14ЮКонституционный контроль в зарубежных странах

 

Конституционный контроль - есть проверка законов с точки зрения их соответствия Конституции.

Проверку законов с точки зрения их соответствия конститу­ции в той или иной мере могут проводить различные государ­ственные органы. Например, глава государства, посчитав при­нятый парламентом закон в чем-то не соответствующим кон­ституции, прибегает к праву вето. Однако только определенная судебная инстанция на основании своих особых конституционных полномочий может путем специальной установленной законом судебной процедуры окончательно и бесповоротно признать закон (или его отдельное положение) несоответст­вующим конституции и прекратить тем самым его действие.[23]

Судебный конституционный контроль - прямое следствие действия принципа разделения властей, ситуации, с которыми приходится разбираться суду, связаны с деятельностью законо­дательной и исполнительной властей, а нередко и с их проти­востоянием, спорами о компетенции и т. д. Суд же по отноше­нию к ним выступает как самостоятельная и независимая ветвь государственной власти.[24]

Родоначальник судебного конституционного контроля — США. Еще в 1803 г. Верховный суд посчитал, что одно из право­мочий, которым наделил его Акт о судоустройстве 1789 г., проти­воречит Конституции. Поскольку речь шла о самоограничении Суда, решение не вызвало реакции со стороны Конгресса, и, быть может, сами его авторы не предвидели, как далеко пойдут его последствия. Правда, даже в первой половине XX в. судебный конституционный контроль играл значительную роль только в США. Первый в Европе конституционный суд, созданный в Ав­стрии в соответствии с Конституцией 1920 г., был упразднен в ре­зультате «аншлюса» страны нацистской Германией. Еще более короткой оказалась история испанского «Суда конституционных гарантий», предусмотренного Конституцией 1931 г. и ликвиди­рованного вместе с ней франкистским режимом.

В настоящее время институт судебного конституционного контроля известен большинству развитых стран и предусмотрен большинством принятых после второй мировой войны консти­туций.

Более того, эти конституции уделили конституционному пра­восудию особое внимание. Сами Конституции определяют компетенцию органов судебного конституционного контроля, порядок их формирова­ния, порядок обращений к ним, последствия признания закона не соответствующим конституции. Законы о конституционных судах, принимаемые в развитие конституционных положений, являются, как правило, органическими.

Все это говорит о важной роли конституционного правосу­дия. В условиях современного сложноорганизованного общест­ва, требующего постоянной масштабной законодательной дея­тельности государства, оно является гарантом верховенства Кон­ституции как непреложного принципа правового государства.

Сложились две основные модели конституционного правосу­дия.

При первой модели конституционный контроль осуществляет­ся общей судебной системой. При этом правом такого контроля может быть наделена каждая судебная инстанция или исключи­тельно Верховный суд. Практически именно этот суд является главным носителем и реализатором этого права. Данную модель по праву называют «американской»: ее классический пример - США. Она воспринята также в Канаде, Японии, Индии, сканди­навских государствах. Однако в отличие от Верховного суда США, верховные суды скандинавских государств не проявили сколько-нибудь значительной активности в сфере конституци­онного контроля.[25]

В странах Европейского континента явно преобладает вторая модель. Здесь конституционное правосудие вверено специально­му органу - конституционному суду. Он не возглавляет, подоб­но верховным судам, инстанционную систему судов. По боль­шей части он один в стране; в тех федеративных государствах, где субъекты федерации имеют свои конституционные суды, эти суды самостоятельны, хотя их компетенция, соответственно, ог­раничена.

Когда конституционный контроль осуществляют общие суды («американская модель»), то в соответствии с порядком их дея­тельности вопрос о конституционности закона может быть по­ставлен только в связи с рассмотрением конкретного судебного дела. Это так называемый конкретный контроль. При другой «ев­ропейской модели» перечисленные в конституции или законе государственные органы и высшие должностные лица имеют право обратиться с запросом в конституционный суд без какого-либо предварительного обращения в другой суд и даже в ряде случаев безотносительно к наличию конкретного спора или кон­фликта. Правом такого запроса обычно наделены: глава государ­ства, парламент (или каждая из его палат), правительство, в ряде стран также группы парламентариев, субъекты федерации. Это так называемый абстрактный контроль.

Однако большая часть конституционных судов сочетает сего­дня обе эти формы, допуская наряду с прямым запросом госу­дарственных органов обращения в суд граждан по поводу нару­шения их конституционных прав и свобод в порядке конкретно­го контроля, так называемой индивидуальной конституционной жалобы.

С такой жалобой гражданин или объединение граждан обра­щается в конституционный суд, полагая, что в конкретной си­туации оказались нарушены их конституционные права вследст­вие несоответствия конституции примененного закона, а в дру­гих органах государства, в том числе судебных, они не нашли защиты. Как правило, обращение в конституционный суд в по­рядке конституционной жалобы возможно лишь после того, как пройдены все судебные инстанции. В странах, где конституци­онный контроль построен по первой модели, в особом институте конституционной жалобы нет необходимости: он охвачен об­щим порядком искового производства. К конституционной жа­лобе близко право общего суда, рассматривающего конкретное дело, приостановить его рассмотрение, если суд посчитает, что подлежащая применению норма закона не соответствует кон­ституции, и обратится по этому поводу в конституционный суд.

Деятельность одних конституционных судов (их меньше) по­строена на системе предварительного контроля, других (таковых большинство) - контроля последующего.

Предварительный контроль призван не допустить вступления в силу закона, не соответствующего конституции. Во Франции Конституционный совет проверяет соответствие Конституции закона, принятого обеими палатами Парламента до его промуль­гации Президентом Республики, то есть до его вступления в силу. С запросом о такой проверке в Конституционный суд мо­жет обратиться сам Президент, Премьер-министр, Председатель Национального собрания, Председатель Сената, 60 депутатов или 60 сенаторов. Если Конституционный совет объявит оспа­риваемый закон неконституционным, он возвращается в Парла­мент. Система предварительного контроля действует и в других странах - Португалии, Румынии.

Сторонники этой формы контроля считают ее более совер­шенной, поскольку здесь менее вероятно появление в действую­щем праве неконституционных норм, а также потому, что при­знание неконституционным законопроекта, пусть даже приня­того  парламентом,   не  влечет  за  собой  тех  последствий,   с которыми связана отмена уже вступившего в силу и действую­щего закона, особенно если отмене придается обратная сила. Однако может случиться и так, что антиконституционная норма минует по какой-то причине контроль, и тогда, вступив в дейст­вие, она окажется вне пределов досягаемости судом и будет дей­ствовать, пока сам законодатель не вернется к ней, признав тем самым свою ошибку.

При последующем контроле орган судебного конституционно­го контроля проверяет на соответствие конституции законы, вступившие в силу и, следовательно, на момент проверки уже действовавшие определенное (нередко достаточно длительное) время. Эта система действует в США и других странах, где кон­троль за конституционностью законов осуществляется общими судами в порядке конкретного нормоконтроля, то есть в связи с рассмотрением конкретных судебных дел, а также в большинст­ве стран (Германия, Италия и др.), где конституционное правосудие осуществляется специализированными конституционны­ми судами. Преимущество этой системы в том, что при ней нико­гда не поздно исправить ошибку законодателя, скорректировать правоприменительную практику. Только последующий контроль дает возможность обращения гражданина в конституционный суд по поводу нарушения его конституционных прав и свобод. Недостаток системы последующего контроля состоит главным образом в том, что закон, в конечном итоге оказавшийся некон­ституционным, действовал в течение определенного промежутка времени, оказывая тем самым негативное влияние на правопорядок. Эта система порождает также достаточно сложную проблему действия во времени судебного решения о признании закона неконституционным и, соответственно, утратившим силу, а имен­но: имеет это решение обратную силу или нет.

Хотя конституции относят к компетенции Конституцион­ных судов и другие вопросы (проверка конституционности по­литических партий, контроль за результатами общенациональ­ных выборов, споры о компетенции и др.), основным и глав­ным в их деятельности является контроль за точным и неуклонным соответствием законодательства и международных договоров (поскольку они считаются источником внутригосударственного права) действующей конституции. Юридические позиции суда при осуществлении этого контроля более чем значительны: он может объявить недействительным как несо­ответствующий конституции закон, принятый парламентом (а также другие нормативные акты высших органов государствен­ной власти); его решение не может отменить никто. Известным противовесом этому служит правило, согласно которому суд не вправе рассматривать вопрос о конституционности норматив­ных актов, в том числе законов, по собственной инициативе (принцип «связанной инициативы»).[26]

Не менее существен в этой связи принцип политической сдержанности, т. е. отказ суда от вмешательства в политические во­просы и ситуации: его деятельность ограничена исключительно рассмотрением правовых вопросов.

Признавая в итоге судебного рассмотрения закон (или его от­дельное положение) соответствующим или, наоборот, не соот­ветствующим конституции, суд не только решает судьбу закона. Его решение всегда основано на определенном понимании соот­ветствующей конституционной нормы. Тем самым суд дает толкование этой нормы, которое, как и все решение, носит обще­обязательный характер. Конституции многих стран устанавлива­ют, что толкование конституции возможно только в процедуре судебного конституционного контроля. Хорошо известно, ка­ким важным фактором, обеспечившим долголетие Конституции США, было толкование ее положений Верховным судом США. Во многих других странах конституционное правосудие также способствует стабильности конституции.

Итак, можно выделить три модели построения судебной системы:

1. Единая система общих судов:

а) суды первой инстанции;

б) апелляционная инстанция;

в) Верховный суд (кассационная инстанция)

2. Федеральная судебная система: параллельно функционируют федеральная судебная система и система судов каждого из штатов. Возглавляет всю судебную систему Верховный суд.

3. Смешанная судебная система:

а) единая система общих судов;

б) специализированная система судов (административная юстиция).

Конституционный контроль - есть проверка законов с точки зрения их соответствия Конституции. Родоначальник судебного конституционного контроля - США. Су­дебный контроль за законностью подзаконных управленческих актов осуществляет административная юрисдикция.

Сложились две основные модели конституционного правосу­дия.

При первой модели конституционный контроль осуществляет­ся общей судебной системой. При этом правом такого контроля может быть наделена каждая судебная инстанция или исключи­тельно Верховный суд.

Вторая модель. Здесь конституционное правосудие вверено специально­му органу - конституционному суду. Он не возглавляет, подоб­но верховным судам, инстанционную систему судов.

8. Судебный конституционный контроль в России и зарубежных странах: понятие и особенности

В Индии, как и в России, в отличие от ряда других фе­деративных государств существует единая, строго централи­зованная судебная система, призванная служить укреплению единства страны и единообразному применению законодатель­ства на всей ее территории.

Унифицированы и достаточно четко определены на кон­ституционном уровне только высшие уровни судебной систе­мы Индии: Верховный суд и высокие суды штатов.

Система судов каждого штата, которая замыкается на высокий суд штата, включает так называемые "дополнитель­ные суды" и имеет свои особенности. Вот почему обобщенное описание судебной системы Индии с неизбежностью носит несколько схематический характер, не позволяющий раскрыть всего реально существующего на местах разнообразия. Это бросается в глаза даже в толковании понятия "окружной судья" в п. "а" ст. 236 Конституции, согласно которому это понятие охватывает целый ряд судейских должностей.

Низшей ступенью судебной системы являются суды панчаятов, создаваемые для мелких территориальных единиц, объединяющих несколько деревень. Здесь из числа местных жителей, не имеющих, как правило, юридического образова­ния, создаются судебные органы, рассматривающие наименее значимые правонарушения, совершенные на территории панчаята. В некоторых штатах суды панчаятов, рассматривающие незначительные уголовные дела, являются судами первой ин­станции. Наказание обычно ограничивается общественным порицанием или незначительным штрафом.

Вышестоящие суды ниже уровня высокого суда штата разделяются на гражданские и уголовные и действуют неза­висимо друг от друга.

Следующей, более высокой инстанцией судов по граждан­ским делам, рассматривающей иски по суммам от 1 до 5 тыс. рупий, являются суды муисифов (в переводе — судьи-инду­сы). Над судами мунсифов на иерархической лестнице стоят дополнительные судьи, имеющие неограниченные полномочия по рассмотрению гражданских дел. Они вправе рассматривать апелляции на решения судов мунсифов.

В судах ниже окружных отправление правосудия часто осуществляется представителями местной администрации в лице соответствующих чиновников. Состав окружных судов назначается губернатором штата по согласованию с высоким судом штата из числа лиц, состоящих на службе Союза или штата либо имеющих не менее семи лет опыта работы адво­катом (ст. 233 Конституции). Окружные суды по уголовным и гражданским делам, соответственно, рассматривают апелля­ции на решения судебных магистратов, мунсифов и дополни­тельных судей, а также слушают наиболее серьезные дела в качестве суда первой инстанции.

Высшая судебная инстанция штата — его высокий суд, осуществляющий руководство деятельностью всех нижестоя­щих судебных инстанций штата. Главный судья штата назна­чается Президентом после консультации с главным судьей Ин­дии и губернатором штата, а все остальные судьи высокого суда — также после консультации с главным судьей штата. Судьей высокого суда может быть гражданин Индии, имеющий 10-летний стаж работы судьей или адвокатом высокого суда штата (ст. 217 Конституции). Число судей устанавливает­ся приказом Президента. Судьи занимают свои должности до достижения ими 62 лет. Смещение судей высоких судов шта­тов возможно по решению обеих палат Парламента (но не ле­гислатуры своего штата).

Высокий суд штата рассматривает апелляции на решения нижестоящих судов штата, а также разрешает по первой ин­станции наиболее важные дела, которые он принимает к сво­ему производству. Особое значение имеет его функция органа конституционного контроля.

Парламент может образовать высокий суд для союзной тер­ритории или объявить любой суд на такой территории высоким судом для определенных целей Конституции (ст. 241 Конститу­ции). Союзная территория Дели имеет собственный высокий суд, в то время как на остальные союзные территории распростра­няется юрисдикция высоких судов соседних штатов.

Высший орган единой централизованной судебной систе­мы Индии -— Верховный суд, который состоит из главного судьи, обычно старшего по возрасту, и 25 судей. Судьи Верховного суда назначаются Президентом после консультации с главным судьей Индии (если, разумеется, речь не идет о кандидатуре на эту должность), судьями Верховного суда и высоких судов штатов по выбору Президента. Кандидат в судьи должен быть гражданином Индии, иметь стаж работы судьей высокого суда не менее пяти лет, или не менее 10 лет быть адвокатом при высоком суде, или быть, по мнению Президента, выдающим­ся юристом. По достижении 65-летнего возраста судьи обяза­ны уходить в отставку, а также могут быть досрочно уволены за недостойное поведение или смещены приказом Президента по причине профессиональной непригодности. Приказ Прези­дента о смещении члена Верховного суда должен основывать­ся на обращении обеих палат Парламента, принятом решени­ем 2/3 присутствующих и голосующих членов и большинства от общего числа членов каждой палаты.

В случае необходимости главный судья Индии может с согласия Президента и после консультации с главным судьей какого-либо из высоких судов назначить судью этого высокого суда временным судьей Верховного суда. Главный судья Ин­дии может также в случае необходимости просить какого-либо отставного судью Верховного суда или высокого суда принять участие в работе Верховного суда, но это участие доброволь­ное, хотя и оплачиваемое.

Верховный суд полномочен рассматривать в качестве суда первой инстанции споры между Союзом и штатами, а также споры между штатами по вопросам права или факта, от кото­рых зависит наличие или объем законного права. Он являет­ся высшей апелляционной инстанцией по уголовным и граж­данским делам. Апелляции на решения высоких судов подают­ся, если:

— соответствующий высокий суд подтвердит, что в деле затронут существенный вопрос права, связанный с толковани­ем Конституции;

— Верховный суд сам разрешит апелляцию в случае от­каза высокого суда в подтверждении;

— неправильно разрешен существенный вопрос права.

В пределах действующего законодательства Верховный суд издает предписания по вопросам судопроизводства, а по просьбе Президента может давать различные заключения по вопро­сам факта или права. Наиболее важна роль Верховного суда Индии и высоких судов штатов в качестве органов конститу­ционного контроля. Как упоминалось, Верховный суд может издавать судебные приказы в защиту конституционных прав и свобод.

При рассмотрении любого дела Верховный суд может давать толкование конституционных положений, а формулируемое им право обязательно для всех судов страны. Верховный суд может объявить неконституционным любой закон, противоречащий Конституции Индии. Чаще всего это касается законодательных актов, нарушающих конституционные права и свободы.

Анализируя поправки к Конституции, изменившие поло­жение Верховного суда, можно отметить общую тенденцию к ослаблению его позиций, преобладавшую до конца 70-х гг. и" усилившуюся в последующий период. Этот процесс, однако, протекает очень неровно. Так, для преодоления сопротивления Верховного суда, занимавшего первые два десятилетия весь­ма консервативные позиции, Правительство было вынужде­но несколько раз инициировать конституционные поправки. Особенно ослабила судебную власть, в том числе и по вопро­сам конституционного контроля, 42-я поправка 1976 г., приня­тая в период монопольного господства ИНК. Однако проведен­ная в 1977 г. правительством Джаната парти 43-я поправка в основном вернула роль судебных органов в прежнее положение, а 44-я — даже усилила их независимость.

С возвращением к власти в 1980 г. правительства Индиры Ганди фактическая роль судов в Индии снова стала падать. Определенная стабилизация либерального политического ре­жима, связанная с правлением Раджива Ганди, вновь укрепи­ла положение судебной власти. С некоторым общим ослабле­нием роли исполнительной власти после убийства Р. Ганди, с изменением партийной системы и все более частыми коалици­онными правительствами перспектива дальнейшего усиления роли суда стала более заметной.

Большое значение для толкования и реализации положе­ний Конституции имеет деятельность судов в качестве органов конституционного контроля. Стремление повысить роль кон­ституционного контроля характерно для различных полити­ческих сил, хотя они пытаются использовать этот инструмент подчас в диаметрально противоположных направлениях.

Важно отметить, что на основе судебных прецедентов в стране возникло и усилилось так называемое казуальное (су­дебное) конституционное право,которое существенно допол­няет и изменяет содержание конституционных норм. За годы независимости расширилась роль конституционного обычая,который приобретает не только фактический, но и сугубо пра­вовой характер. Он юридически закрепляется в решениях Вер­ховного суда, содержащих толкование Конституции, и подчас инкорпорируется поправками в ее текст (например, 42-я и 44-я поправки о взаимоотношениях Президента и Правительства и конституционализации Кабинета). Ко второй половине 70-х гг. в практике Верховного суда и доктринах, на которых основы­вается его деятельность, произошли серьезные изменения: судьи стали шире обращаться к понятиям, применяемым в странах с развитыми демократическими институтами.

Создатели Конституции Индии, стремясь избежать исполь­зования ко многому обязывающей классической формулиров­ки "due process of law" (надлежащая правовая процедура), использованной в V и XIV поправках к Конституции США, предпочли сформулировать в ст. 21 эту гарантию жизни и лич­ной свободы граждан иначе, употребив выражение "according to procedure established by law" (в порядке, установленном за­коном). Однако в результате постепенного переосмысления и после более демократичного толкования этих терминов в де­лах "Купер против Индийского Союза" и "Манека Ганди про­тив Индийского Союза" Верховный суд в решении по делу Сунил Батра признал, что эти два понятия в принципе равно­значны. Это показательный пример развития вышеупомяну­того казуального конституционного права.

В свете усилившегося внимания к правам человека Вер­ховный суд в упомянутом решении по делу Манека Ганди дал весьма либеральное толкование права на жизнь (которое в тексте Конституции отсутствует) и личную свободу. Вместе с принятием концепции надлежащей правовой процедуры в ре­шениях по другим делам было признано право на быстрый и справедливый суд, юридическую помощь, компенсацию за не­законное содержание под стражей, должное управление тюрь­мами, защиту чести и достоинства, а также на обеспечение средств к существованию.

Начиная с середины 70-х гг. произошло расширение та­ких важных концепций, на которых основывается деятельность судов, как "locus standi" (право лица быть выслушанным в суде) и "cause of action" (основание иска). Выступая по делу муни­ципалитета Ратлам, судья Верховного суда Кришна Айер по­яснил суть этого нового явления в Верховном суде: "Центр всей судебной деятельности должен сместиться, как указыва­ет преамбула к Конституции, от традиционного индивидуа­лизма в качестве основного ценностного критерия к ориента­ции на интересы общества, которые должны защищаться по­средством "public interest litigation", т. е. процедуры судебного разбирательства вопросов, затрагивающих групповые интере­сы"*. Такого рода разбирательство в суде может быть иници­ировано любым гражданином в интересах любой общины или группы людей, которые страдают от несправедливости, но в силу своей недостаточной юридической грамотности или тя­желого материального положения не имеют возможности осу­ществить защиту своих прав обычным путем. В соответствии со ст. 39-а Конституции это должно делаться бесплатно. В этом направлении и были приняты Верховным судом решения по ряду дел, поддержавшие право работников участвовать в уп­равлении производством на основании ст. 43-а Конституции. Вместе с тем Верховный суд расширил применение принци­пов естественной справедливости, что является, пожалуй, по­ловиной пути по направлению к не признававшейся в Индии до недавних времен доктрине прирожденных и неотчуждае­мых прав человека и гражданина.

 

Практика и эволюция концепций и доктрин, используемых Верховным судом Индии, свидетельствуют о расширяющем­ся демократическом толковании им прав и свобод, большем внимании к групповым интересам наиболее отсталых и соци­ально незащищенных слоев населения, признании этим выс­шим органом конституционного контроля важнейших элемен­тов понятий господства права и правового государства.

Процесс некоторой общей демократизации форм судебной деятельности и усиления судебной власти вполне соответству­ет естественной логике движения страны к более широкому использованию инструментов демократии по мере ускоряюще­гося экономического развития.