Тема 3. Энергетическое законодательство как комплексная отрасль законодательства: проблемы формирования

Энергетическое законодательство – это совокупность нормативных правовых актов различного уровня, регулирующих общественные отношения, возникающие в области организации и функционирования топливно-энергетического комплекса страны и его взаимоотношений с потребителями и другими организациями²⁹.

По вопросу о возможности обособления и признания энергетического законодательства как совокупности нормативных правовых актов, регулирующих отношения в топливно-энергетическом комплексе наряду с горным правом, правом природопользования надо отметить следующее.

В юридической науке советского периода право природопользования определялось как совокупность норм, в том числе – особенных, связанных со спецификой отдельных природных объектов, - и общих, относящихся ко всем или соответствующим группам природных объектов, устанавливающих порядок и условия рационального использования природных ресурсов для удовлетворения потребностей народного хозяйства, экологических, экономических, культурно-оздоровительных интересов граждан, охраны окружающей природной среды, прав и законных интересов природопользователей ³⁰. Выделялись виды права природопользования в зависимости от вида природных ресурсов: право землепользования, право недропользования, право водопользования, право лесопользования, право пользования животным миром. Кодификация законодательства в области использования и охраны природы проводилась по предметно-отраслевому принципу, было кодифицировано соответственно законодательство о земле, о недрах, о водах, о животном мире. Какого-либо обобщающего и объединяющего закона не было, что отмечалось как существенный недостаток предметно-отраслевой кодификации ³¹.

На наш взгляд, в определенной мере целесообразно выделять право природопользования, если под природопользованием понимать совокупность всех форм эксплуатации природоресурсного потенциала и мер по его сохранности. При этом необходим, видимо, общий закон об основах природопользования, устанавливающий основные правила пользования различными видами природных ресурсов; такой закон стал бы системообразующим. В рамках такого закона объективно необходимо существование кодифицированных актов регулирования отношений в зависимости от вида природных ресурсов в сфере землепользования, недропользования, а также в сфере использования энергетических ресурсов, регулирования отношений в зависимости от вида природных ресурсов к которым, как мы выяснили ранее в гл.1, относятся нефть и газ. Эти отношения должны быть урегулированы специальным законом «Об использовании энергетических ресурсов» или (Энергетическим кодексом, как предлагается П.Г. Лахно³²). В такой системе, на наш взгляд, целесообразно и принятие специального федерального закона «О нефти и газе», регламентирующего реально сложившиеся хозяйственные отношения в нефтегазовом секторе экономики, как части топливно-энергетического комплекса. С учетом предмета правового регулирования указанные законы входят, в систему предпринимательского права.

Как указывает В.С. Белых, становление законодательства, стимулирующего предпринимательскую деятельность и развитие отечественной промышленности, должно происходить по следующей схеме: кодифицированный акт – федеральный закон – региональный закон³³. Такой подход представляется верным и с теоретико-методологической точки зрения, поскольку отвечает требованиям комплексного, системного регулирования общественных отношений. Представляется, что в эту схему логично вписывается и предлагаемая нами цепочка основных нормативно-правовых актов: федеральный кодифицированный акт «Об использовании энергетических ресурсов» (либо Энергетический кодекс) – федеральные законы «О нефти и газе», «О недрах» и другие – региональные законы «О нефти и газе», «О недрах» и другие. Специальные нормы названных нормативных актов должны корреспондировать с нормами Предпринимательского кодекса, который должен регламентировать правила государственного регулирования предпринимательства в целом, а также основы договорного регулирования предпринимательских (хозяйственных) отношений в целом. В современных условиях, как мы увидим при анализе состояния специального законодательства, в этой цепочке отсутствуют основные звенья – кодифицированный акт и федеральный закон, есть только в некоторых регионах специальные законы, регулирующие отношения в сфере использования углеводородного сырья.

По вопросу о соотношении энергетического законодательства с горным правом важно отметить следующее. В России до революции 1917 года признавалось горное право как самостоятельная отрасль права, имеющая предметом регулирования горные промыслы, в их отношении к государству и к частным лицам³⁴. В послереволюционной России долгое время горное право не признавалось самостоятельной отраслью, его включали либо в состав земельного права, либо относили к природоресурсному праву ³⁵. Самостоятельность горного законодательства отмечалась Г.С. Башмаковым, А.М. Кавериным, Н.И. Красновым³⁶, М.Е. Коганом³⁷, Н.А. Сыродоевым, Н.Б. Мухитдиновым ³⁸. Л.А. Заславская определяла законодательство о недрах как самостоятельную отрасль законодательства ³⁹. Концепция развития горного законодательства разрабатывалась Б.Д. Клюкиным ⁴⁰, О.М. Тепловым⁴¹, А.Н. Курским⁴². Существование системы норм, относящихся к горному законодательству, предметом которого являются горные отношения, возникающие в связи с разработкой недр земли и добычей полезных ископаемых, сегодня не оспаривается. Однако в рассматриваемом нами нефтегазовом секторе экономики, как части топливно-энергетического комплекса, регулирование всего комплекса общественных отношений не обеспечивается только лишь нормами горного законодательства, поскольку, как отмечено ранее, в эту хозяйственную систему мы включаем не только поиск и разведку, но и добычу, транспортировку, переработку, реализацию. Эта группа общественных отношений обладает признаком однородности, объединяющими элементами выступают нефть и газ как объекты, отношения поиска, разведки и добычи имеют свою специфику. В связи с чем можно утверждать о существовании закономерной объективной потребности выделения совокупности норм нефтегазового законодательства. Тем более что уже фактически сложилась определенная система законодательных актов, регламентирующих исследуемые правоотношения. Часть горного законодательства в сфере недропользования при поисках и разведке нефти и газа может быть включена в систему нефтегазового законодательства. Целесообразность специального регулирования отношений, возникающих в процессе использования и охраны ресурсов углеводородного сырья отмечалась Г.Е. Быстровым ⁴³. На необходимость принятия специального закона «О нефти и газе» указывали также М. Махлина ⁴⁴, В. Медведев ⁴⁵.

Следует подчеркнуть, что горное законодательство, в котором преобладающими являются публично-правовые нормы (лицензирование, антимонопольное регулирование), включается в нефтегазовое только в части регулирования отношений на этапе поиска и разведки нефти и газа.

Вопросы соотношения нефтегазового законодательства с другими отраслями исследовались М.И. Клеандровым, который сделал вывод о том, что нефтегазовое законодательство можно рассматривать как самостоятельную отрасль ⁴⁶. Мы разделяем это мнение по изложенным выше основаниям. Вместе с тем перспективным представляется рассмотрение нефтегазового законодательства как института энергетического права, формирование которого признается сегодня актуальным⁴⁷. При анализе законодательства зарубежных стран мы увидели именно такой подход.

Представляется необходимым проанализировать действующие нормы специального законодательства, определить закономерности формирования и направления совершенствования, в частности, в целях обеспечения развития предпринимательства.

Перечень вопросов для самоконтроля:

1. Что такое энергетическое законодательство?

2. Приведите примеры нормативных правовых актов, включенных в энергетическое законодательство.

3. Проблемы обособления и развития энергетического законодательства

4. Какие нормативные правовые акты, регулирующие хозяйственную деятельность в ТЭК, на ваш взгляд, необходимо принять в ближайшем будущем?