Тема 4. Содержание, структура и состав энергетического законодательства

В отличие от дореволюционного законодательства, детально регламентировавшего общественные отношения в сфере поиска, разведки и добычи нефти и газа, современное российское законодательство отличается тем, что нет федерального закона, регулирующего отношения в целом в сфере использования энергетических ресурсов, нет и специального федерального закона о нефти и газе.

Поскольку мы определили топливно-энергетический комплекс, включая нефтегазовый сектор, как хозяйственную систему, основными составными элементами которой являются взаимосвязанные этапы хозяйственной деятельности, осуществляемой субъектами в этой сфере (поиск, разведка, добыча, транспортировка, переработка, реализация), то и законодательство, должно быть адекватно хозяйственным отношениям в этой системе.

Федеральное законодательство.

На уровне Конституции России можно выделить общие нормы, закрепляющие основы предпринимательства: о свободе экономической деятельности, едином экономическом пространстве, многообразии и равноправии различных форм собственности, защите конкуренции (ст. 8); о праве на использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34); о праве частной собственности (ст.ст. 35, 36).

На уровне международных договоров надо отметить, что Россия заключила ряд соглашений с государствами – участниками Содружества Независимых Государств по регулированию взаимоотношений в сфере недропользования, транспортировки нефти и газа, создания финансово-промышленных групп. Например, Горная хартия государств – участников Содружества Независимых Государств и Соглашение о сотрудничестве в области изучения, разведки и использования минерально-сырьевых ресурсов⁴⁸. Приняты также: Соглашение о проведении согласованной политики в области транзита газа, вступившее в силу 3 июня 1997 г.; Соглашение о проведении согласованной политики в области транзита нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам от 12 апреля 1996 г.; Конвенция о транснациональных корпорациях от 6 марта 1998 г. На уровне государств – участников Содружества приняты модельные законы: «О трубопроводном транспорте» от 19 апреля 2001 г. № 17-5; а также рекомендательные законодательные акты, например, «Об экологической безопасности» от 2 ноября 1996 г. и другие.

Россия присоединилась и к некоторым международно-правовым соглашениям. Например, 11 марта 1999 г. подписан Киотский протокол об изменении климата, закрепляющий количественные обязательства развитых стран и стран с переходной экономикой, включая Россию, по ограничению и снижению поступления парниковых газов в атмосферу. Одобрен Правительством РФ и внесен на ратификацию в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Договор к Энергетической хартии и Протокол к Энергетической хартии по вопросам энергетической эффективности и соответствующим энергетическим аспектам, подписанные в г. Лиссабоне 17 декабря 1994 г. Пока эти международные акты Россией не ратифицированы

В ряду действующих общих федеральных законов следует назвать законы «О недрах», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О соглашениях о разделе продукции», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления», «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции», «Об охране окружающей среды» «Об экологической экспертизе», «Об особо охраняемых природных территориях», «О газоснабжении», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О естественных монополиях», «О промышленной безопасности», «О пожарной безопасности», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «Налоговый кодекс», «О таможенном тарифе», «Земельный кодекс», «Лесной кодекс», «Водный кодекс».

Названные законы имеют общий характер, регулируют в целом отношения в сфере недропользования, охраны окружающей среды, заключения внешнеторговых сделок, функционирования естественных монополий, лицензирования и т.д. При этом конкретная специфика, выделенной ранее группы общественных отношений в топливно-энергетическом комплексе, включая нефтегазовый сектор экономики, учитывается либо частично (например, в Налоговом кодексе, в законе «О газоснабжении»), либо не оговаривается.

Рассмотрим примеры правовой регламентации хозяйственных отношений В ТЭК на федеральном уровне.

Например, в сфере газоснабжения в Российской Федерации в соответствии с законом «О газоснабжении» можно выделить несколько групп отношений: 1) отношения, связанные с деятельностью по формированию фонда разведанных месторождений газа; 2) отношения, связанные с деятельностью по добыче; 3) отношения по транспортировке; 4) отношения по хранению и 5) отношения по поставкам газа. Физические лица (граждане) как потребители газа, фактически, участвуют в последней из перечисленных групп отношений – это в отношениях по поставкам через присоединенную сеть (в договорах газоснабжения).

Правовые основы транспортировки и поставки газа конечным потребителям, в т.ч. гражданам определены в законе «О газоснабжении». В соответствии со статьей 18 этого Закона поставки газа осуществляются на основании договоров между поставщиками и потребителями независимо от форм собственности в соответствии с гражданским законодательством и утвержденными правительством Российской Федерации правилами поставок газа и правилами пользования газом в Российской Федерации, а также иными нормативными правовыми актами, изданными во исполнение закона.

Следует отметить отдельные нормы земельного законодательства. Общие положения о порядке отвода и использования земель в рассматриваемой сфере хозяйственной деятельности содержатся в Земельном Кодексе Российской Федерации. Так, в соответствии со статьей 88 Земельного кодекса организациям нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья предоставляются в соответствии со статьей 79 Кодекса после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода.

В соответствии со статьей 90 Земельного кодекса в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов трубопроводного транспорта могут предоставляться земельные участки для:

1. размещения нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов;

2. размещения объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта;

3. установления охранных зон с особыми условиями использования земельных участков.

Границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов. На указанных земельных участках при их хозяйственном использовании не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения. Не разрешается препятствовать организации – собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.

В Земельном кодексе Российской Федерации содержатся изложенные общие правила предоставления земель хозяйствующим субъектам в собственность либо пользование.

В законе РФ «О недрах» оговариваются в ст.25-1 условия землепользования площадей залегания полезных ископаемых. В частности, земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством. Решение об отчуждении таких земельных участков принимается федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с разделением их полномочий.

Порядок выкупа земельного участка для государственных нужд, выкупная цена, права собственника земельного участка определяются в статьях 279-282 ГК РФ.

Топливно-энергетический комплекс, во многом в силу объективных причин, остается одним из крупных в промышленности загрязнителей окружающей природной среды. На его долю приходится около 48% выбросов вредных веществ в атмосферу и 27% сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты, свыше 30% твердых отходов и 70% общего объема парниковых газов. Поэтому важное значение имеют нормы экологического законодательства и нормы, направленные на обеспечение рационального использования природных ресурсов. В современной России правовую основу рационального природопользования представляет закон “Об охране окружающей природной среды”, принятый в 1991 году, действующий с марта 1992 года. Право человека на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также обязанность каждого сохранять природу и бережно относиться к ее ресурсам закреплены в Конституции Российской Федерации..

На уровне Федерации наряду с названным законом “Об охране окружающей природной среды” в 90-е годы были приняты и другие законы, регулирующие отношения в сфере экологии: “О недрах”, “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”, “Об охране здоровья граждан”, “О социальной защите граждан, пострадавших в результате Чернобыльской катастрофы”, “О радиационной безопасности населения” и другие. Наряду с федеральным комплексным специальным законом по охране окружающей природной среды действуют отраслевые законодательные акты.

Необходимо обратить внимание еще на такую сферу правового регулирования в ТЭК, как техническое регулирование. В связи с принятием и введением в действие с 1 июля 2003 года закона РФ «О техническом регулировании» законодательство в сфере регулирования вышеперечисленных процессов радикально изменяется, существенно реформируется сертификация продукции (товаров). Кроме того, в связи с продвижением России по пути вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО) возникает потребность в унификации российского законодательства с зарубежным в сфере правового обеспечения безопасности, качества продукции (товаров), процессов производства и т.д.

В техническом законодательстве государств ЕС содержатся, в частности, нормы, регламентирующие безопасность машин и оборудования, безопасность окружающей среды, промышленную безопасность, безопасность эксплуатации зданий и установок, противопожарную безопасность, а также санитарно-эпидемиологическую безопасность и др.

В соответствии с вышеназванным законом техническое регулирование должно сопровождаться принятием и введением в действие соответствующих нормативных правовых актов. В идеале по объектам регулирования должны быть приняты: 1) Технический регламент – это может быть федеральный закон или постановление Правительства либо Указ Президента Российской Федерации; 2) Стандарт – это документ, в котором устанавливаются для добровольного многократного использования правила, общие принципы, характеристики процессов (методов) производства, эксплуатации и утилизации, работ или услуг;3) Декларация о соответствии или сертификат соответствия – это документальное удостоверение того, что продукция, процессы (методы) производства, эксплуатации и утилизации, работы или услуги соответствуют установленным требованиям технических регламентов или положениям стандартов, условиям гражданско-правовых договоров.

В основном нормативном акте – Техническом регламенте – должны быть установлены обязательные для применения и соблюдения требования к объектам технического регулирования. Важно правильно определить круг объектов технического регулирования. В статье 1 Закона «О техническом регулировании», в частности, установлено, что закон регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также при разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг. Исходя из этого, можно утверждать, что к объектам технического регулирования относятся продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

В статье 2 указанного закона дается понятие продукции. Это результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях.

Сложности возникают при определении конкретных видов продукции, а также процессов и методов производства, которые могут быть отнесены к объектам технического регулирования.

Например, в комментарии к закону РФ «О техническом регулировании»(1) указывается, что под продукцией следует понимать: продукцию производственного назначения (машины, аппараты, приборы измерительные и испытательные станки, оборудование и т.д.), товары народного потребления (включая такие, как вода, электроэнергия, газ и т.д. и т.п.), здания и сооружения промышленно-производственного и иного общественного и государственного назначения, а также здания и сооружения, предназначенные для индивидуального (семейного) или коллективного использования. Состав продукции должен определяться программой разработки технических регламентов, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с п. 12 ст. 7 Закона.

Спорным представляется отнесение к объектам технического регулирования работ и услуг как объектов гражданско-правовых отношений или правил, например, перевозки продукции, реализации продукции и т.п. Из содержания п.1 ст.1 рассматриваемого закона однозначно следует, что объектами, наряду с продукцией, являются непосредственно процессы – перевозки, реализации, хранения и т.п. Эти процессы следует рассматривать как часть хозяйственной деятельности, а не как объекты гражданско-правовых отношений.

Сложность реализации положений закона «О техническом регулировании» заключается, на наш взгляд, в том, что техническое регулирование отношений, указанных в законе РФ, должно осуществляться практически во всех сферах экономической (хозяйственной) деятельности. Например, свою специфику имеет техническое регулирование в нефтегазовом секторе экономики.

Нефтяная и газовая промышленность, являясь составной частью топливно-энергетического комплекса, представляет собой сложную отрасль производства, функционирующую как часть экономической системы. В настоящее время по общности технологических процессов и выпуску конечной продукции выделяются следующие основные составляющие: поиск и разведка нефтяных и газовых месторождений; добыча нефти и газа; переработка нефти и газа; транспортировка, хранение и сбыт нефти, газа и нефтепродуктов.

В нефтегазовом секторе экономики в сфере обозначенной выше хозяйственной деятельности можно выделить достаточно большое число специальных объектов технического регулирования.

Во-первых, это добытые нефть и газ, которые по своим свойствам должны отвечать соответствующим требованиям. Важно установить единообразное понятие объектов, вовлеченных в сферу технического регулирования.

Во-вторых, к специальным объектам, видимо, необходимо отнести в целом процесс разработки месторождений нефти или газа, включающий проектирование обустройства нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений; обустройство месторождений, эксплуатацию и исследование скважин; повышение нефтегазоотдачи пластов и производительности скважин; ремонт скважин; сбор и подготовку нефти и газа. Процесс разработки нефтяных и газонефтяных месторождений до настоящего времени регламентируется Правилами, утвержденными коллегией Министерства нефтяной промышленности СССР 15.10.1984 года. Необходимо обновить эти Правила в соответствии с требованиями законодательства о техническом регулировании, а также нормами международных стандартов, в частности, ISO 9001 (система управления качеством), ISO 14001 (системы управления окружающей средой), а также ОН SAS 18001 (системы управления охраной труда и здоровья на производстве). Необходимы также нормативные акты, устанавливающие требования в сфере охраны окружающей среды к процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки и утилизации.

Наконец, к объектам могут быть отнесены процессы реализации, а также утилизации продукции. В этой сфере также необходимы специальные нормы. Например, необходимо «Положение о порядке согласования деятельности хозяйствующих субъектов нефтегазового комплекса, связанной с хранением и захоронением производственных отходов, в том числе с повышенным содержанием природных радионуклидов», в котором определяются порядок обращения с отходами и соответствующие технические требования.

Исчерпывающий перечень объектов технического регулирования невозможно составить. В целом на каждом этапе хозяйственной деятельности предприятий нефтегазового комплекса могут быть выделены специфичные объекты. По отдельным объектам (нефть, газ, нефтепродукты, скважина, технологическое оборудование) действуют соответствующие ГОСТы (до принятия технических регламентов). Представляется целесообразным сгруппировать объекты технического регулирования в нефтегазовом секторе экономики в соответствии с этапами хозяйственной деятельности и соответственно построить систему норм технического регулирования.

Необходимо также в выделить нормативные акты, направленные на обеспечение промышленной и экологической безопасности в сфере деятельности предприятий топливно-энергетического комплекса. По имеющимся данным состояние здоровья человека на 20-30 процентов определяется условиями среды его обитания.

По данным Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в государственном реестре опасных производственных объектов зарегистрировано более 266 тысяч 400 объектов, которые эксплуатируют 113 тысяч 672 организации.

По состоянию на 10 февраля 2007г. декларация промышленной безопасности опасных производственных объектов осуществлена на 3056 объектах, которые эксплуатируются 783 организациями. Фактически разработаны 2833 декларации, что составляет 93% от общего числа объектов, которые подлежат декларированию.

В организациях, эксплуатирующих опасные производственные объекты, в 2006г. произошло 204 аварии. При этом снижена аварийность на объектах газораспределения и газопотребления, на объектах транспорта. Вместе с тем отмечается рост аварийности на объектах нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности.

По республике Татарстан состояние промышленной безопасности на опасных производственных объектах продолжает оставаться сложным. Изношенность основных фондов отдельных отраслей промышленности превышает 70 процентов, большой объем машин и оборудования эксплуатируется сверх нормативного срока эксплуатации. В 2006 году на особо опасных промышленных объектах республики произошло 8 аварий и 10 несчастных случаев с летальным исходом, что в 2 раза больше чем годом ранее. Наибольшее количество таких случаев – с 5 пострадавшими, в том числе 2 погибшими, - допущены на объектах нефтедобычи. Всего в 2006 году на опасных производственных объектах РТ произошел 91 инцидент. Половина из этого количества приходится на химическую, нефтехимическую и нефтеперерабатывающую промышленность.

В целом нормативные правовые акты в этой сфере можно структурировать в зависимости от задач, на решение которых они направлены. В соответствии с этим можно выделить следующие группы нормативных актов.

1.Нормативные правовые акты, содержащие общие требования промышленной безопасности, в частности:

ФЗ от 21.07.1997 № 116-ФЗ (ред. от 09.05.2005) «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;

Постановление Госгортехнадзора РФ от 02.08.2002 № 49 «Об утверждении Положения о порядке согласования с органами Госгортехнадзора России проектной документации на пользование участками недр» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 19.08.2002 г. № 3707);

Общие правила промышленной безопасности для организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (утв. Постановлением Госгортехнадзора РФ от 18.10.2002 № 61-А) Зарегистрировано в Минюсте РФ 28.11.2002 № 3968;

Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности (утв. Постановлением Госгортехнадзора РФ от 05.06.2003 № 56). Зарегистрировано в Минюсте РФ 20.06.2003 № 4812.

Правила безопасности при разведке и разработке нефтяных и газовых месторождений на континентальном шельфе (утв. Постановлением Госгортехнадзора РФ от 05.06.2003 № 58). Зарегистрировано в Минюсте РФ 20.06.2003 № 4783.

Правила предназначены для применения при проектировании, строительстве, эксплуатации, расширении, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, в частности, в нефте- и газодобывающей промышленности; при проведении маркшейдерских и геологоразведочных работ, в том числе работ по доразведке месторождений полезных ископаемых и геофизических работ.

Отнесение объектов к категории опасных производственных объектов производится организацией, эксплуатирующей эти объекты, по результатам их идентификации в соответствии с перечнем типовых видов опасных производственных объектов, разрабатываемым Ростехнадзором.

2. Вторая группа нормативных актов – это акты, определяющие порядок регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов, Это, в частности:

Требования к регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и к ведению этого реестра (РД-03-16-2006), утв. Приказом Ростехнадзора от 13.06.2006 № 682. Зарегистрировано в Минюсте РФ 29.08.2006 № 8176.

Методические рекомендации по осуществлению идентификации опасных производственных объектов, утв. Приказом Госгортехнадзора России от 19.06.2003 № 138. РД 03-616-03 (ред. от 04.05.2004 № 62).

Приказ МЧС РФ от 04.11.2004 № 506 «Об утверждении типового паспорта безопасности опасного объекта» и другие.

Так, в Требованиях к регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и к ведению этого реестра (РД-03-16-2006), установлено, что регистрация объектов в государственном реестре осуществляется для учета опасных производственных объектов и эксплуатирующих их организаций. Выявление объектов производится в процессе идентификации опасных производственных объектов.

Регистрацию объектов в государственном реестре осуществляет Ростехнадзор, в том числе его территориальные органы, а также федеральные органы исполнительной власти, которым в установленном порядке предоставлено право проводить регистрацию подведомственных объектов.

Идентификация опасных производственных объектов для их регистрации в государственном реестре проводится организацией, эксплуатирующей эти объекты. Результатом идентификации является карта учета объекта в государственном реестре опасных производственных объектов, составленная эксплуатирующей организацией по установленной форме. Правильность проведения идентификации контролируют регистрирующие органы.

Регистрирующий орган выдает свидетельство о регистрации объектов в государственном реестре.

3. К третьей группе следует отнести нормативные правовые акты, регламентирующие процесс организации производственного контроля, составления промышленной декларации и ее экспертизы. К этой группе относятся:

Правила организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утв. Постановлением Правительства РФ от 10.03.1999 № 263.

Методические рекомендации по организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах (РД 04-355-00), утв. и введены в действие Приказом Госгортехнадзора от 26.04.2000 № 49 (ред. от 09.02.2004).

Постановление Правительства РФ от 01.07.1995 № 675 «О декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации».

Порядок разработки декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации (Приказ МЧС РФ № 222, Госгортехнадзора РФ № 59 от 04.04.1996).

Правила представления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов, утв. Постановлением Правительства РФ от 11.05.1999 № 526 (ред. от 01.02.2005).

Порядок оформления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов и перечень включаемых в нее сведений. РД-03-14-2005, утв. Приказом Ростехнадзора от 29.11.2005 № 893 (зарегистрировано в Минюсте РФ 17.01.2006 № 7375

Внедрение производственного контроля является первым этапом формирования эффективно действующих систем управления промышленной безопасностью на опасных производственных объектах.

Каждая эксплуатирующая организация разрабатывает Положение о производственном контроле с учетом применяемой технологии и технических особенностей эксплуатируемых опасных производственных объектов. Положение утверждается руководителем эксплуатирующей организации при обязательном согласовании с территориальным органом Ростехнадзора, а в отношении эксплуатирующих организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, которым в установленном порядке предоставлено право осуществлять в пределах своих полномочий отдельные функции нормативно-правового регулирования, специальные разрешительные, контрольные или надзорные функции в области промышленной безопасности, - также с этими федеральными органами исполнительной власти.

Заключение договоров на обслуживание с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями, а в случаях, предусмотренных законодательством, создавать собственные профессиональные аварийно-спасательные службы или с профессиональные аварийно-спасательные формирования, а также нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников.

Декларация промышленной декларации разрабатывается в составе проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта.

Предполагает всестороннюю оценку риска аварии и связанной с нею угрозы; анализ достаточности принятых мер по предупреждению аварий, по обеспечению готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями промышленной безопасности, а также локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте; разработку мероприятий, направленных на снижение масштаба последствий аварии и размера ущерба, нанесенного в случае аварии на опасном производственном объекте.

Декларация безопасности промышленного объекта РФ является документом, в котором отражены характер и масштабы опасностей на промышленном объекте и выработанные мероприятия по обеспечению промышленной безопасности и готовности к действиям в техногенных чрезвычайных ситуациях.

В случае идентификации на промышленном объекте одного или более особо опасного производства руководитель организации представляет сведения об этом объекте в штабы по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и региональные органы Ростехнадзора, вышестоящую организацию, министерство или ведомство (при наличии) и орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого находится промышленный объект.

Декларация безопасности разрабатывается организацией самостоятельно, или на основании договора организацией, имеющей лицензию на проведение экспертизы безопасности промышленных производств.

Декларация безопасности для проектируемого объекта утверждается заказчиком проекта.

Декларация безопасности действующего промышленного объекта утверждается руководителем организации.

Декларация безопасности представляется в соответствующий штаб по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, соответствующий региональный орган Ростехнадзора и орган местного самоуправления, на территории которого находится декларируемый промышленный объект.

Декларация безопасности является обязательным документом, который представляется в органы Ростехнадзора при получении лицензии на осуществление промышленной деятельности, связанной с повышенной опасностью производства.

Перечень сведений, содержащихся в декларации и информационном листе (приложение к декларации), и порядок их оформления, а также порядок осуществления экспертизы декларации и требования к оформлению заключения экспертизы устанавливаются Ростехнадзором.

Экспертизе промышленной безопасности подлежат:

проектная документация на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта;

технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте;

здания и сооружения на опасном производственном объекте;

декларация промышленной безопасности и иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта.

Экспертизу промышленной безопасности проводят организации, имеющие лицензию на проведение указанной экспертизы, за счет средств организации, предполагающей эксплуатацию опасного производственного объекта или эксплуатирующей ее.

Заключение экспертизы промышленной безопасности, представленное в Ростехнадзор или в его территориальный орган, рассматривается и утверждается ими в установленном порядке.

Правила проведения экспертизы промышленной безопасности, утвержденные Постановлением Госгортехнадзора России от 06.11.1998 № 64 (ред. от 01.08.2002), определяют порядок осуществления экспертизы и требования к оформлению заключения экспертизы декларации промышленной безопасности.

Экспертиза декларации промышленной безопасности опасного производственного объекта – оценка соответствия декларации промышленной безопасности нормам и правилам промышленной безопасности, результатом которой является заключение экспертизы.

Объектом экспертизы является декларация вместе с приложениями – расчетно-пояснительной запиской, информационным листом.

Результатом проведения экспертизы является заключение экспертизы, которое оформляется в соответствии с требованиями.

Заключение экспертизы на декларацию промышленной безопасности опасного производственного объекта – документ, содержащий обоснованные выводы о соответствии или несоответствии декларации промышленной безопасности требованиям норм и правил промышленной безопасности.

Экспертиза декларации проводится организацией, имеющей лицензию Ростехнадзора на проведение экспертизы декларации промышленной безопасности и не участвующей в разработке рассматриваемой декларации и приложении к ней.

4. В следующую группу нормативных актов следует включить нормы, определяющие требования к техническим устройствам, применяемым на опасных производственных объектах. Это сфера технического регулирования. В качестве примеров можно привести следующие акты:

Постановление Правительства РФ от 11.08.1998 № 928 «О перечне технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих сертификации».

Постановление Правительства РФ от 25.12.1998 № 1540 (ред. от 01.02.2005) «О применении технических устройств на опасных производственных объектах».

Положение о рассмотрении документации на технические устройства для нефтегазодобывающих и газоперерабатывающих производств, объектов геолого-разведочных работ и магистральных газо-, нефте- и продуктопроводов, проведении приемочных испытаний технических устройств и выдаче разрешений на их применение, утв. Постановлением Госгортехнадзора РФ от 05.11.2001 № 51. Зарегистрировано в Минюсте РФ 29.11.2001 № 3059.

Положение о порядке выдачи разрешений на применение технических устройств на опасных производственных объектах, утв. Постановлением Госгортехнадзора РФ от 14.06.2002 № 25. Зарегистрировано в Минюсте РФ 08.08.2002 № 3673.

Письмо Ростехнадзора от 12.08.2005 № 13-02-01/1153 «Об изменении порядка продления сроков безопасной эксплуатации технических устройств, оборудования и сооружений» и другие.

Технические устройства, в том числе иностранного производства, применяемые на опасном производственном объекте, подлежат сертификации на соответствие требованиям промышленной безопасности в установленном законодательством РФ порядке. Перечень технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих сертификации, разрабатывается и утверждается в порядке, определяемом Правительством РФ.

Сертификацию технических устройств проводят организации, аккредитованные федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.

Технические устройства в процессе эксплуатации подлежат экспертизе промышленной безопасности в установленном порядке.

Различные виды (типы) технических устройств до начала их применения на опасных производственных объектах должны пройти приемочные испытания, которые проводятся приемочной комиссией, осуществляющей свою деятельность в установленном порядке.

Средства измерений, входящие в комплект технического устройства, должны иметь сертификаты об утверждении типа средств измерений.

На основании результатов приемочных испытаний и сертификата соответствия требованиям промышленной безопасности Ростехнадзор выдает разрешение на применение конкретного вида (типа) технического устройства.

Технические устройства, предназначенные для применения на опасных производственных объектах, в течение всего срока их использования подлежат техническому обслуживанию.

5.Следует также выделить группу нормативных актов, регламентирующих проведение анализа рисков и страхование ответственности за причинение вреда.

Например, Письмо Госгортехнадзора РФ от 23.04.1998 № 01-17/116 «О страховании ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных производственных объектов» (вместе с «Правилами страхования (стандартными) гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу третьих лиц и окружающей природной среде в результате аварии на опасном производственном объекте», утв. Всероссийским союзом страховщиков 23.02.1998).

Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте.

На условиях Правил осуществляется страховая защита имущественных интересов организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, связанных с риском причинения этими организациями вреда жизни, здоровью или имуществу третьих лиц и окружающей природной среде в результате аварии при эксплуатации опасного производственного объекта. При заключении договора страхования ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу третьих лиц и окружающей природной среде в результате аварии на опасном производственном объекте настоящие Правила становятся неотъемлемой частью договора страхования.

Также можно назвать Методические указания по проведению анализа риска опасных производственных объектов (РД 03-418-01), утв. Постановлением Ростехнадзора от 10.07.2001 № 30. По заключению Минюста РФ данный документ в государственной регистрации не нуждается.

Анализ риска аварии – процесс идентификации опасностей и оценки риска аварии на опасном производственном объекте для отдельных лиц или групп людей, имущества или окружающей природной среды. Идентификация опасностей аварии – процесс выявления и признания, что опасности аварии на опасном производственном объекте существуют, и определения их характеристик.

Анализ риска аварий на опасных производственных объектах является составной частью управления промышленной безопасностью. Результаты анализа риска используются при декларировании промышленной безопасности опасных производственных объектов, экспертизе промышленной безопасности, обосновании технических решений по обеспечению безопасности, страховании, экономическом анализе безопасности, оценке воздействия хозяйственной деятельности на окружающую природную среду и при других процедурах, связанных с анализом безопасности.

Здесь также можно отметить Требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения, утвержденные Приказом МЧС РФ от 28.02.2003 № 105. Зарегистрировано в Минюсте РФ 20.03.2003 № 4291.

Определение степени риска чрезвычайных ситуаций техногенного характера производится на основе нормативно-методической документации в области предупреждения чрезвычайных ситуаций, защиты населения и территорий от их воздействия. По результатам прогнозирования чрезвычайных ситуаций техногенного характера потенциально опасные объекты подразделяются по степени опасности в зависимости от масштабов возникающих чрезвычайных ситуаций на пять классов. Отнесение объектов к классам опасности осуществляется комиссиями, формируемыми органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Организации, эксплуатирующие потенциально опасные объекты, подлежат обязательной оценке готовности к предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Оценка готовности осуществляется комиссиями МЧС России, региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органов управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям с учетом класса опасности объекта.

6. Еще одну группу норм составляют нормативные правовые акты, определяющие порядок ликвидации и консервации опасных производственных объектов

К ним, в частности, относятся Инструкция о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, утв. Постановлением Госготехнадзора РФ от 02.06.1999 № 33. Зарегистрировано в Минюсте РФ 25.06.1999 № 1816; Инструкция о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов, утв. Постановлением Госгортехнадзора РФ от 22.05.2002 № 22. Зарегистрировано в Минюсте РФ 30.08.2002 № 3759; Инструкция о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов, утв. Постановлением Госгортехнадзора РФ от 22.05.2002 № 22. Зарегистрировано в Минюсте РФ 30.08.2002 № 3759.

При полной или частичной ликвидации или консервации скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации - также сохранность месторождения и скважин на все время консервации.

Решение о ликвидации объекта, связанного с добычей полезных ископаемых, с числящимися на его учете запасами полезных ископаемых согласовывается с органами Ростехнадзора.

Учет ликвидированных и находящихся на консервации объектов ведется органами Ростехнадзора.

В актах приемки выполненных работ по ликвидации или консервации объекта указываются произведенные работы и дается оценка качества их выполнения.

7.Нормативные правовые акты, в которых установлена ответственность за нарушения нормативных требований по безопасному ведению работ. Как правило, нарушения сводятся к несоблюдению требований технико-экономического обоснования, проектной документации на разработку и обустройство месторождений, правил ведения работ на опасных производственных объектах, нарушению требований качества строительства и монтажа оборудования. Причинами правонарушений также являются – слабая организация производственного контроля, невыполнение мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, невыполнение программ восстановления загрязненных территорий.

Одним из средств эффективной реализации требований безопасности является установленная законодательно ответственность за несоблюдение установленных норм и правил. По действующему российскому законодательству можно выделить административную, гражданско-правовую, дисциплинарную и уголовную ответственность.

Как свидетельствует практика, применение мер разных видов ответственности не снимает проблем обеспечения промышленной и экологической безопасности, в частности, проблем возмещения ущерба, причиненного в результате аварий, произошедших на опасных производственных объектах. Отмечается, что ежегодно правительство выделяет из резервного фонда по 3 млрд. рублей для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, при этом ущерб от них превышает 100 млрд. рублей в год, а с учетом косвенного ущерба достигает 450-500 млрд. рублей⁴⁹.

В зарубежном законодательстве, например, в Канаде согласно Закону «О добыче нефти и газа» (ЗДНГ) на основе принципа «загрязняющий платит» установлена наряду с гражданской ответственностью также и абсолютная ответственность. По правилам абсолютной ответственности оправдания не принимаются, пределы ответственности устанавливаются нормативными документами (10$ - 40$ миллионов за разрешение на проведение работ в зависимости от района); контроль осуществляется национальной энергетической комиссией. Канадская нефтяная страховая биржа (КНСБ) обеспечивает страхование на случай аварии, вызвавшей разлив нефти или загрязнение отходами. Получателем по страховому полису является Национальный энергетический совет (НЭС)⁵⁰.

При анализе правоприменительной практики в сфере нарушений требований промышленной безопасности обнаруживаются проблемы в правовом регулировании. Например, Генеральной прокуратурой РФ в ходе проведения проверки исполнения законодательства об охране окружающей среды, обеспечении экологической безопасности в сфере функционирования предприятий нефтегазодобывающего комплекса выявлены существенные нарушения в контрольно-надзорной деятельности органов горного надзора, в сфере (консервации) горнодобывающих предприятий и объектов⁵¹.

Управлением по технологическому и экологическому надзору по Республике Татарстан отмечаются такие проблемы в сфере правоприменения, как усложнение процедуры приостановки деятельности производств, представляющих опасность для окружающей среды; ограниченная возможность применения в качестве санкции приостановку деятельности опасных производств и другие⁵².

На основе анализа правоприменительной практики важно отметить следующие проблемы правового регулирования:

1) целесообразность разделения полномочий государственного горного надзора и геологического контроля и соответствующей правовой регламентации полномочий; создание соответствующей системы надзорных органов;

2) целесообразность нормативного регулирования деятельности в сфере осуществления государственной экологической экспертизы;

3) необходимость координации действий надзорных служб в сфере экологического и технологического надзора и надзора в сфере природопользования, а также правоохранительных органов, в целях обеспечения однонаправленности действий соответствующих служб и государственных органов;

4) целесообразность принятия положения о надзорной деятельности федеральной службы по экологическому, техническому и атомному надзору.

5) необходимость создания цивилизованного страхового рынка в сфере страхования ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных производственных объектов.

В числе общих и специальных подзаконных нормативных актов, принятых на федеральном уровне, можно назвать Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2001 г. № 841 «Об утверждении Положения о Федеральном горном и промышленном надзоре России», Постановление Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. № 210 «Об органах, осуществляющих экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр», Постановление Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. № 215 «Об утверждении Порядка предоставления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальные фонда геологической информации» и другие, Постановление Правительства РФ от 31 июля 1995 г. № 775 «Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности, связанных с геологическим изучением и использованием недр», Постановление Госгортехнадзора РФ от 11 сентября 1996 г. № 35 «Об утверждении Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений, Приказ Министерства энергетики РФ от 12 февраля 1996 г. б\н «Положение о порядке осуществления государственного контроля за рациональным и эффективным использованием газа в Российской Федерации», Постановление Госкомстата России от 16 февраля 1995 г. № 17 «Положение о порядке осуществления государственного контроля за рациональным использованием нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации», Приказ Госкомэкологии России от 6 сентября 1999 г. б\н «Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений», Приказ Госкомэкологии от 4 августа 1999 г. № 428 «О лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды», Приказ Министерства Энергетики РФ от 25 марта 1997 г. № 88 «Об утверждении Положения о ведомственной пожарной охране Министерства топлива и энергетики Российской Федерации», Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 765 «О создании промышленно производственной базы по освоению углеводородных месторождений на континентальном шельфе Арктики», Приказ Минимущества России от 7 августа 1995 г. б\н «Положение о порядке реализации и использования скважин глубокого бурения на нефть и газ, пробуренных за счет средств государственного бюджета и числящихся на балансе государственных геологических предприятий», Указ Президента РФ от 1 апреля 1995 г. № 327 «О первоочердных мерах по совершенствованию деятельности нефтяных компаний», Постановление Госкомстата России от 16 февраля 1995 г. «Об утверждении форм Федерального государственного статистического наблюдения о добыче и поставке нефти, нефтепродуктов и сжиженных газов и о поступлении их заполнению» и другие.

На основе анализа содержания специальных правовых актов можно сделать вывод о том, что нет правового, в том числе понятийного, терминологического единства этих актов, законодательно не определены принципы организации и осуществления хозяйственной деятельности в сфере использования таких важных для общества энергетических ресурсов, как нефть и газ. Данные выводы можно подтвердить следующими (не единственными) примерами.

В процессе освоения месторождения для хозяйствующего субъекта важно четко представлять границы хозяйствования, пределы горного отвода, на сегодняшний день в законодательстве нет понятия горного отвода месторождения нефти и газа, участка недр.

В соответствии со статьей 7 Закона РФ «О недрах» горный отвод – геометризованный блок недр, предоставляемый пользователю согласно лицензии на добычу полезных ископаемых, строительство и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением разделе продукции. При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений и другие данные согласно статье 7 закона РФ «О недрах». В Инструкциях дублируется данное понятие⁵³. Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. В юридической литературе понятие горного отвода дается в работах А.И. Перчика, Н.Б. Мухитдинова и в других ⁵⁴. Горный отвод, в частности, определяется как статус участка недр (геометризированный блок недр), предоставленного пользователю в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с СРП при разведке и добыче минерального сырья ⁵⁵.

В проекте кодекса Российской Федерации. «О недрах» (ст.19) указывается, что участки недр предоставляются в пользование в виде горного или геологического отвода.

В изученных нами лицензионных соглашениях в разделе первом содержится определение горного отвода как части лицензионного участка, выделенного владельцу лицензии для организации работ по добыче углеводородов на месторождении и остальных нефтяных операций в полном объеме. Лицензионный участок, в свою очередь, характеризуется как участок недр со статусом геологического (горного) отвода, покрываемый территорией, находящейся в пределах периметра многоугольника, изображенного в Приложении № 2, с координатами вершин, перечисленных в Приложении № 1, на котором органы по данному соглашению предоставляют Владельцу лицензии исключительное право на проведение работ по геологическому изучению. Как видим, определения, содержащиеся в лицензионных соглашениях, не соотносятся в полной мере с понятиями горного отвода и участка недр по действующему законодательству о недрах. Полагаем, что данный факт свидетельствует явно о необходимости принятия специального закона «О нефти и газе», который должен установить единообразный понятийный аппарат, что в свою очередь должно способствовать упорядочению процесса разработки лицензионных соглашений.

Кроме того, в действующем законодательстве нет определения месторождения полезных ископаемых или месторождения нефти и газа. В законе о недрах содержатся самые общие нормы о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, о государственном кадастре месторождений, о государственном балансе. Понятия разных видов месторождений содержатся в словаре-справочнике «Термины и понятия отечественного недропользования»⁵⁶. В частности, месторождение полезного ископаемого определяется как «природное скопление полезного ископаемого, которое в количественном и качественном отношении может быть предметом промышленной разработки при данном состоянии техники и в данных экономических условиях». В справочнике приводятся также определения газовых, газоконденсатных, истощенных, коренных, многопластовых, обводненных, однопластовых, подготавливаемых, промышленных, разведываемых, разрабатываемых, резервных месторождений. Понятие «месторождение» встречается также в лицензионных соглашениях: «месторождение – подземное сосредоточение углеводородов, расположенных в данном или нескольких один над другим пластах, которые считаются единым целым в целях их рациональной разработки».

В Горном Положении 1927 года впервые в советском праве было дано понятие месторождения, как естественного скопления полезных ископаемых ⁵⁷. Там же содержалось определение полезных ископаемых: это «составные части недр, которые могут добываться с промышленной целью, путем извлечения или отделения их, независимо от того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность».

В энциклопедическом словаре месторождение полезного ископаемого определяется как скопление минерального вещества в недрах или на поверхности Земли, по количеству, качеству, условиям залегания пригодного для промышленного использования ⁵⁸. Поскольку в нынешнем российском законодательстве нет определения месторождений нефти и газа, предлагаем включить в проект закона о нефти и газе следующую формулировку с учетом вышеизложенного: «Месторождение нефти и газа – естественное скопление в одном или нескольких пластах углеводородного сырья, которое может добываться для промышленного использования».

Кадастр месторождений нефти и газа также является одним из основных понятий специального законодательства.

Понятие и значение кадастров в природопользовании в целом достаточно исследованы ⁵⁹. Кадастр вообще представляет собой систематизированный свод сведений об определенном объекте природопользования. В словаре по природопользованию кадастр определяется как систематизированный свод данных, включающий качественную и количественную опись объектов или явлений, в ряде случаев с их экономической (эколого-социально-экономической) оценкой. Содержит их физико-географическую характеристику, классификацию, данные о динамике, степени изученности и эколого-социально-экономическую оценку с приложением картографических и статистических материалов. Может включать рекомендации по использованию объектов или явлений, предложения мер по их охране, указания на необходимость дальнейших исследований и другие данные ⁶⁰. Объектами выступают земельный, лесной фонды, фонд недр, фонд месторождений полезных ископаемых. Кадастр месторождений – систематизированный свод сведений об изучении и освоении участков недр, месторождений и проявлений полезных ископаемых ⁶¹. Значение кадастров заключается в том, что в них отражается количественный и качественный состав тех или иных видов природных ресурсов.

В ст.ст. 30, 32 Закона РФ «О недрах» определены цели составления кадастра, содержание сведений, включаемых в кадастр, порядок ведения. Основой ведения кадастров является геологическая информация, предоставляемая предприятиями, осуществляющими геологическое изучение недр, в федеральный и территориальный фонды. В литературе отмечаются имеющиеся недостатки кадастров и предлагается создать комплексный территориальный кадастр ⁶².

В свое время детально правоотношения по ведению кадастров различных природных ресурсов по законодательству Союза ССР были исследованы Е.Н. Колотинской, в частности, ею определены объекты, субъекты, содержание кадастровых правоотношений. Правильно отмечалось ⁶³, что объективная необходимость юридического урегулирования кадастровых отношений заложена в них самих. За пределами правового регулирования могут быть лишь некоторые технические действия по ведению кадастра (техника измерения, взятия образцов, техника составления картографического кадастрового материала и т.п.). Правовое регулирование охватывает лишь такие отношения, которые в данных социально-экономических условиях объективно требуют правового регулирования. Неподдающиеся правовому регулированию технические приемы, осуществляемые в связи с ведением кадастра, проводятся в жизнь согласно техническим правилам, выполнение которых одновременно содействует достижению цели правового регулирования кадастровых отношений.

Представляется, что современные кадастровые правоотношения, в частности, по ведению кадастров месторождений полезных ископаемых недостаточно урегулированы, особенно в области осуществления оценки запасов. Главным направлением развития законодательства здесь видится разработка специальной методики оценки запасов и учета запасов по государственному кадастру, а также в бухгалтерском балансе хозяйствующих субъектов, разрабатывающих месторождения нефти и газа.

Кадастр месторождений нефти и газа следует определить как систематизированный свод сведений о состоянии изученности и освоения участков недр, содержащих нефть и газ.

В предлагаемый закон РФ «Об основах использования энергоресурсов», используя общее понятие природных ресурсов, следует включить понятие ресурсов недр как части природных ресурсов, к которой относятся месторождения твердых, жидких и газообразных полезных ископаемых. В специальный закон «О нефти и газе» необходимо включить корреспондирующую норму, определяющую жидкие и газообразные полезные ископаемые, в частности, нефть и газ, как часть ресурсов недр, относящихся к энергетическим ресурсам.

В специальной (геологической, технической, иногда и юридической) литературе нефть и газ называются углеводородами или углеводородным сырьем. Если исходить из грамматического толкования слов «нефть» и «газ», «углеводороды», то отождествление нефти и газа с углеводородами является неправильным, поскольку нефть и газ – это сложная смесь различных химических соединений, а углеводороды – компоненты нефти и газа, важнейшие, но не единственные ⁶⁴.

Определение нефти и газа содержатся в действующих сегодня региональных специальных законах ⁶⁵. На наш взгляд, некорректно определять нефть и газ как виды углеводородных соединений (см., например, ст.2 Закона Тюменской области), поскольку, как отмечено ранее, в состав нефти и газа входят не только углеводороды. Более точной представляется формулировка, содержащаяся в законе республики Татарстан. Исходя из анализа законодательства, с учетом грамматического толкования, предлагаем включить в специальный закон следующие определения:

нефть – природная многокомпонентная смесь взаимосвязанных и взаимодействующих друг с другом углеводородов (алкановых, ароматических, нафтеновых), кислородных, сернистых и металлосодержащих соединений;

газ – природная газообразная смесь.

В специальном законе о нефти и газе следует дать определение соглашения о разделе продукции, которое корреспондирует норме закона «О соглашениях о разделе продукции», содержащейся в статье 2.

В силу специфики рассматриваемых отношений в правовой оборот вовлекаются основные термины и понятия геологических наук и горного дела, а также из других сфер хозяйственной деятельности, которые связаны с использованием недр и воспроизводством минерально-сырьевых ресурсов. В связи с этим при разработке категориального аппарата в специальных законах следует брать за основу термины и понятия, сложившиеся в экономике природопользования, в горных науках. Тем более, что разработаны современные словари-справочники основных терминов и понятий горного права, отечественного недропользования ⁶⁶.

Встречающееся в специальных актах определение объектов магистрального трубопроводного транспорта в действующих региональных законах о нефти и газе требует существенной доработки.

Представляется верным понятие магистрального трубопровода в статье 1 Указа Президента республики Казахстан» «О нефти» от 28 июня 1995 года: Магистральный трубопровод – инженерное сооружение, состоящее из линейной части и сопряженных с ним наземных объектов, коммуникаций, телеуправления и связи, предназначенное для транспортировки нефти от мест добычи (переработки) до мест перевалки на другой вид транспорта, переработки или потребления». В Модельном законе «О трубопроводном транспорте», принятом на семнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ 19 апреля 2001 г. № 17-5, в статье первой дается определение основных терминов, в т.ч. раскрыто значение терминов «трубопроводный транспорт», «магистральные трубопроводы», «система магистральных трубопроводов», «трансграничные магистральные трубопроводы». Такие определения следует включить в предлагаемый к разработке и принятию специальный закон о нефти и газе.

Как показал анализ федерального законодательства, нормативные акты в целом требуют систематизации, унификации, приведения в соответствие с нормами предпринимательского права, с новейшим законодательством о недрах, о соглашениях о разделе продукции, о налогообложении. Применяемые в исследуемых отраслях методические рекомендации, стандарты, регламенты также требуют пересмотра и приведения в соответствие с нормами действующего законодательства.

Региональное законодательство.

В основных нефтегазодобывающих регионах России – это Республика Татарстан, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа - приняты в основном законы о недрах, о соглашениях о разделе продукции, лишь в ХМАО действует специальный закон.

В Республике Татарстан приняты и действуют Законы «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции Республики Татарстан».

Закон Республики Татарстан от 20 мая 1999 года № 2146 «О соглашениях о разделе продукции» определяет правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления инвестиций, в том числе иностранных, в поиск, разведку и добычу минерального сырья, в первую очередь, углеводородов, проводимых на условиях соглашений о разделе продукции. Структурно состоит из трех глав, 26 статей. В первой главе изложены общие положения, в том числе основные понятия, определены стороны, срок действия соглашения. Во второй главе прописаны процедуры заключения и исполнения соглашений. В третьей главе содержатся заключительные положения.

На территории Тюменской области действуют отдельно областные специальные законы, а также Ханты-Мансийского, и Ямало-Ненецкого автономных округов.

В Тюменской области также принят закон «О недрах». По структуре и содержанию закон «О недрах» близок к российскому закону.

Наиболее полно нефтегазовые отношения урегулированы в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах.

В Ханты-Мансийском округе действуют специальные законы «О разработке месторождений углеводородов на территории автономного округа», «Об участии Ханты-Мансийского автономного округа в соглашениях о разделе продукции, поиске, разведке и добыче минерального сырья на территории автономного округа», «О стимулировании ускоренного ввода в разработку нефтегазовых месторождений в пределах лицензионных участков недр на территории Ханты-Мансийского автономного округа», которые также отличаются детальной регламентацией отношений.

В статье 1 Закона «О разработке месторождений…» даны основные определения, используемые в законе: нетто-добыча; нефтегазовые залежи; нефтегазовые предприятия; нефтяное месторождение; нефтяные операции; попутный нефтяной газ; сырая нефть; технико-экономическое обоснование разработки месторождения углеводородов; углеводороды. В статье 3 определено, что добытые недропользователем углеводороды до их раздела с государством являются государственной собственностью. Преобладающими являются публично-правовые нормы по вопросам государственного регулирования нефтяных операций и управлению ресурсами на территории округа. Также регламентируются особенности разведки месторождений углеводородов; промышленное освоение и разработка месторождений углеводородов; безопасное ведение работ, ответственность за нарушение требований безопасности и стандартов, условий лицензий, лицензионных и иных соглашений; деятельность нефтегазовых предприятий, операторы по нефтяным операциям и сервисные компании; платежи и условия налогообложения.

На наш взгляд, важным достоинством этого закона, в сравнении с другими, рассмотренными ранее, является установление правил раздела добытых углеводородов с государством (ст. 81). Установлено, что место раздела добытого объема углеводородов определяется местом нефтяного соглашения (контракта), в том числе соглашения о разделе продукции. Представляется, правда, необходимым, все-таки, в законе определить момент перехода права государственной собственности на добытое сырье в собственность недропользователя, поскольку практика заключения лицензионных соглашений свидетельствует о том, что в соглашениях такой момент не определяется.

Реализация принадлежащих нефтегазовому предприятию углеводородов осуществляется в соответствии с требованиями гражданского законодательства, то есть в этой сфере отношения обеспечиваются частно-правовыми нормами. Хотя специфика отдельных договоров – транспортировки нефти и газа, переработки, подряда требуют, на наш взгляд, специальной регламентации. Такие правила должны содержаться в специальном законе.

Закон ХМАО «Об участии Ханты-Мансийского автономного округа в соглашениях о разделе продукции, поиске, разведке и добыче минерального сырья на территории автономного округа» построен в целом на нормах публично-правового обеспечения: в основном определяются принципы взаимодействия органов государственной власти округа с органами государственной власти Российской Федерации; полномочия Думы и Администрации автономного округа по определению участков недр, подлежащих разведке и разработке на условиях соглашения; участие автономного округа в заключении и исполнении соглашений о разделе продукции; условия недропользования в соглашении о разделе продукции; государственный контроль за исполнением соглашения.

Закон ХМАО «О стимулировании ускоренного ввода в разработку нефтегазовых месторождений в пределах лицензионных участков недр на территории Ханты-Мансийского автономного округа» полностью основан на публично-правовых началах, регулирует отношения, возникающие в связи с уплатой недропользователями-владельцами лицензий на право поиска, разведки и добычи нефти и газа налогов в части, поступающей в бюджет автономного округа.

Закон «О недрах и недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе» детально регламентирует отношения недропользования с учетом особенностей заключения лицензионных соглашений на разработку месторождений углеводородов. В разделе I даны основные понятия: геологический отвод, горное предприятие, горные выработки, горный отвод, государственная комиссия по запасам полезных ископаемых, лицензионное соглашение, недропользование, обустройство месторождений и другие, определены принципы недропользования, его участники. Нечеткой, на наш взгляд, является статья 7 Закона, установившая, что недра и содержащиеся в недрах полезные ископаемые являются государственной собственностью Российской Федерации и автономного округа, все недра на территории округа образуют государственный фонд недр автономного округа: возникает вопрос, кто же в этом случае выступает собственником и какая это форма собственности? Более верными представляются нормы закона ХМАО «О недропользовании», установившие, что недра на территории автономного округа являются государственной собственность (ст.7), а используемые и неиспользуемые участки недр составляют государственный фонд недр Российской Федерации на территории автономного округа и находятся в совместном ведении.

В целом закон основан на публично-правовых принципах определения правил пользования недрами, геологического изучения недр и промышленной эксплуатации, лицензирования пользования недрами, платежей при пользовании недрами, предоставления земельных участков, ответственности за нарушение законодательства о недрах и недропользовании. Частично встречаются гражданско-правовые подходы, в частности, в регулировании порядка проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами, возможности заключения договора о совместной деятельности о поиске, разведке и добыче углеводородов (ст. 55), в предоставлении права владельцу лицензии использовать самостоятельно принадлежащую ему на праве собственности долю добычи полезных ископаемых (сырья) после их раздела, если федеральными законами не установлены ограничения по распоряжению отдельными видами добытых полезных ископаемых или минерального сырья (ст. 66).

Во всех рассмотренных нами законах о недрах, о недропользовании, в специальных законах о нефти и газе субъектов Российской Федерации содержатся обязательные требования соблюдения законодательства об охране недр, рациональном использовании недр, выполнении условий лицензии и лицензионного соглашения на пользование недрами; устанавливается ответственность за нарушения. Хотя, как правило, специального раздела, регламентирующего отношения по рациональному использованию и охране нефтегазоносных недр законы не содержат. Например, в специальном законе ХМАО “О разработке месторождений углеводородов на территории автономного округа” от 16 июня 1998 года необходимость рационального использования запасов углеводородов на территории округа в интересах населения Российской Федерации и автономного округа установлена в статье 6 раздела II “Государственное регулирование нефтяных операций и управление ресурсами на территории автономного округа”. В ХМАО принят также специальный закон “Об охране окружающей природной среды и экологической защите населения”. Действует закон “Об административной ответственности за экологические правонарушения”, предусматривающий ответственность за нарушение отдельных экологических требований.

На уровне локальных актов обнаруживается достаточно большой массив документов. Это Уставы, Положения, Программы, технические нормы. Например, Устав открытого акционерного общества «Газпром», утвержденный общим собранием акционеров 28 июня 2002 г.; Программа экологической безопасности предприятий ОАО «НК «ЛУКойл» на 2000-2003 гг.; Программа работ по снижению потерь и расходов природного газа при его добыче, транспортировке и хранении на период до 2005 г. ОАО «Газпром и другие.

Обычаи делового оборота в сфере предпринимательства также используются хозяйствующими субъектами в нефтегазовом комплексе. Например, по договорам поставки при осуществлении приемки нефти, газа, нефтепродуктов по количеству, качеству, а также при исполнении договоров комиссии, внешнеторговых контрактов.

Уровень договорного регулирования предпринимательских отношений в нефтегазовом комплексе представлен самыми разнообразными договорами, многие из которых имеют существенную специфику, например, договоры поставки нефти, газа, лицензионные соглашения и т.д.

В целях обеспечения доступности законодательства, регламентирующего предпринимательские (хозяйственные) отношения в топливно-энергетическом комплексе, а также в целях удобства пользования нормативными правовыми актами, устранения устаревших и неэффективных норм, ликвидации пробелов необходима систематизация энергетического законодательства. Для начала применим самый простой вид систематизации – инкорпорация, т.е. систематизация путем объединения нормативных актов без изменения их содержания в сборник, где каждый из актов сохраняет свое самостоятельное юридическое значение. Нормативные акты при этом могут быть расположены в хронологическом порядке (по времени их принятия), по определенной тематике или по этапам хозяйственной деятельности предприятий нефтегазового комплекса (поиск, разведка, добыча, транспортировка, переработка, реализация нефти и газа) и хозяйствующих субъектов других отраслей, входящих в топливно-энергетический комплекс.

Законодательство в сфере электроэнергетики и энергоснабжения.

В последние годы в России сформированы основные направления и механизмы реализации энергетической политики. В связи с этим создается соответствующая правовая база, адекватно регламентирующая отношения в электроэнергетике.

Как известно в результате реформирования в электроэнергетике выделены услуги по оперативно-диспетчерскому управлению, а также услуги по передаче электрической энергии и услуги по передаче тепловой энергии.

В целях обеспечения надежного и безопасного функционирования Единой энергетической системы было создано открытое акционерное общество "Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы" (ОАО "ФСК ЕЭС"), которое является организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью России и технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем.

В соответствии с отраслевым энергетическим Законом в настоящее время функционирует Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы (ОАО "СО - ЦДУ ЕЭС"), главная задача которого – обеспечение надежного энергоснабжения, качества электрической энергии и принятие мер для обеспечения исполнения обязательств субъектов электроэнергетики по договорам, заключаемым на оптовом и розничных рынках.

Контроль за соблюдением купли-продажи электрической энергии на оптовом рынке осуществляет некоммерческое партнерство "Администратор торговой системы оптового рынка" (НП "АТС").

Нормативная правовая база состоит из более, чем 500 актов. Среди них следует выделить Федеральные законы: «Об электроэнергетике», «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике», «Об энергосбережении»; также следует отметить Постановление Правительства РФ «О Правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода» и Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики».

Важно отметить соотношение норм ГК РФ и норм законодательства в сфере энергоснабжения и электроэнергетики. Так, в соответствии с п.4 ст. 539 ГК РФ к отношениям по договору снабжения электрической энергией правила ГК РФ об энергоснабжении применяются, если законом или иными правовыми актами не установлено иное.

В соответствии со статьей 21 ФЗ РФ "Об электроэнергетике" Правительством РФ Постановлением от 31 августа 2006 г. N 530 утверждены Правила функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики.

В связи с реформированием на рынке производства электроэнергии на базе электростанций РАО "ЕЭС России" созданы оптовые генерирующие компании (ОГК) и созданы территориальные генерирующие компании (ТГК), которые объединяют электростанции регионов, не вошедшие в ОГК.

Правила устанавливают правовые основы функционирования розничных рынков электрической энергии в течение переходного периода реформирования электроэнергетики, а также определяют условия взаимодействия субъектов оптового рынка электрической энергии (мощности) и розничных рынков в целях обеспечения устойчивого функционирования электроэнергетики, качественного и надежного снабжения потребителей электрической энергией

В соответствии с Правилами субъектами розничных рынков являются:

а) потребители электрической энергии (далее - потребители);

б) гарантирующие поставщики;

в) энергосбытовые организации;

г) энергоснабжающие организации, осуществляющие продажу потребителям произведенной или купленной электрической энергии и совмещающие эту деятельность с деятельностью по передаче электрической энергии (далее - энергоснабжающие организации);

д) исполнители коммунальных услуг, приобретающие электрическую энергию в целях оказания гражданам коммунальных услуг;

е) сетевые организации и иные владельцы объектов электросетевого хозяйства;

ж) производители (поставщики) электрической энергии, продажа которой не осуществляется на оптовом рынке;

з) системный оператор и иные субъекты оперативно-диспетчерского управления в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах.

Гарантирующие поставщики осуществляют поставку электрической энергии покупателям электрической энергии на территории своей зоны деятельности по публичным договорам энергоснабжения или купли-продажи (поставки) электрической энергии.

В соответствии с договором энергоснабжения гарантирующий поставщик обязуется осуществлять продажу электрической энергии, самостоятельно или через привлеченных третьих лиц оказывать услуги по передаче электрической энергии и иные услуги, неразрывно связанные с процессом снабжения электрической энергией потребителей, а покупатель обязуется оплачивать приобретаемую электрическую энергию и оказанные услуги.

Согласно п. 6 Правил договоры энергоснабжения заключаются на одинаковых условиях с лицами, энергопринимающие устройства которых присоединены к электрическим сетям энергоснабжающей организации (гарантирующего поставщика), и с лицами, энергопринимающие устройства которых присоединены к электрическим сетям сетевых организаций и иных владельцев объектов электросетевого хозяйства.

Услуги по передаче электрической энергии по договору энергоснабжения оказываются в соответствии с правилами, установленными законодательством Российской Федерации в отношении договора оказания (об оказании) услуг по передаче электрической энергии.

В соответствии с п. 11 Правил обязательным условием оказания услуг по передаче электрической энергии является наличие заключенного покупателем и продавцом электрической энергии договора купли-продажи (поставки) электрической энергии

По правилам п.61 гарантирующий поставщик обязан заключить договор энергоснабжения (договор купли-продажи (поставки) электрической энергии) с любым обратившимся к нему лицом (далее - заявитель) в отношении точек поставки лиц, чьи энергопринимающие устройства находятся в границах зоны его деятельности, а также принять на обслуживание граждан при отсутствии их обращения в случаях, установленных разделом VI Правил.

Гарантирующий поставщик вправе отказаться от заключения договора энергоснабжения (договора купли-продажи (поставки) электрической энергии) с заявителем в случае: отсутствия технологического присоединения в установленном порядке соответствующих энергопринимающих устройств к электрическим сетям; нахождения точек поставки на розничном рынке, в отношении которых заявитель намеревается заключить договор, вне зоны деятельности гарантирующего поставщика.

Услуги по передаче электрической энергии предоставляются на основании договоров оказания услуг по передаче электрической энергии, заключаемых потребителями самостоятельно или в их интересах обслуживающими их гарантирующими поставщиками или энергосбытовыми организациями. Гарантирующие поставщики и энергосбытовые организации заключают с сетевыми организациями договоры оказания услуг по передаче электрической энергии в отношении точек поставки на розничном рынке обслуживаемых ими потребителей, если условиями договоров, заключенных ими с потребителями, предусмотрено обеспечение оказания услуг по передаче электрической энергии в интересах и за счет потребителя.

Договор энергоснабжения (договор купли-продажи (поставки) электрической энергии) заключается в письменной форме, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 64 Правил. А в соответствии с п.64 Правил действие договора энергоснабжения с гражданином-потребителем не может ставиться в зависимость от заключения или не заключения договора в письменной форме. Наличие заключенного с гражданином-потребителем договора подтверждается документом об оплате гражданином потребленной им электрической энергии, в котором указаны наименование и платежные реквизиты гарантирующего поставщика, осуществляющего энергоснабжение данного потребителя. Договор с гарантирующим поставщиком считается заключенным с даты, соответствующей началу периода, за который гражданином-потребителем произведена первая оплата электрической энергии данному гарантирующему поставщику.

В разделе V Правил регламентируются особенности функционирования энергосбытовых организаций и участия организаций сферы жилищно-коммунального хозяйства в торговле электрической энергией на розничных рынках.

В Правилах также регламентируются следующие отношения: В разделе VI определен Особый порядок принятия покупателей электрической энергии на обслуживание гарантирующим поставщиком. В разделе VII определены основы организации расчетов на розничных рынках электрической энергии и т.д. Всего Правила содержат 13 разделов, 298 пунктов, 6 Приложений.

В целом следует заключить, что создание в России эффективно работающего рынка электроэнергии возможно только при наличии нормального юридического механизма, обеспечивающего конкурентное ценообразование и исключающего дискриминацию его участников.

Законодательство в области добычи и использования угля.

В угольной промышленности наряду с общим законодательством о недропользовании также действует специальное законодательство. Так, в 1996 г. был принят Федеральный закон РФ № 81-ФЗ (ред. от 12.06.2006) «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности»⁶⁷. Настоящий Федеральный закон определяет основы государственной политики в области добычи (переработки) и использования угля (горючих сланцев), а также регулирует отношения, возникающие при осуществлении деятельности в этой области.

Особенности, определяющие государственную политику в области добычи (переработки) и использования угля (горючих сланцев), заключаются в следующем: уголь (горючие сланцы) и продукция его переработки являются наиболее надежными и социально значимыми энергоносителями; горно-геологические условия залегания пластов угля (горючих сланцев) обусловливают особую сложность и опасность добычи (переработки) угля (горючих сланцев); организации по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) характеризуются высокой капиталоемкостью, инерционностью производственного цикла, требуют периодической реконструкции; технологический процесс добычи (переработки) угля (горючих сланцев) требует постоянных капиталовложений; функционирование организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), а также использование рядового угля (горючих сланцев) в качестве топлива оказывают негативное воздействие на окружающую природную среду; ликвидация организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) вследствие отработки запасов угля (горючих сланцев) или неэффективности указанных организаций приводит к высвобождению работников, не подготовленных к выполнению другой профессиональной деятельности, и обусловливает необходимость принятия особых мер по их социальной защите.

Уже в 1996 году государственным органам было понятно, что назрела необходимость реструктуризации отрасли экономики. Реструктуризация угольной промышленности – комплекс мероприятий по перестройке производственной базы организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) в целях создания эффективно функционирующих организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), обеспечению социальной защиты и занятости высвобождаемых при реструктуризации угольной промышленности работников, а также решению связанных с такой реструктуризацией проблем экологического характера. Таким образом, деятельность в этой сфере была направлена на создание конкурентоспособных предприятий, в том числе путем сокращения численности штатов, но с соблюдением социальных обязательств государством. Социальные обязательства – обязательства государства и (или) организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) перед работниками, уволенными в связи с ликвидацией организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), сокращением численности или штата работников этих организаций в период реструктуризации угольной промышленности, и другими категориями лиц (членами семей погибших (умерших) работников организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) и подразделений военизированных аварийно-спасательных частей, пенсионерами и инвалидами, работавшими в этих организациях) в части обеспечения социальных гарантий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, Трудовым кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Во исполнение Федерального закона "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" органами исполнительной власти были приняты подзаконные акты, в частности Постановление Правительства РФ от 24.12.2004 N 840 (ред. от 15.11.2006) «О перечне мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядке их финансирования»⁶⁸, Приказ Минпромэнерго РФ от 04.04.2005 N 76 (ред. от 25.09.2006) «О порядке финансирования мероприятий по реструктуризации угольной промышленности»⁶⁹. Следует отметить, что правовая база, регламентирующая деятельность хозяйствующих субъектов в угольной промышленности не столь обширна, как, например, в нефтегазовом секторе или электроэнергетике. Однако это не умаляет роли угольного сектора топливно-энергетического комплекса, а говорит скорее о малой заинтересованности нашей политической элиты в этом бизнесе. По сравнению с остальными секторами ТЭК угольная промышленность не является такой доходной, но проблемы добычи, переработки, экологической и энергетической безопасности, социальной защищенности работников остаются такими же острыми.

Перечень вопросов для самоконтроля:

1. Дайте определения следующим понятиям:

- недра,

- месторождение,

- нефть,

- газ,

- энергия,

- магистральный трубопровод?

2.Назовите федеральные нормативные правовые акты, регламентирующие хозяйственные отношения в ТЭК, и дайте их общую характеристику.

3.Назовите региональные нормативные правовые акты, регламентирующие хозяйственные отношения в ТЭК, и дайте их общую характеристику.

4.Приведите примеры нормативных правовых актов, регулирующих хозяйственную (предпринимательскую деятельность) в области:

- электроэнергетики;

- нефтегазового комплекса;

- угольной промышленности.

5. Дайте общую характеристику технического регулирования в ТЭК.

6. Дайте характеристику законодательства, направленного на обеспечение экологической и промышленной безопасности в ТЭК.