Содержание права собственности

Содержание права собственности в любой сфере хозяйственной деятельности раскрывается через известную триаду правомочий собственника - владения, пользования, распоряжения¹⁵⁷. Причем такое содержание присуще и праву государственной собственности, и праву собственности субъектов Федерации, и праву собственности муниципальных образований. Законодательно лишь могут быть установлены некоторые особенности возникновения, прекращения и осуществления права собственности в зависимости от субъектного состава, как отмечает Е.А. Суханов¹⁵⁸. По убеждению А.Ж. Тунян государственная и общенародная собственность соотносятся между собой как “форма” и “содержание”¹⁵⁹. Полагаем, что содержание права собственности в интересующей нас сфере отношений может быть раскрыто традиционно через известные правомочия собственника. Рассмотрим содержание каждой названной нами формы собственности с целью выявления особенностей осуществления прав.

В юридической литературе до принятия Закона РФ "О недрах" содержание права собственности сводилось к праву государственной социалистической собственности. Можно привести характеристику, которую давал А.В. Карасс: "Содержание права государственной социалистической собственности на недра земли заключается, во-первых, в праве государства производить разработку месторождении полезных ископаемых; во-вторых, в праве разрешать разработку недр другим, негосударственным организациям-артелям, промысловой кооперации и т.п.; в-третьих, в праве осуществлять через органы горного надзора контроль за правильным ведением геологоразведочных работ, правильной эксплуатацией месторождений, а также за обеспечением горных предприятий минерально-сырьевой базой; в-четвертых, в организации через Министерство геологии учета запасов полезных ископаемых, составлении сводных балансов, обеспеченности ими отдельных отраслей промышленности, установлении сводного плана всех проводимых на территории СССР геологических работ, а также организации и осуществления геологического контроля над производством геологических работ на всей территории СССР"¹⁶⁰. В литературе отмечалась необходимость реформы собственности на природные ресурсы, обусловленная тем, что монопольный характер государственной собственности на природные ресурсы, огосударствление всех сфер и отраслей природопользования приводили к бесхозяйственному, расточительному использованию природных ресурсов¹⁶¹.

При рассмотрении содержания права государственной собственности на нефть и газ в сфере поиска, разведки и добычи по действующему законодательству отметим, что государство осуществляет правомочия собственника в лице соответствующих органов. О.М. Теплов, Б.Д. Клюкин выделяют органы государственной власти и государственного управления общей и специальной компетенции¹⁶².

К органам государственной власти и управления, ведающим природными ресурсами, в том числе нефтью и газом, относятся согласно статьям 77,78 Конституции РФ, статье 36 Закона РФ "О недрах":

- Федеральное собрание;

- Президент РФ;

- Правительство РФ.

К органам специальной компетенции относятся:

- Министерство природных ресурсов России;

- Федеральное агентство по недропользованию;

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.

Государство как публично-правовой институт осуществляет правомочия собственника в рамках, определяемых законами, принимаемыми властными органами государства. В связи с этим Е.А. Суханов отмечает, что содержание права собственности на землю и другие природные ресурсы обладает некоторыми особенностями¹⁶³. А.Н. Вылегжанин, А.Ф. Самохвалов, характеризуя объем прав на природные ресурсы в целом, подчеркивают, что в научных правовых прогнозах, в законопроектах, в действующем законодательстве отражены разные подходы к вопросу об оптимальном объеме прав на природные ресурсы. Определенный выбор в пользу какой-либо научной позиции законодателем не сделан¹⁶⁴. Полагаем, что законодатель исходит из позиции исключительной государственной собственности на природные ресурсы в целом, на недра и энергетические ресурсы в частности. Необходимо отметить следующие характерные черты содержания права собственности на недра и энергетические ресурсы (нефть и газ):

1. Гражданско-правовой оборот участков недр и энергетических ресурсов (нефти и газа) законодательно ограничен (п.3 ст.129 ГК РФ, ст.1-2 Закона РФ "О недрах"). О.М. Теплов полагает, что возможность гражданского оборота участков недр и прав на них, а также пределы этого оборота должны быть прямо указаны в федеральном законе "О недрах", являющемся базовым законодательным актом, регулирующим отношения недропользования¹⁶⁵. В связи с этим, в юридической литературе обсуждается проблема о переуступке права пользования недрами, в частности, статья 17-1 Закона¹⁶⁶. Соглашаясь с О.М. Тепловым, отметим, что, действительно, закон РФ "О недрах" требует дополнений и уточнений в части регулирования пределов оборотоспособности участков недр и прав пользования недрами.

Что касается ресурсов недр (энергетических ресурсов), то до момента добычи из недр они находятся в государственной собственности и соответственно не могут быть в свободном обороте, после добычи из недр становятся собственностью различных субъектов (государства, юридических лиц...), и в отношении этой части природных ресурсов собственники осуществляют самостоятельно правомочия владения, пользования, распоряжения. Однако, специфика оборота ресурсов недр проявляется в том, что государство регулирует его через систему лицензирования, квотирования и налогообложения.

2. Недра и находящиеся в них полезные ископаемые (энергетические ресурсы) предоставляются собственником-государством в пользование лишь в порядке, регулируемом законодательством. При этом собственник должен учитывать природоохранные (экологические) требования и запреты, целевое назначение данных объектов, требования закона по рациональному использованию, права и обязанности соседствующих пользователей и т.п. Как отмечает Е.А. Суханов, это является не ограничением его права собственности, а установлением более точных границ его содержания, которое в любом случае не может быть беспредельным¹⁶⁷.

Поскольку недра и энергетические ресурсы представляют особую экономическую ценность и имеют стратегически важное значение для всего общества, то ясно, что собственник (государство, иные субъекты) в процессе реализации правомочий обязан блюсти общественный интерес: предпринимать меры к обеспечению рационального использования; проводить мероприятия по комплексному изучению; осуществлять надлежащим образом охрану, учет, контроль.

В русле изложенных принципов строится система органов управления государственной собственностью - недрами, ресурсами недр, а также формируются полномочия соответствующих государственных органов.

Согласно статье 114 пункту "г" Конституции РФ от 12 декабря 1993 года управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ; порядок деятельности Правительства должен определяться федеральным конституционным законом.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, определены в статьях 3,4,5 Закона РФ "О недрах".

Компетенция органов местного самоуправления проявляется, в основном, в участии в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков (ст.5 Закона РФ "О недрах").

Анализ названных норм свидетельствует о том, что полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления обозначены в законе в общих чертах. Конкретное содержание правомочий, порядок и пределы их реализации должны регулироваться сопутствующими законами и иными нормативными актами. При подборке и исследовании таких законодательных актов обнаруживается явная их недостаточность, иногда несогласованность, ведомственная направленность, региональная разобщенность.

О ведомственной направленности законодательства о недрах нам говорят многочисленные ведомственные Положения, инструкции, письма, регулирующие различные стороны отношений собственности в рассматриваемой сфере.Таким образом традиционно в России сложился ведомственно-отраслевой подход к природным ресурсам, в том числе недрам, ресурсам недр. В юридической литературе в последнее десятилетие (фактически в период реформ) активно обсуждаются правовые проблемы управления общенациональными богатствами, в том числе недрами, ресурсами недр, выявляются явные издержки сложившейся системы управления¹⁶⁸. В частности, А.С. Смолин, К.Г. Зубков совершенно обоснованно отмечают, что “нигде негативные последствия ведомственно-отраслевого корпоративизма не являются столь явными, как в распоряжении стратегическими универсально-общественными ресурсами, как правило, национализированными, представляющими объект государственной (общенародной) собственности…Сфера недропользования является одним из фокусов этого острейшего общественного противоречия”¹⁶⁹.

Разными авторами предлагаются различные варианты реформирования системы управления природными ресурсами, в частности, недрами, энергетическими ресурсами¹⁷⁰.

Одни полагают, что новая модель должна быть выведена из новой конструкции федеральных отношений. Другие считают, что ведомственно-отраслевой подход должен отступить на второй план, уступив место экосистемному, территориальному принципу в управлении природопользованием. При этом одни авторы исходят из того, что необходимо взять за основу территориально-земельные ресурсы (ТЗР)¹⁷¹, другие предлагают создать территориально-производственные комплексы (ТПК)¹⁷².

Нам представляется интересной в этом плане идея С.С. Алексеева¹⁷³, суть которой заключается в создании специального управления государственных имуществ, призванного осуществлять учетные, контрольные и общие распорядительные функции. Как полагает автор, такого рода управление целесообразно образовать в рамках финансовых органов и скоординировать их деятельность (в частности, по вопросам аренды) с деятельностью учреждений Госбанка. Видимо в этом направлении возможно найти наиболее оптимальный вариант управления природными ресурсами, в том числе в сфере недропользования. Тем более, что во многих странах мира природными ресурсами, дающими доход казне, исторически ведали финансовые органы¹⁷⁴.

Субъекты Российской Федерации осуществляют правомочия собственника на природные ресурсы также в лице соответствующих органов власти и управления.

Таким образом, следует констатировать, что существует правовой вакуум в сфере определения правомочий органов власти и управления по владению, пользованию и распоряжению недрами и энергетическими ресурсами : нет законов о порядке отнесения участков недр к федеральной и иной собственности, о порядке совместного распоряжения государственным фондом недр органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; отсутствует четкое правовое регулирование отношений по поводу геологической информации о недрах, а также усматривается несогласованность норм гражданского законодательства и законодательства о недрах. Кроме того, полагаем, в правовом регулировании отношений собственности в сфере разведки, поиска и добычи полезных ископаемых (нефти и газа) следует отойти от ведомственной направленности норм, а в случае их принятия – обеспечить регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Перечень вопросов для самоконтроля:

1. Назовите основные категории института права собственности, дайте их определение.

2. Назовите субъектов (участников) права собственности на недра и ресурсы недр, дайте их характеристику.

3. Определите специальные объекты права собственности на недра и ресурсы недр.

4. Дайте характеристику форм собственности на недра и ресурсы недр.

5. Раскройте содержание права собственности на недра и ресурсы недр.

Модуль 4. Государственное регулирование в топливно-энергетическом комплексе России