФЗ «Об общих принципах … в РФ»№131 – итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию);

Ст.32 ФЗ «Об общих принципах … в РФ»№131 – должностные лица м.с. обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы м.с в течение одного месяца;

Ст.44 ФЗ «Об общих принципах … в РФ»№131 – устав муниципального образования подлежит гос. Регистрации в органах юстиции в порядке, установленном ФЗ.

• диспозитивные ( предполагающие свободу в поведении)

ч.2 ст. 14 ФЗ «Об общих принципах … в РФ»№131 – органы м.с поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов м.с. других муниципальных образований.

По территории действия:

• федеральные – установленные Конституцией РФ, ФЗ и действующие на всей территории РФ и закрепляющие общие принципы местного самоуправления, установления их основ. Среди таких норм много норм-принципов, норм-дефиниций, норм целей;

• региональные - установленные Уставами и законами субъектов РФ;

• местные (локальные) – введенные Уставами муниципальных образований, актами органов местного самоуправления, принятые в результате проведения местных референдумов.

По источникам:

• нормы, содержащиеся в международно-правовых документах (Европейская Хартия местного самоуправления принята Советом Европы в 1985г.);

• нормы, закрепленные в Конституции РФ;

• нормы, содержащиеся в ФЗ : ФЗ «Об общих принципах … в РФ»№131, ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997г., ФЗ «О закрытом административно- территориальном образовании» от 14 июля 1992г.; ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» от 8 января 1998г. и др.

• нормы, нашедшие отражение в актах президента РФ: Указ президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в РФ» от 22 дек. 1993г.;

• нормы, изложенные в актах правительства РФ: Постановление правительства РФ «О Федеративном реестре муниципальных образований в РФ» от 19 января 1998г.

• нормы, зафиксированные в решениях Конституционного Суда РФ: Постановление Конституционного суда РФ по делу о проверке конституционности п.3 ст.49 ФЗ от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 16 октября 1997г.;

• нормы, установленные Уставами, законами субъектов РФ: Устав Новосибирской области, Закон НСО «О муниципальной службе в НСО» от 25.05.1998г.

• нормы, содержащиеся в решениях органов местного самоуправления: Устав города Новосибирска, Решение городского совета депутатов г.Новосибирск «О Положении «О порядке осуществления депутатами городского совета Новосибирска депутатских полномочий на постоянной основе» , Решение городского совета депутатов г.Новосибирск «О правилах депутатской этики» и др.

Институты муниципального права – совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную группу.

Исходя из комплексности правовой природы муниципального права в юридической науке сформировалось учение о муниципально-властных институтах в муниципальном праве. Особо отмечает самоуправленческие институты, что вытекает из понятия местного самоуправления как « деятельности населения непосредственно … по решению вопросов местного значения». В качестве современного примера самоуправленческого института С.Г.Соловьев приводит институт территориального общественного самоуправления, а И.В.Выдрин и А.Н.Кокотов выделяют собрания, сходы граждан, конференции жителей, митинги и демонстрации, уличные шествия. Вместе с тем, в нашем понимании не все перечисленные формы прямого волеизъявления граждан можно рассматривать как отдельные институты муниципального права, так как многие из них не образуют обособленной группы юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения.

Существование же публично-правовых институтов в местном самоуправлении обусловлено тем, что местное самоуправление это прежде всего территориальное управление, а управлять территорией без властных начал не имеет смысла.

С.Г.Соловьев выделяет следующие публично-правовые институты:

1. институт местного бюджета;

2. институт бюджетного процесса;

Первые два института имеют властное содержание в силу включенности определенных вопросов местного значения в систему, реализующую государственные интересы. Согласно Бюджетному кодексу они строятся по принципам единства бюджетной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса и т.д.

3. институт муниципальной власти;

Согласно конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. В свою очередь, органы м.с. не входят в систему органов государственной власти ( ст.12 Конституции РФ).

4. институт муниципального образования;

Следует учитывать, что муниципальное образование одновременно выступает как субъект публично-правовых отношений и как обычный участник частно-правовых (например, гражданско-правовых), на равных с другими участниками.

5. институт местных финансов;

Данный институт представляет объединение юридических норм, регулирующих правовой режим совокупности денежных средств, принадлежащих на праве собственности или на другом вещном праве муниципальному образованию, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения.

6. институт Главы муниципального образования;

Правовой институт главы м.о. регламентирует положение высшего должностного лица м.о. и на сегодняшний момент крайне важно определить компетенцию глав м.о., повысить ответственность должностных лиц м.с.

7. институт муниципальной службы;

Институт муниципальной службы в настоящее время испытывает большие сложности в формировании и скорее производен от государственной службы, так как муниципальные служащие обеспечивают решение не только местных задач, но и задач государственного уровня.

8. институт местного представительного органа;

Данный институт регламентирует статус выборного представительного органа, реализующего представительскую, нормотворческую и контрольные функции в системе местного самоуправления.

9. институт муниципальной собственности

Объект регулирования данного института является одной из составных частей, включаемых в экономическую основу местного самоуправления.

Классифицировав муниципально-правовые институты, можно прийти к следующий вывод - местное самоуправление сочетает в себе как самоуправленческие, так и публично- властные начала и не следует вдаваться в крайности, следует найти теоретический компромисс. Как точно заметил А.Токвиль « народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть».