3.2. Пути совершенствования процессов государственного управления Пермского края

В интересах четкости и ясности процесса правового регулирования органов управления Пермского края представляется необходимым, чтобы акты органов государственной власти, содержащие определение предметов ведения и полномочий органов Пермского края, содержали четкое указание на то, передаются ли органам Пермского края полномочия государственного значения или речь идет о мерах, дополняющих объем работы по выполнению полномочий местного значения, которыми органы Пермского края уже обладают.

Сформулируем предложения по преодолению тех проблем, которые порождают нечеткости в разграничении компетенции государственной власти и органов управления Пермского края. Так, способом их преодоления могло бы быть введение понятия «совместное ведение органов государственной власти и органов региональной власти». Федеральный законодатель не ввел такого понятия, очевидно, полагая, что оно не вписывается в модель регионального управления, избранную сегодня в Российской Федерации. С данным предложением вряд ли можно согласиться. Наличие "общей сферы предметов ведения" может привести к тому, что стороны, ее сформировавшие, либо начнут активно вмешиваться в компетенцию друг друга (и эта ситуация заведомо проигрышна для органов Пермского края, не обладающего в полной мере всеми возможностями и ресурсами государственной власти), либо, что также весьма вероятно, обоюдно устранятся от решения вопросов из этой "общей сферы", полагая, что данными вопросами должна заниматься другая сторона. От такого "решения", скорее всего, пострадает население Пермского края. Что же касается распределения ресурсов для решения вопросов "общей компетенции", то, как представляется, и они будут распределены в пользу более "сильного" уровня власти. Таким образом, вряд ли предлагаемая система может функционировать успешно.

При этом эта система фактически реализуется в настоящее время: "Вопросы образования, здравоохранения, социальной защиты населения, охраны общественного порядка и т.д. реально находятся сегодня в совместном ведении государственной и региональной властей. Занимающиеся этими вопросами органы Пермского края фактически имеют двойное подчинение - местной администрации и соответствующим государственным органам, оказываются включенными в единую вертикаль органов, ведающих соответствующими вопросами".

В основу взаимодействия органов государственной власти и регионального управления должен быть положен принцип четкого разграничения функций и полномочий. Каждый уровень власти должен иметь четко определенную сферу предметов ведения, ресурсы для решения вопросов, в нее входящих, и должен нести ответственность за недобросовестную реализацию своих задач. Главная проблема, связанная с определением предметов ведения Пермского края, заключается в разграничении государственных и местных функций. Отсутствие ее системного решения в действующем федеральном законодательстве порождает на практике многочисленные проблемы, создает почву для споров о том, в чьем ведении находится исполнение тех или иных полномочий. При этом можно предложить следующее корректное решение: перечень вопросов местного значения отныне определяется только Федеральным законом, однако можно утверждать, что, помимо такого детального перечня вопросов местного значения, Федеральный закон должен содержать четкие процедурные нормы, касающиеся передачи государственных полномочий. Но данного рода регулирование в новом Федеральном законе носит весьма общий характер.

В целом, необходимо отметить, что вопросы разграничения компетенции между органами государственной власти и органами региональной власти, а также между органами региональной власти разного уровня недостаточно полно регулируются в законодательстве. Необходимо дальнейшее развитие норм, регулирующих разграничение компетенции: Конституционно-правовое регулирование в Российской Федерации создает необходимое правовое пространство для осуществления управленческой деятельности, как в масштабе всего государства, так и на территории отдельного Пермского края. В решении вопросов, которые находятся в совместном ведении двух и даже трех уровней власти (например, образования или здравоохранения, пенсионного обеспечения или заботы о ветеранах), хотя и не преодолены все трудности, но уже накоплен значительный опыт разграничения полномочий, их передачи на тот уровень власти, который представляется оптимальным для их осуществления. Отработаны определенные механизмы взаимодействия, которые в отдельных случаях предусматривают использование и административных рычагов. Этому не препятствуют организационная и функциональная самостоятельность федеральных, региональных и муниципальных органов власти по вопросам, находящимся в исключительном ведении каждого из этих уровней власти. Таким образом, на уровне законодательства в определенной степени закреплено, а на практике Пермского края частично реализовано определенное соотношение "автономии" и "зависимости". Однако это не отрицает необходимости дальнейшего осмысления данной проблемы".

Важная роль в этой сфере может также принадлежать договорному механизму разграничения компетенции, который пока не развит. Но при этом следует помнить о том, что вопросы местного значения, составляющие основу предметов ведения Пермского края, отныне определяются только законом. Баланс государственных и местных интересов на уровне Пермского края обеспечивается законом. Наиболее действенные рычаги обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления нормативной и ненормативной компетенции Пермского края, разумного сочетания форм непосредственной и представительной демократии, а также особого порядка назначения и смещения главы исполнительной власти".

При этом делегирование полномочий на уровень Пермского края возможно и на договорной основе. Так, государственные органы могут заключать с органами Пермского края договоры и соглашения о передаче конкретных полномочий. В них указываются: цель передачи, сроки передачи, взаимные обязательства сторон, материальные и финансовые средства, передаваемые для выполнения этих полномочий, ответственность сторон, порядок "отзыва" переданных полномочий. Недобросовестное осуществление указанных полномочий влечет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления".

Новый Федеральный закон даже в принципе исключает возможность какой-либо передачи полномочий с уровня государственной власти на уровень Пермского края каким-либо иным способом кроме как по закону. Все заключаемые подобным образом договоры нарушают нормы Федерального закона и подлежат отмене. В принципе, такая позиция Федерального закона представляется корректной. Делегирование полномочий - это взаимоотношения органов государственной власти и органов Пермского края в рамках системы публичной власти, это публично-правовые отношения. Несмотря на допускаемое Конституцией Российской Федерации договорно-правовое регулирование отношений в системе публичной власти (ч. 3 ст. 11 и др.), институт договоров в публичном праве ни в теории муниципального права, ни на практике не получил какого-либо развития. Федеральный законодатель последовательно проводит идею о том, что публично-правовые отношения должны регулироваться законом, и это правило распространяется и на сферу взаимоотношений государственной власти и Пермского края.

Вопрос о возможности делегирования полномочий имеет и еще одну сторону. Речь идет о возможности делегирования полномочий органами Пермского края на уровень государственной власти. Представляется, что оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и Пермского края может быть сконструирована только в том случае, если между всеми уровнями публичной власти будут четко, детально и последовательно разграничены и общие функциональные сферы, и отдельные полномочия. Вопрос о том, относятся ли эти полномочия к вопросам государственного значения или местного, в такой ситуации может представляться не настолько важным. Решение его должно определяться таким понятием, как "эффективность реализации". Это означает, что тот или иной вопрос должен решаться на том уровне, на котором его решение является наиболее быстрым, наименее затратным и дающим максимально полезный результат. С этой точки зрения, например, вполне можно допустить полное огосударствление органов Пермского края при условии, что как государственные органы они откажутся от несвойственных им функций. Например, откажутся от организации собственных коммунальных либо иных служб, переведя такого рода деятельность в частный сектор, т.е. на гражданско-правовую основу.

Из сказанного следует, что добровольное делегирование полномочий органами Пермского края на уровень государственной власти может быть вполне допустимо в том случае, если по каким-либо причинам органы или должностные лица временно не в состоянии эффективно их реализовывать. Понятие "временно" в данном контексте представляется ключевым, поскольку в том случае, если органы Пермского края в принципе не могут решать те или иные задачи, это означает, что им были приданы несвойственные им функции, и такие функции должны быть изъяты с местного уровня и перераспределены между органами государственной власти. Такой же подход применим и к делегированным полномочиям. Если государство полагает, что тот или иной вопрос может быть эффективно разрешен исключительно на местном уровне, он должен на постоянной основе (вместе с соответствующими источниками финансирования) закрепляться за органами Пермского края, т.е. включаться в сферу их компетенции. Однако форма такой передачи не может быть договорной. По договору органы Пермского края вправе передавать свои частноправовые функции институтам гражданского общества - частным коммунальным службам, например, или управляющим компаниям. А в рассматриваемой ситуации речь идет о взаимоотношениях органов государственной власти и органов Пермского края как институтов публичной власти, данный тип взаимоотношений следует классифицировать как публично-правовые. И потому предпочтительно, чтобы эти отношения регулировались (до тех пор, по крайней мере, пока не будут детально урегулированы все проблемы заключения договоров в публичном праве) нормативными актами, более конкретно - государственными установлениями. Хотя регулирование это, безусловно, должно опираться на складывающуюся практику и учитывать мнение и особенности Пермского края.

Очень важно во всех случаях четко отграничивать публично-правовые функции властных органов от частноправовых. Ни при каких обстоятельствах публично-правовые функции не должны передаваться субъектам частного права. Исполнительные органы Пермского края не вправе передавать принадлежащие им публично-правовые функции, в частности права по координации, организации и контролю за транспортным обслуживанием населения, каким-либо хозяйствующим субъектам (в данном случае - тому, который осуществляет перевозку пассажиров в городе и конкурирует с другими организациями на рынке оказания указанных услуг).

Таким образом, существующее на сегодняшний день законодательство Пермского края в области регионального управления в ближайшее время должно быть пересмотрено. При этом прогнозируемые показатели развития Пермского края от улучшения системы взаимодействия Пермского края и федеральных органов власти составит:

Таблица 2

Целевые показатели в сфере экономического развития

Показатели	2012 год	2013 год	Прогноз
			2014	2015	2016	2017	2018
Отгружено товаров собственного производства, выполнено работ и услуг, млн. руб.	16576	17670	19030	20439	21 726	22810	23 950
Объем инвестиций в основной капитал, млн. руб.	1 864	1 974	2 130	2 290	2 437	2 559	2 687
Удельный вес прибыльных сельскохозяйственных организаций в общем их числе, %	45,5	50,0	50,0	50,0	50,0	50,0	50,0
Продолжение таблицы 2
Доля фактически используемых сельскохозяйственных угодий в общей площади сельскохозяйственных угодий муниципального района, %	75,32	75,0	75,0	75,0	75,0	75,0	75,0
Выпуск товаров и услуг предприятиями сельского хозяйства, млн. руб.	1 545	1 607	1 658	1 711	1 756	1 760	1 800
Оборот розничной торговли, млн. руб.	4 129	4 402	4 741	5 092	5 413	5 680	6 000
Оборот общественного питания, млн. руб.	229	244	263	282	300	315	330
Объем платных услуг населению, млн. руб.	1 447	1 561	1 742	1 947	2 166	2 320	2 480

Анализ отраслевой структуры экономики, преимуществ и недостатков Пермского края, прогноз благоприятных возможностей и потенциальных угроз для его дальнейшего развития позволяют утверждать, что устойчивый рост экономики может быть достигнут прежде всего за счет привлечения дополнительных инвестиций, инновационных технологий.