1.7. Комплексный подход к координации деятельности международного сообщества по обеспечению безопасной окружающей среды

Последнее десятилетие характеризуется сложными и запутанными межправительственными процессами в области решения вопросов по проблемам уязвимости человека вследствие изменения окружающей среды и устойчивого развития. Однако, в конечном счете, эти процессы оказались чрезвычайно полезными, так как позволили осознать, что, несмотря на нестабильность и угрозы безопасности, с которыми сталкивается сегодня человечество, международное сообщество может быть объединено единой целью – обеспечить глобальную безопасность окружающей человека среды.

В условиях глобализации неизбежно требуется создание эффективных структур управления, способных комплексно осуществлять координацию деятельности по обеспечению безопасной окружающей человека среды на всех уровнях - от глобального до локального.

В некоторых официальных переводах документов ООН на русский язык термин «Global environment management» часто некорректно переводится как «международное экологическое руководство», а не «координация», что искажает значение и истинный, первоначально заложенный международным сообществом смысл в этот термин. Анализ материалов ООН, посвященных данной проблематике, дал основание утверждать, что этот термин следует понимать именно как «координацию деятельности международного сообщества по обеспечению безопасной окружающей среды».

Впервые вопрос о необходимости укрепления организационной структуры по координации деятельности международного сообщества в области окружающей среды был поставлен в 2000 году на Форуме в Мальмё. В последующем, на Форуме тысячелетия ООН отмечалось, что со стороны международного сообщества, как правило, наблюдается несогласованный характер действий при реализации принятых в ООН решений, тогда как важность этих решения требует консолидации усилий [75, 73, 124].

Основная причина такой ситуации заключается в неэффективных международных механизмах по урегулированию споров, соблюдению и обеспечению выполнения взятых обязательств, а также в возрастании раздробленности существующей системы принятия решений. Это обусловлено, в первую очередь, увеличением числа действующих лиц как со стороны правительственных и неправительственных структур, так и со стороны многих организаций системы ООН, что приводит к частому дублированию функций и несогласованности действий. В результате возникает ощущение, что достижение целей устойчивого развития полностью находится в зависимости от постоянно меняющихся соображений политического характера. При таких обстоятельствах крайне необходимы профессиональные и влиятельные международные структуры, занимающиеся проблемами социального развития, включая вопросы организации здравоохранения, особенно в условиях глобализации. На современном этапе развития из существующих международных структур, несомненно, такой структурой является ООН.

В целях эффективного выполнения взятых обязательств и обеспечения строгой ответственности всех участвующих субъектов за их реализацию, в 2001 году ЮНЕП предложила новый комплексный подход по совершенствованию механизмов координации деятельности международного сообщества [70]. Принимая во внимание, что современные структуры управления, регулирующие процессы производства, торговли и инвестиций, не уделяют должного внимания проблемам уязвимости человека, в рамках этого подхода предусмотрена интеграция вопросов окружающей среды и социальных гарантий в глобальный процесс принятия решений по экономическим вопросам. Особое внимание при этом обращается на важную роль участия гражданского общества в принятии решений, для чего признана необходимость создания четкого, конструктивного механизма взаимодействия с заинтересованными партнерами гражданского общества.

Важность укрепления организационных структур по координации деятельности отмечена в решениях ВСУР (2002 г.) и ГА ООН (резолюции 57/251 от 20.12.02 г.). В то же время эффективная координация на глобальном уровне возможна только в том случае, если такая координация будет интегрирована в национальные и региональные органы управления, охватывающие, в равной мере, как правительственные структуры, так и неправительственные сферы гражданского общества.

В результате системного анализа определено, что для реализации комплексного подхода по совершенствованию механизмов координации деятельности целесообразно предпринять следующие первоочередные меры: 1) осуществить перераспределение функций и ответственности в сфере управления; 2) организовать действенные системы контроля за выполнением принятых решений; 3) обеспечить выполнение многосторонних соглашений по проблемам окружающей среды.

I. Перераспределение функций и ответственности в сфере управления. Для совершенствования методов по координации деятельности, в рамках ЮНЕП, разработаны руководящие принципы, предусматривающие четкое распределение функций и ответственности на разных уровнях управления, в том числе децентрализацию управления путем делегирования ряда функций специально создаваемым структурным подразделениям на локальном и муниципальном уровнях.

В то же время результаты анализа показывают, что децентрализация не всегда приводит к повышению эффективности в сфере управления, особенно в странах с низким и средним уровнем доходов. Это происходит по следующим причинам: а) во многих случаях управление на местах недостаточно демократично; б) функции многих властных структур часто дублируются; в) высшие органы управления обычно стремятся сохранить за собой власть и контроль над использованием ресурсов, исходя из правовых возможней для увеличения собственных доходов; г) организационные и технические возможности на муниципальном уровне часто недостаточно эффективны и подвержены влиянию местных органов управления.

Передача дополнительных полномочий местным органам власти может быть эффективна только тогда, когда создаются системы коллективного управления, основная задача которых заключается в определении круга сторон, чьи интересы затрагивает данная проблема и гарантировании учета этих интересов при проведении соответствующих мероприятий. В рамках таких коллективных систем управления необходимо предоставлять заинтересованным сторонам возможность реально влиять на принятие решений, что позволяет обрести уверенность в исключительной важности собственного участия в таком процессе. В условиях глобализации решающее значение при принятии эффективных решений в сфере управления приобретает конструктивное сотрудничество между правительственными кругами и представителями гражданского общества. Для этих целей целесообразно осуществить следующие меры:

• установление стратегического партнерства между правительством, неправительственными организациями, частным сектором и населением, при условии четкого распределения функций и ответственности между всеми участвующими сторонами, особенно в сферах консультативной деятельности, при выполнении мероприятий и осуществлении финансирования;

• обеспечение промышленных кругов и частного сектора стимулами и возможностями для дальнейшего участия в разработке и реализации программ по обеспечению безопасной окружающей человека среды в интересах устойчивого развития;

• принятие законов и нормативов, регулирующих взаимоотношения в сфере частной и коллективной собственности на природные ресурсы, а также создание условий для личной заинтересованности населения в рациональном использовании природных ресурсов;

• принятие общей и, в то же время, возложение дифференцированной ответственности на стороны, участвующие в процессе обеспечения безопасной окружающей среды для здоровья и благосостояния человека;

• расширение осведомленности широких слоев общества о локальных и национальных проблемах и их связи с энвайронментальными проблемами глобального характера.

II. Контроль за выполнением принятых решений. По мнению экспертов ООН, правительства обычно с легкостью принимают различные декларации и планы действий по повышению качества жизни и охраны здоровья населения, однако сталкиваются с большими трудностями при их реализации. Это обычно обусловлено отсутствием достаточно эффективной инфраструктуры, контролирующей выполнение принимаемых решений, а также отсутствием соответствующих действенных методов принуждения участвующих субъектов к выполнению принятых решений.

Исходя из опыта развитых стран, следует особо отметить важную и конструктивную роль неправительственных организаций в повышении эффективности всей системы управления, особенно при контроле за выполнением решений. Однако часто отсутствует гласный контроль со стороны гражданского общества за выполнением принятых решений и не всегда ясно, кто отвечает за его осуществление на разных уровнях системы управления.

Для осуществления эффективного контроля за выполнением принятых решений по вопросам обеспечения безопасной окружающей человека среды, в первую очередь, целесообразно создать систему общественного контроля. Наличие действенного, независимого общественного контроля способно, с одной стороны, привлечь внимание гражданского общества к недостаткам тех или иных принимаемых мер, а с другой стороны, создать хорошую мотивацию для соблюдения норм и правил в целях снижения степени уязвимости населения вследствие изменения состояния окружающей среды.

III. Выполнение многосторонних соглашений по проблемам окружающей среды. В ходе Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию (2002 год) достигнута договоренность об укреплении механизмов координации деятельности международного сообщества по обеспечению безопасной окружающей человека среды. Для достижения этих целей необходимо, в первую очередь, на национальном уровне обеспечить согласованность политики, разработать стратегию по данному вопросу и создать условия для выполнения многосторонних соглашений [124, 71, 77].

Результаты анализа позволяют сделать вывод, что в условиях глобализации крайне важно создать такие условия, при которых существующие многосторонние соглашения могут сохранять свою жизнеспособность, к ним не будет утрачен интерес, не окажется выхолощенным научно-исследовательское и научно-информационное содержание и будет осуществляться действенный контроль за их исполнением. Не менее важно, чтобы политические круги не манипулировали такими международными соглашениями в своих интересах. Вместе с тем, в решениях любых проблем, касающихся вопросов обеспечения безопасной окружающей человека среды, должны всегда учитываться потребности каждой конкретной страны и региона.

Принимая во внимание, что основой реализации национальной политики по решению проблем окружающей человека среды всегда является законодательство, на современном этапе развития необходим принципиально новый подход. В долгосрочной перспективе такой подход должен быть нацелен на создание внутренне непротиворечивой национальной правовой системы в области окружающей человека среды, которая согласована с международными обязательствами и многосторонними соглашениями. В краткосрочной перспективе такой подход должен способствовать тому, чтобы уже существующая законодательная система функционировала более эффективно. Для этих целей рекомендуются следующие меры:

• расширение систематизированного информационного обмена по координации действий за выполнением тематически близких соглашений;

• проведение совместных мероприятий в форме конференций участвующих сторон или научно-консультативных советов (например, как это было организовано по проблемам климатических изменений и защиты озонового слоя), в целях достижения наибольшей согласованности при осуществлении многосторонних соглашений;

• создание унифицированной системы управления взаимосвязанными многосторонними соглашениями и создание совместных фондов для финансового обеспечения их реализации на национальном и локальном уровнях;

• стимулирование деятельности неправительственных организаций, инициативных групп и международных организаций с тем, чтобы их усилия способствовали привлечению потенциальных спонсоров к поддержке мероприятий по осуществлению многосторонних соглашений и обязательств;

• создание системы информационного обеспечения, которая предусматривала бы сбор отчетных данных о ходе выполнения международных конвенций и обязательств на национальном уровне, в целях содействия большей согласованности мер, предусмотренных в этих документах, с национальными законодательными и нормативными актами;

• выработка понятных и прозрачных правил для осуществления контроля выполнения принятых решений, а также предоставление необходимой консультативной, научной и технической помощи в ответ на информационные запросы заинтересованных сторон;

• ужесточение санкций за невыполнение обязательств в рамках национальных законов, используя для этих целей принцип 7 Рио-де-Жанейрской декларации - общей, но дифференцированной ответственности, а также принцип 16 Рио-де-Жанейрской декларации - загрязнитель обязан покрывать издержки, связанные с загрязнением окружающей человека среды, должным образом учитывая общественные интересы.

На национальном уровне, разработка комплексного подхода по совершенствованию механизмов координации деятельности в области окружающей человека среды имеет стратегическое значение, поскольку отсутствие согласованности действий по данным проблемам увеличивает степень уязвимости человека и негативно отражается на здоровье нации.