Тема 2. Система хозяйственных правоотношений в тэк рф

В исследованиях по хозяйственному праву отмечается, что важную роль в разработке теоретических основ правового регулирования хозяйственных отношений, в подготовке предложений по совершенствованию хозяйственного законодательства призвана сыграть наука хозяйственного права²¹. Л.М. Рутман подчеркивает, что одной из частных, но важных задач, стоящих перед наукой хозяйственного права, является исследование комплекса вопросов, относящихся к правовой организации хозяйственных, в том числе промышленных систем, становление которых сопутствует объективному процессу концентрации и комбинирования производства²². Применительно к хозяйственным отношениям, возникающим в топливно-энергетическом комплексе, изложенные замечания важны в том плане, что одной из основных целей является изучение топливно-энергетического комплекса как хозяйственной системы.

В нашей правовой доктрине понятие «хозяйственная деятельность» в целом, а тем более «хозяйственная деятельность в нефтегазовом секторе» мало разработаны, больше внимания уделяется понятию «предпринимательская деятельность».

В отдельных действующих российских нормативных правовых актах термин «хозяйственная деятельность» часто встречается, однако, определение такой деятельности не дается. Например, в преамбуле закона РФ «Об охране окружающей среды» указывается, что «закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйст-

венной и иной деятельности…».

В связи с теоретической неопределенностью содержания рассматриваемых терминов существуют проблемы и в действующем законодательстве.

В правовой базе «Гарант» насчитывается несколько сотен нормативных актов, содержащих термин «хозяйственная деятельность». А по логике классификатора правовых актов, утвержденного Указом Президента РФ от 15 марта 2000г. №511, в котором содержится раздел 090.000.000 «Хозяйственная деятельность», нормативные акты, регламентирующие хозяйственную деятельность в различных отраслях экономики, хотя и не содержащие термин «хозяйственная деятельность», исчисляются не сотнями, а тысячами. Многие нормы Налогового кодекса РФ, Земельного кодекса, Градостроительного кодекса, Водного кодекса, федерального закона «Об электроэнергетике», федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» регулируют отношения в сфере осуществления различными субъектами хозяйственной деятельности. Например, глава 8 ФЗ «Об электроэнергетике» полностью посвящена регламентации особенностей осуществления хозяйственной деятельности в электроэнергетике, однако определение такой деятельности не дается.

Как пример правового определения хозяйственной деятельности можно привести Хозяйственный кодекс Украины. В статье 3 определено, что «под хозяйственной деятельностью понимается деятельность субъектов хозяйствования в сфере общественного производства, направленная на изготовление и реализацию продукции, выполнение работ или оказание услуг стоимостного характера, имеющих ценовую определенность. Хозяйственная деятельность, осуществляемая для достижения экономических и социальных результатов и с целью получения прибыли, является предпринимательством, а субъекты предпринимательства – предпринимателями. Хозяйственная деятельность может осуществляться и без цели получения прибыли («некоммерческая хозяйственная деятельность»).»

Содержится термин «хозяйственная деятельность» и в законодательных актах государств – участников Содружества Независимых Государств. Например, в ст. 1 рекомендательного законодательного акта «Об экологической безопасности», принятого 2 ноября 1996 г. Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ, устанавливается, что «закон регулирует отношения в области экологической безопасности при осуществлении хозяйственной и иной деятельности…». В соглашении государств – участников Содружества от 20 марта 1992 г. «О порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности», в ст. 1 определяется, что «Соглашение регулирует вопросы разрешения дел, вытекающих из договорных и иных гражданско-правовых отношений между хозяйствующими субъектами, из их отношений с государственными и иными органами, а также исполнения решений по ним».

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что термин «хозяйственная деятельность» охватывает широкий круг действий хозяйствующих субъектов в сфере производства, сбыта, финансов, экономики, учета, контроля, управления, а также взаимодействия субъектов с другими участниками в названных сферах (производства, сбыта и т.д.).

В современной экономической литературе хозяйственные (предпринимательские) отношения, возникающие, например, в сфере поиска, добычи, транспортировки, переработки, реализации нефти и газа, рассматриваются во взаимосвязи с отношениями в топливно-энергетическом комплексе в целом, т.е. в системе энергетических отношений. Представляется, что необходимо закрепить в специальном Федеральном законе «Об использовании энергетических ресурсов» определение такой хозяйственной деятельности по аналогии с Договором к энергетической хартии, где, в частности, определяется «хозяйственная деятельность в энергетическом секторе», как «деятельность, которая относится к разведке, добыче, переработке, производству, хранению, транспортировке по суше, передаче, распределению, торговле, сбыту или продаже энергетических материалов и продуктов».

В системе хозяйственных отношений в ТЭК важное значение имеет топливно-энергетический баланс, под которым понимается система показателей отражающее количественное равенство между приходом и расходом энергии и характеризующая структуру производства и использования энергии в народном хозяйстве страны, республик, отраслей. Приходная часть топливно-энергетического баланса формируется за счет добычи основных видов топлива (уголь, нефть с газовым конденсатом, природный и попутный газ, торф, сланцы, дрова), производство первичной электроэнергии на гидроэлектростанциях и атомных, импорта топлива и прочих поступлений. Расходная часть топливно-энергетического баланса представляет собой распределение первичных топливно-энергетических ресурсов на выработку электроэнергии, теплоэнергии, сжатого воздуха, на производственно-технологические нужды (включая потери при транспортировании и хранении), экспорт энергоресурсов. Приходная и расходная часть топливно-энергетического баланса учитывает остаток энергоресурсов на конец года. В составе топливно-энергетического баланса могут выделяться балансы природных энергетических ресурсов, побочных энергетических ресурсов и топливный и др. При составлении топливно-энергетического баланса различные топливные и энергетические ресурсы приводятся к одному количественному измерителю. Периодически на основе прогнозируемой структуры добычи топлива и ее ожидаемой теплотворной способности рассчитываются переводные коэффициенты по видам топлива. Перевод осуществляется умножением объема добычи в натуральных единицах на установленный переводной коэффициент. Ориентировочные значения переводных коэффициентов: нефть и газовый конденсат – 1,4; газ природный и попутный – 1,18; уголь – 0,7; сланцы горючие – 0,34; дрова – 0,27. Гидравлическая и атомная энергия, участвующие в производстве электроэнергии, учитываются в балансе по замещаемому топливу из расчета удельного расхода топлива (в условном исчислении) на производство электроэнергии на тепловых станциях. Топливно-энергетический баланс может составляться: по стадиям энергетического потока (добыча, переработка (преобразование), транспорт, хранение и конечное использование); энергетическим установкам и объектам (электростанции, котельные, нефтеперерабатывающие заводы и др.); использованию (полезная энергия, потери); территориальному разрезу; народному хозяйству в целом, отраслям народного хозяйства и отраслям промышленности, транспорту и т.д.²³

В целях обеспечения сбалансированного спроса и предложения внутреннего рынка топливно-энергетических ресурсов государства – члены Евразийского экономического сообщества заключили Соглашение о совместной разработке топливно-энергетического баланса. В соответствии с Соглашением "совместный топливно-энергетический баланс" - система показателей, характеризующих производство, потребление на внутреннем рынке, экспорт и импорт топливно-энергетических ресурсов государств-членов ЕврАзЭС;

"национальный топливно-энергетический баланс" - система показателей, характеризующих производство, потребление на внутреннем рынке, экспорт и импорт топливно-энергетических ресурсов государства-члена ЕврАзЭС;

"компетентные органы Сторон":

от Республики Беларусь - Министерство экономики и Министерство энергетики Республики Беларусь;

от Республики Казахстан - Министерство энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан;

от Кыргызской Республики - Министерство экономического развития, промышленности и торговли Кыргызской Республики и Государственное агентство по энергетике при Правительстве Кыргызской Республики;

от Российской Федерации - Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации;

от Республики Таджикистан - Министерство энергетики Республики Таджикистан.

Совместный топливно-энергетический баланс разрабатывается на среднесрочный период (3 - 5 лет), позволяющий оптимизировать пути обеспечения потребностей внутреннего рынка ЕврАзЭС в топливно-энергетических ресурсах, сбалансировать его спрос и предложения посредством создания благоприятных условий для межгосударственных поставок этих ресурсов.

Национальные топливно-энергетические балансы и совместный топливно-энергетический баланс разрабатываются по видам топливно-энергетических ресурсов в соответствии с Перечнем, указанным в Приложении 1 к Соглашению. В соответствии с Приложением к таким видам топлива относятся:

1. Нефть, включая стабильный газовый конденсат

2. Автомобильный бензин

3. Дизельное топливо

4. Топочный мазут

5. Газ природный и попутный

6. Уголь

7. Электроэнергия.

Нефтяная и газовая промышленность, являясь составной частью топливно-энергетического комплекса, представляет собой сложную отрасль производства, функционирующую как часть экономической системы. В настоящее время по общности технологических процессов и выпуску конечной продукции выделяются следующие основные составляющие: поиск и разведка нефтяных и газовых месторождений; добыча нефти и газа; переработка нефти и газа; транспортировка, хранение и сбыт нефти, газа и нефтепродуктов. Систему хозяйственных отношений по основным производственно-технологическим этапам смотрите на схеме № 2.

Перечисленные хозяйственные сферы взаимосвязаны и дополняют друг друга. Характерной спецификой указанных отношений является наличие повышенных видов риска: риски открытия месторождения и коммерческой ценности открытой залежи; исчерпаемость (ограниченность) запасов; спрос на нефть, газ, продукты переработки и постоянное изменение цен, транспортных тарифов, налогов, а также то, что почти все виды деятельности относятся к лицензируемым. В современной экономической литературе хозяйственные отношения, возникающие в сфере поиска, добычи, транспортировки, переработки, реализации нефти и газа, рассматриваются во взаимосвязи с отношениями в топливно-энергетическом комплексе в целом, т.е. в системе энергетических отношений. Хотя, исторически складывалось так, что в России отношения в сфере поиска добычи, переработки, реализации нефти и газа рассматривались как горно-земельные и соответственно регламентировались нормами горно-земельного права.

Представляется, что невозможно однозначно отнести хозяйственные (предпринимательские) отношения в топливно-энергетическом комплексе в целом и в нефтегазовом секторе экономики, в частности, лишь к энергетическим или к горным отношениям, регулируемым соответствующими правовыми нормами.

Очевидно, что основная роль в регулировании хозяйственных отношений в топливно-энергетическом комплексе, являющемся частью национальной экономической системы, принадлежит нормам предпринимательского (хозяйственного) права. На объективно существующую потребность формирования общей концепции хозяйственного законодательства и создания системы норм, обеспечивающей экономические преобразования, в настоящее время уже указывают не только правоведы-сторонники хозяйственного права, но также и ученые экономисты. Так, например, академик РАН Д.С. Львов, раскрывая причины неудач в проводимых реформах, отмечает, что не в последнюю очередь они обусловлены отсутствием хозяйственного права, обеспечивающего преобразования, и, что формирование хозяйственного законодательства идет крайне медленно, «а самое печальное – без общей концепции»²⁴.

Признавая объективно существующую целесообразность принятия общей концепции хозяйственного права, призванного регулировать хозяйственную деятельность в экономической системе в целом, необходимо исходить из того, что экономическая (хозяйственная) деятельность в различных секторах экономики имеет отраслевую специфику. В связи с этим, на наш взгляд, целесообразно общую концепцию хозяйственного права разработать на основе и с учетом отраслевых программ правового обеспечения хозяйственных предпринимательских отношений с точки зрения развития.

Объективная потребность и целесообразность разработки общей концепции хозяйственного права, как мы отметили ранее, признается современными учеными экономистами ²⁵. Правоведы, сторонники хозяйственно-правовой концепции считают необходимым принять Предпринимательский (хозяйственный) Кодекс ²⁶, такое предложение высказывают и цивилисты, считающие, что «оптимальные результаты в области надлежащего правового урегулирования предпринимательской деятельности могут быть достигнуты лишь на путях урегулирования отношений, складывающихся в сфере этой деятельности, в комплексных законодательных актах типа, хозяйственного или Предпринимательского кодекса ²⁷.

В настоящее время можно, видимо, говорить о формировании комплексной отрасли энергетического законодательства ²⁸, в которую входят нормы различных отраслей права (конституционного, гражданского, административного, земельного, налогового, финансового и других отраслей). Эта отрасль законодательства существует в системе хозяйственного (предпринимательского) права. В этой связи важным является разработка в России Энергетической стратегии на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 1234-р). В соответствии с утвержденной Энергетической стратегией России для долгосрочного стабильного обеспечения экономики и населения страны всеми видами энергии необходима научно обоснованная и воспринятая обществом и институтами государственной власти долгосрочная энергетическая политика. Целью энергетической политики является максимально эффективное использование природных топливно-энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для роста экономики и повышения качества жизни населения страны. Энергетическая стратегия России на период до 2020 года является документом, конкретизирующим цели, задачи и основные направления долгосрочной энергетической политики государства на соответствующий период с учетом складывающейся внутренней и внешней ситуации в энергетическом секторе и его роли в обеспечении единства экономического пространства Российской Федерации, а также политического, макроэкономического и научно-технологического развития страны.

Главной задачей Энергетической стратегии является определение путей достижения качественно нового состояния ТЭК, роста конкурентоспособности его продукции и услуг на мировом рынке на основе использования потенциала и установления приоритетов развития комплекса, формирования мер и механизмов государственной энергетической политики с учетом прогнозируемых результатов ее реализации.

Приоритетами Энергетической стратегии являются:

полное и надежное обеспечение населения и экономики страны энергоресурсами по доступным и вместе с тем стимулирующим энергосбережение ценам, снижение рисков и недопущение развития кризисных ситуаций в энергообеспечении страны;

снижение удельных затрат на производство и использование энергоресурсов за счет рационализации их потребления, применения энергосберегающих технологий и оборудования, сокращения потерь при добыче, переработке, транспортировке и реализации продукции ТЭК;

повышение финансовой устойчивости и эффективности использования потенциала энергетического сектора, рост производительности труда для обеспечения социально-экономического развития страны;

минимизация техногенного воздействия энергетики на окружающую среду на основе применения экономических стимулов, совершенствования структуры производства, внедрения новых технологий добычи, переработки, транспортировки, реализации и потребления продукции.

Главным средством решения поставленных задач является формирование цивилизованного энергетического рынка и недискриминационных экономических взаимоотношений его субъектов между собой и с государством. При этом государство, ограничивая свои функции как хозяйствующего субъекта, усиливает свою роль в формировании рыночной инфраструктуры как регулятора рыночных взаимоотношений.

Основные механизмы государственного регулирования в сфере топливно-энергетического комплекса предусматривают:

меры по созданию рациональной рыночной среды (включая согласованное тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование и институциональные преобразования в ТЭК);

повышение эффективности управления государственной собственностью;

введение системы перспективных технических регламентов, национальных стандартов и норм, повышающих управляемость процесса развития энергетики и стимулирующих энергосбережение;

стимулирование и поддержку стратегических инициатив хозяйствующих субъектов в инвестиционной, инновационной и энергосберегающей сферах.

Направлениями государственной политики для реализации мероприятий по реализации Энергетической стратегии являются следующие:

1. совершенствование законодательной базы;

2. формирование энергетической безопасности;

3. формирование энергетической эффективности;

4. развитие бюджетной эффективности энергетики;

5. формирование экологической безопасности энергетики.

Перечень вопросов для самоконтроля:

1. Дайте определение хозяйственных отношений в ТЭК.

2. Назовите особенности хозяйственных правоотношений в ТЭК России.

3. Сформулируйте понятия «хозяйственная деятельность в ТЭК» и «предпринимательская деятельность».

4. Что такое топливно-энергетический баланс?

Модуль 2. Законодательство Российской Федерации, регламентирующее хозяйственные (предпринимательские) отношения в ТЭК, и законодательство промышленно развитых стран и стран ближнего зарубежья