2.3 Законодательное обеспечение миграционной политики Российской Федерации и ее столицы

Миграционная политика РФ основывается на: Конституции Российской Федерации, федеральных законах «О занятости населения в Российской Федерации», «О беженцах», «О вынужденных переселенцах», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Минимальная основа миграционной политики была сформирована только в 2004 году после принятия закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и поправок к закону «О занятости населения в Российской Федерации».

Основой миграционной политики декларируется Всеобщая декларация прав человека. На основе не принят закон 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в приделах Российской Федерации».

В Конституция РФ (ст.27, ч.1) закрепляет право каждого, законно находящегося в стране, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Ст.62, ч.3 устанавливает для иностранцев национальный режим, то есть иностранцы пользуются в РФ теми же правами, что и российские граждане, если иное не установлено законом или международным договором. Ст. 63 предоставляет иностранным гражданам  и лицам  без гражданства право на политическое  убежище. Ст.15, ч.4 устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и ратифицированные международные договоры являются составной частью правовой системы РФ.⁵⁷

В первые два года существования независимого российского государства действительно важных законов: Закон "О гражданстве", Закон "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ", Законы "О беженцах"⁵⁸ и "О вынужденных переселенцах" (вынужденными переселенцами называются граждане России, находящиеся в положении беженцев, или жертвы массовых беспорядков)⁵⁹ и другие. В конце 1992 г. Россия присоединилась к международным соглашениям, в частности к Конвенции 1951 года и к Протоколу 1967 года "О статусе беженца". Так произошло, например с Постановлением №713 от 17 июля 1995 года "О правилах регистрации граждан РФ по месту жительства и месту пребывания", фактически ужесточившим правила прописки, в то время как ожидалось, что с вступлением в действие Закона "О свободе передвижения" институт прописки будет ликвидирован.⁶⁰

Однако свобода перемещения граждан фактически ограничена институтом прописки и регистрации по месту пребывания.⁶¹

РФ заключила ряд международных договоров. Россия присоединилась к основным международным конвенциям по правам человека, имеющим отношение к миграции. Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. (Ст.5) гарантировало  открытость   границ и  свободу   передвижения граждан в рамках Содружества. С рядом стран бывшего СССР (Арменией, Латвией, Кыргызстаном, Таджикистаном и пр.) были заключены соглашения о "добровольном переселении" и о статусе "добровольных переселенцев". С Таджикистаном и Туркменистаном заключены договоры о двойном гражданстве, с Казахстаном, Киргизстаном и Белоруссией есть двусторонние договоры и один многосторонний договор об упрощенном порядке утраты и приобретения гражданства сторон лицами, переселяющимися из одной страны в другую. С Казахстаном, Киргистаном, Туркменистаном и Арменией есть договоры о статусе постоянных жителей, то есть лиц, не являющихся гражданами страны проживания. Эти договоры практически приравнивают постоянных жителей к гражданам. Договор России и Беларуси 1998 г. о равных правах граждан двух стран также практически приравнивает статус граждан Белоруссии в РФ к статусу российских граждан. ⁶²

В Москве первоначально действовали административные меры на основе Распоряжений мэра Москвы от 22 февраля 1993 года №108-РМ «О введение в городе Москве регистрации граждан, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации в границах бывшего СССР», Положение «О привлечении и использовании в г. Москве иностранной рабочей силы» (1994 г), Постановление «О практике привлечения и использования в Москве иностранной рабочей силы» (1997) и др.⁶³

Многие правовые нормы позже дополнились специальными законодательными актами и дополнениями. В частности в ст. Закона РФ «О беженцах» в редакции 2006 года определены расходные обязательства на мероприятия по приему, приезду и размещению лиц, ходатайствующих о признании беженцами, лиц признанных беженцами, а так же членов их семей.

До 1 ноября 2000 г. Россия участвовала в  межправительственном Бишкекском соглашении 1992 г. о безвизовом пересечении гражданами и постоянными жителями стран СНГ границ друг друга. В настоящее время действует аналогичное Бишкекскому по содержанию Минское соглашение о безвизовых поездках от 30 ноября 2000 г., в котором участвуют Беларусь, Казахстан, Киргизия, Россия и Таджикистан и которое, в отличие от Бишкекского, ратифицировано РФ в качестве международного договора. Россия также участвует в ряде двусторонних соглашений такого содержания - с Азербайджаном, Украиной и пр. До 2001 г. на бывших советских граждан распространялись те же правила регистрации, что и на граждан РФ. Таким образом, при отсутствии законодательных ограничений бывшие советские граждане находятся на территории РФ легально, должны были пользоваться и в теории пользовались в РФ основными правами, аналогичными правам российских граждан.⁶⁴

До настоящего времени принято три федеральные миграционные программы обходят молчанием вопрос о статусе граждан стран СНГ и бывших советских граждан, не приобретших нового гражданства, в РФ. Возникшая неопределенность, впрочем, не означает, что бывшие советские граждане вообще выпадали из правового поля.

В РФ до 2002 г. не было закона, ограничивающего трудовые права иностранцев в принципе. Есть положения ряда отраслевых законов, ограничивающих доступ на государственную службу и к ряду профессий. Есть Указ Президента РФ о порядке лицензирования использования иностранной рабочей силы от 16 декабря 1993 г. Этот указ определяет порядок, но не основания использования иностранной рабочей силы.

Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25 июля 2002 г. резко ухудшает положение иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ; он к тому же не проводит различия между бывшими советскими гражданами и всеми прочими.

В общем пакете "миграционного" законодательства до настоящего времени этнический критерий четко выражен в Федеральном законе "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом 1999 г. Вот определение соотечественника: «Соотечественниками являются лица,  родившиеся  в  одном государстве,  проживающие либо  проживавшие  в  нем  и  обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев,  а также потомки указанных  лиц  по  прямой  нисходящей линии» (Ст.1, п.1);

В рамках реализация программы помощи соотечественникам принято постановление правительства РФ от 15 января 2007 года «О порядке выплаты единовременного пособия на обустройство участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей», в котором впервые прописаны реальные меры помощи добровольным переселенцам. ⁶⁵

В марте 2006 года Госдума приняла в первом чтении законопроект «О миграционном учете иностранных граждан» и дополняющие его поправки в закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ. Главное в том, что в нем обязательную временную регистрацию вводится только для ряда оговоренных в законе случаев, а не на всей территории страны ⁶⁶. Так же приняты специализированные правовые акты регулирующие осуществление деятельности трудовых мигрантов – Постановление Правительства РФ «О внесении изменений в правила определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации» от 6 ноября 2007 г. N 759⁶⁷

В России в ближайшее время будет разработан проект Миграционного кодекса, который объединит всю законодательную базу по вопросам миграции. Кодекс должен получить свою идеологическую основу, так как он чрезвычайно важен не только для россиян, но и для иностранных граждан.

22 июня 2006 года указом Президента РФ В.В. Путина утверждена государственная Программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, а также План мероприятий по ее реализации. Возвращение соотечественников должно решить несколько проблем: демографическую, нелегальной миграции и нехватку человеческих ресурсов для развития новых экономических проблем.

Существующий проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом предусматривает и изменение названия самого закона, который предлагается назвать федеральным законом «О российских соотечественниках за рубежом», уточнение понятия «соотечественники». В дополнение к уже имеющимся критериям этого понятия включено новое условие - признание лицом своей духовной и культурной связи с российским государством.