Тема 7. Право собственности на недра и ресурсы недр

Субъект права - один из элементов структуры правоотношения. Под субъектным составом правоотношения понимаются участники правоотношения. Так, в соответствии со статьей 2 ГК РФ участниками гражданских правоотношений являются физические лица, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Рассмотрим субъектный состав отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых из недр. В юридической литературе имеются определенные исследования по вопросу о праве собственности на недра и, соответственно, о субъектах права собственности на недра и ресурсы недр.

До принятия Закона РФ "О недрах" вопрос о субъектах права собственности решался однозначно: единым и единственным субъектом права государственной социалистической собственности, в том числе на недра и природные ресурсы, признавалось Советское государство, часто отождествляемое с советским народом. Б.В. Ерофеев отмечал, что право государственной собственности на землю, недра, леса, воды и другие природные ресурсы принадлежат не только Союзу, но и каждой входящей в Союз республике. Свое мнение он обосновал тем, что “в пользу признания отдельных союзных республик субъектами права государственной собственности на землю, недра, леса, воды и другие природные ресурсы свидетельствует и то обстоятельство, что это право впервые возникло еще до образования Союза ССР. Как известно, национализация земли, недр, лесов, вод в РСФСР, Украине, Белоруссии, на территории Казахстана, в Средней Азии и т. д. проведена на основе исторического Декрета о земле от 26 октября (8 ноября) 1917 года, а Союз образовался в 1922 году, т. е. более чем через 5 лет после издания декрета. При таких условиях право государственной собственности на землю, недра, леса, воды и другие природные ресурсы могло возникнуть только как право, принадлежащее отдельным союзным республикам… В дальнейшем никаких актов о передаче права собственности на землю и другие природные ресурсы от Союзных республик Союзу не было¹⁰⁹.” Право государственной собственности на недра рассматривалось и другими авторами¹¹⁰. Субъектом государственной собственности, в том числе на недра, полезные ископаемые, признавалось только государство и по законодательству европейских социалистических стран (Болгарии, Венгрии, Германии, Польши)¹¹¹.

Как отмечает А.В. Карасс, при этом возникала проблема гражданской правоспособности Советского государства¹¹². Другие авторы полагали, что народ является субъектом государственной собственности в экономическом, а государство - в юридическом смысле¹¹³. А.И. Бибиков отмечал, что и в экономической литературе общенародность определялась как особое отношение, означающее общее и равное участие всех трудящихся членов общества в общенародной экономической власти¹¹⁴. Суханов полагал, что “юридическими собственниками государственного имущества (субъектами права государственной собственности) следует считать Верховные и местные Советы народных депутатов, а их непосредственными, “законными” представителями (как собственников) в гражданских правоотношениях – специальные государственные органы, уполномоченные собственниками управлять имуществом, находящимся в соответствующей государственной собственности (общесоюзной, республиканской или коммунальной)”¹¹⁵. Вместе с тем, он отмечал, что на природные ресурсы отсутствует право собственности в классическом виде¹¹⁶. Отсутствие собственника на природные ресурсы отмечается также другими авторами¹¹⁷. Эти мнения подвергались критике¹¹⁸. Следует согласиться с Л.А. Морозовой, что вряд ли народ является субъектом государственной собственности, хотя, если исходить из общих положений философии права, то в отношении природных ресурсов в целом (минеральных, в частности) можно говорить о естественном праве каждого. Алексеев С.С. отмечал: “то, что природные объекты должны входить в общенародное достояние вполне естественно. Тут речь идет об объектах, которые “от бога”, от естественных, исторически сложившихся условий жизни людей, от исторической удачи, и, в принципе, не зависят от населения данной территории, тех или иных его групп”¹¹⁹. В связи с этим, представляется, что есть определенный смысл в законодательстве в сфере регулирования прав собственности на недра и ресурсы недр (энергетические ресурсы) сохранить такую категорию как “общенациональное достояние”, не называя при этом “народ”, “нацию” субъектом права собственности на природные (энергетические ресурсы) ресурсы. На наш взгляд, проблема заключается в том, что необходимо найти такую правовую конструкцию, которая способствовала бы установлению системы управления природными ресурсами (энергетическими в том числе), позволяющей учитывать интересы и право каждого. Подробнее это следует оговорить при характеристике содержания права собственности.

Среди специальных субъектов – участников отношений по недропользованию – по законодательству того периода времени можно назвать производственное геологическое объединение, действовавшее в соответствии с Положением, утвержденным приказом Министерства геологии 31 августа 1978 года¹²⁰.

По действующему законодательству субъектами права государственной собственности на недра и ресурсы недр признаются Российская Федерация в целом, субъекты федерации¹²¹.

Согласно статье 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В названной статье не содержится признание того, что природные ресурсы являются достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Данный подход законодателя подвергается современными представителями конституционно-правовой науки определенной критике. Так, в частности, В.В. Гребенниковым отмечается, что "в целом содержание статьи 9 Конституции РФ несет на себе отпечаток декларативности, более характерный для предшествующего периода истории России. Ее содержание вызывает ряд вопросов"¹²².

Следует полностью согласиться с В.В. Гребенниковым в том, что действительно, содержание статьи 9 Конституции РФ носит декларативный характер, не дающий четкого представления о субъектах права собственности на землю и другие природные ресурсы.

О.М. Теплов, Б.Д. Клюкин в книге "Недра и право" называют субъектами права собственности на недра:

- Российскую Федерацию;

- республики в составе Российской Федерации;

- края, области, города Москва и Санкт-Петербург;

- автономную область и автономные округа;

- муниципалитеты¹²³.

Перчик А.И., рассматривая вопросы права собственности на недра и ресурсы недр, отдельно не касается вопроса о субъектах права собственности, оговаривая лишь, что согласно закону Российской Федерации "О недрах" недра и их ресурсы в естественном состоянии могут находиться только в государственной собственности¹²⁴.

Действительно, до момента добычи полезных ископаемых все, что содержится в недрах земли и сами недра находятся в государственной собственности. Следовательно, и субъектами отношений собственности в таком случае могут быть государство в лице соответствующих органов и государственные образования, то есть субъекты федерации - республики, края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные округа и автономная область. Муниципальные образования и их органы в соответствии с Конституцией РФ не входят в систему государственных органов.

Гражданское законодательство (ст.212, 214 ГК РФ 1994 г.) исходит вообще из принципа дозволительности и определяет, что природные ресурсы (полагаем, что в т.ч. недра и ресурсы недр, и энергетические ресурсы), не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Здесь важно отметить, что, комментируя положения пункта 2 статьи 214 ГК РФ, Е.А. Суханов подчеркивает: "в данной норме закона установлена своеобразная презумпция (предположение) государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, что исключает их существование в качестве бесхозяйного имущества (ст. 225 ГК РФ). С другой стороны, этим правилом закона установлены известные ограничения частной собственности на землю и другие природные ресурсы в том смысле, что они могут быть объектом частной и даже муниципальной собственности лишь в той мере, в какой это прямо допускается государством"¹²⁵. В силу положений Закона РФ “О соглашениях о разделе продукции”¹²⁶ участниками договорных отношений по разделу продукции могут быть иностранные инвесторы. Хотя, по мнению отдельных авторов,¹²⁷ этот закон не отражает остро звучащую сегодня проблему “национального интереса”, полагаем, что по действующему законодательству иностранные юридические лица могут быть участниками отношений собственности на природные ресурсы, в том числе на нефть и газ.

Исходя из изложенного, полагаем, что к субъектам права собственности на недра и ресурсы недр в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых (в том числе нефти и газа) можно отнести публичные образования (государство, субъекты РФ, муниципальные образования), юридические лица и граждан.

Субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т.д., но не их органы власти или управления (п.3 ст.214 ГК РФ). От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ).

Необходимо подчеркнуть следующую специфику участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях собственности на недра и ресурсы недр, в частности на энергетические ресурсы. В юридической литературе отмечается, что в ходе экономической реформы в сфере недропользования складывается ориентация на сочетание административных и гражданско-правовых методов регулирования недропользования.¹²⁸ В первом случае отношения собственности построены между участниками (государством и иными субъектами) на властно-императивных началах, во втором - на принципах диспозитивного регулирования и равенства сторон.¹²⁹ В первом случае государство, будучи единственным собственником недр и ресурсов недр, (подчеркнем, - до момента добычи полезных ископаемых из недр), в установленном законом порядке предоставляет участки недр лишь в пользование иным субъектам на условиях, определяемых лицензией.

Во втором случае государство выступает как равноправный участник имущественных правоотношений. Примером такого участия государства в отношениях собственности в рассматриваемой сфере является соглашение о разделе продукции, заключение которого регулируется специальным законом "О соглашениях о разделе продукции". Как отмечает А.А. Конопляник, "введение конкуренции между двумя различными недропользовательскими системами служит залогом того, что эффективность каждой из них должна будет неуклонно повышаться и тем самым будет повышаться эффективность использования государственного имущества, одним из элементов которого являются недра"¹³⁰. Следует согласиться с приведенным мнением в том плане, что действительно участие государства в отношениях собственности на недра и ресурсы недр не только в качестве публично-правового института, а также в качестве субъекта гражданско-правовых отношений, в конечном итоге должно способствовать более эффективному использованию недр и ресурсов недр в общенациональных интересах.

Поскольку в статье 76 Конституции РФ вопросы недропользования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации, в правоотношениях по предоставлению недр в пользование участвуют и субъекты Федерации. Полномочия органов государственной власти субъектов федерации в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе отношений собственности в рассматриваемой сфере, определены статьей 4 Закона РФ "О недрах". Полномочия их заключаются в принятии и совершенствовании законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о недрах; в участии в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр; в разработке и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации; в создании и ведении территориальных фондов геологической информации; в распоряжении информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации и соответствующих местных бюджетов и др.

Что касается остальных субъектов отношений собственности на недра и ресурсы недр (муниципальных образований, юридических лиц, граждан), то, как было ранее отмечено, они могут выступить участниками рассматриваемых отношений лишь в отношении добытых из недр полезных ископаемых (нефти и газа) в порядке и на условиях, определяемых законом.

Определяя правовой режим собственности такого субъекта, как горное предприятие (горнопромышленник), О.М. Теплов отмечает, что собственностью горного предприятия являются построенные им объекты промышленной и социальной инфраструктуры, производственные фонды, иные имущественные объекты, финансовые средства, приобретенные на законных основаниях, а также геологическая информация, полученная за счет собственных средств. Добытые полезные ископаемые (минеральное сырье) могут быть собственностью горного предприятия полностью либо частично (в результате раздела) по условиям лицензионного соглашения¹³¹. При этом О.М. Теплов считает, что в отдельных случаях объем правоспособности горного предприятия на распоряжение отдельными видами добытых полезных ископаемых (минерального сырья) может быть государством ограничен. Действительно, исходя из экономической значимости для государства отдельных видов природных ресурсов (к примеру нефти и газа) такие ограничения могут устанавливаться, порядок их установления должен быть четко определен в законе о недрах. Кроме того, представляется необходимым определить в законе статус горнопромышленного предприятия как субъекта рассматриваемых правоотношений.

Участие физических лиц в рассматриваемых отношениях видится в нескольких аспектах. Во-первых, приобретение по различным гражданско-правовым основаниям добытых полезных ископаемых (нефти и газа), находящихся в режиме свободной реализации.

Во-вторых, обнаружение полезных ископаемых (можно допустить - нефти и газа) на земельном участке, принадлежащем гражданину на праве собственности, либо обнаружение полезных ископаемых гражданином в иной местности. Участие граждан в правоотношениях по геологическому изучению недр допускалось и прежним законодательством советского периода. Так, Н.Б. Мухитдинов отмечал, что "хотя граждане и являются участниками правоотношений по геологическому изучению недр, содержание их правоспособности существенно отличается от содержания правоспособности социалистических предприятий и организаций. В частности, правоспособность граждан значительно `уже той правоспособности, которой обладает геологическая организация"¹³².

В проекте структуры Горного кодекса Российской Федерации в числе участников горных отношений называются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица, в том числе специальные субъекты – горные предприятия (горнодобывающее и нефтегазовое). Предлагается дать определение горного предприятия как имущественного комплекса для недропользования и как коммерческой организации – недропользователя. Представляется, что к специальным субъектам должны быть отнесены и перерабатывающие предприятия, в законе следует не только дать понятие горного предприятия как имущественного комплекса, также определить права и обязанности участников.

Исходя из изложенного, считаем, что в специальном законодательстве, в частности, в законе РФ "О недрах" должна содержаться статья, определяющая круг субъектов права собственности на ресурсы недр (энергетические ресурсы) (как находящиеся в недрах Земли, так и извлеченные из них), а также регулирующая права и обязанности участников.