Анализ качества законодательства субъектов Российской Федерации (на примере Архангельской области)

Субъекты Российской Федерации, наделенные Конституцией России 1993 г. законодательной компетенцией и правом подзаконного правотворчества, достаточно активно, но не всегда конструктивно реализуют данные полномочия. Не каждый региональный закон и подзаконный нормативный акт имеют четко прописанный механизм действия и ресурсную обеспеченность, что переводит их в когорту малоэффективных (так называемых мертвых) актов. Так, в 2004 г. в Областном суде Архангельской области было рассмотрено 18 дел об оспаривании нормативных правовых актов, в 2005 г. - 19, в 2006 г. - 26, в 2007 г. - 29 дел (большинство из которых завершилось признанием акта или его части недействующими)(1), из чего можно наблюдать динамику роста числа обращений в суд по оспариванию актов.

В ситуации, когда правовые акты органов законодательной власти субъектов Российской Федерации не соответствуют предъявляемым требованиям, можно говорить об их дефектности (дефектных актах). теории государства и права, а также в отраслевых юридических науках отсутствует единый подход к определению дефектов нормативных правовых актов. В юридических источниках встречаются их различные наименования: "некачественные", "дефектные", "недействительные", "недействующие", "незаконные", "порочные" акты. Представляется, что понятие "дефектные акты" является родовым для всех перечисленных, так как оно включает в себя и незаконные акты, и акты, принятые с нарушением правил юридической (законодательной) техники. Иными словами, дефектный правовой акт страдает либо пороком содержания, либо пороком формы, либо имеет оба порока сразу.

Отдельные исследователи выделяют различные основания некачественности актов. Используя комплексный подход, проанализируем наиболее распространенные дефекты актов субъектов Федерации на примере законодательства Архангельской области.

Рассмотрим дефекты актов, относящиеся к нарушению правил юридической техники.

Стилистика акта (язык закона). Названия некоторых законов неоправданно растянуты и громоздки, поэтому ссылаться на их официальные наименования крайне неудобно. К тому же этот недостаток акта влечет за собой следующий изъян - теряется предмет правового регулирования, который должен быть отражен в названии закона. Например, Закон Архангельской области от 2005 г. имеет наименование "О порядке определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений и порядке признания граждан малоимущим в Архангельской области"(2). Из подобной формулировки довольно сложно вычленить цель принятия акта и однозначно определить предмет его правового регулирования. Название закона можно было изложить в более лаконичной редакции, например "О реализации права малоимущих граждан на получение ими жилых помещений по договорам социального найма".

Смешение понятий и неточность терминов. Так, в ранее действовавшей редакции Закона Архангельской области 2003 г. "Об административных правонарушениях"(3) предусматривалась административная ответственность за неоплаченный провоз ручной клади в размере, превышающем установленную норму (п. 5 ст. 5.1). Однако в соответствии с Временными правилами перевозок пассажиров и багажа автотранспортом в Российской Федерации 1997 г. под ручной кладью понимаются упакованные для перевозки вещи, перевозимые пассажиром бесплатно (п. 5)(4). Таким образом, региональный законодатель некорректно использовал понятие "ручная кладь" (видимо, вместо понятия "багаж") и тем самым установил плату за ручную кладь, которая по федеральной норме взиматься не должна.

Засоренность акта инородным материалом, декларативность как правовой дефект довольно часто встречаются в законодательстве субъектов Федерации, что в первую очередь объясняется низким уровнем законодательной техники. В содержании акта, а закона - особенно, должны быть четко прописаны права и обязанности субъектов отношений, процедура их реализации. Наличие в актах общего декларативного материала допустимо, однако избыток теоретических пространных норм резко увеличивает вероятность акта быть неэффективным на практике. Так, в областном Законе 1999 г. "Об основах промышленной политики Архангельской области" говорится о принципах промышленной политики, необходимости разработки программ, воспроизводятся положения налогового законодательства Российской Федерации, гражданского законодательства, декларируется необходимость предоставления государственных гарантий органов государственной власти Архангельской области и проведения ими протекционистской политики(5). Однако закон не закрепил главного - прав и обязанностей субъектов промышленной деятельности и органов государственной власти Архангельской области. В данном акте отсутствуют и положения об ответственности адресатов закона. Таким образом, из-за излишней декларативности данный закон реально не осуществляет правового регулирования и соответственно не оказывает правового воздействия на общественные отношения. Сами по себе декларативность, засоренность акта инородным материалом являются бессмысленным и бесполезным оперированием понятиями, не имеющими практического значения.

Структурные дефекты акта касаются нарушения правил рационального построения, логики, структуры и взаимосвязи правовых норм. Данные дефекты в законодательстве субъектов Федерации продолжают оставаться и в настоящее время. Чаще нарушаются требования, относящиеся к преамбуле акта, его основным понятиям, предмету правового регулирования. Например, в преамбуле к Областному закону 1999 г. "О политике в сфере культуры Архангельской области"(6) отмечается, что настоящий закон принят в целях создания правовой основы политики в сфере культуры Архангельской области. Исходя из положений теории права, преамбула акта, хотя и не имеет прямого практического применения (в отличие от норм права), должна содержать в себе цели, задачи и мотивы принятия данного закона и не должна повторять его наименование, предмет правого регулирования.

Разобщенность терминологии. Упомянутым ранее Областным законом "Об основах промышленной политики Архангельской области" введено понятие "благоприятный налоговый режим" (ст. 1). Однако Налоговый кодекс Российской Федерации такого понятия не знает и говорит лишь о специальных налоговых режимах (ст. 12)(7). Таким образом, подобный законотворческий маневр нарушает важнейший принцип юридической техники - принцип единства терминологии, "то есть использование терминов тождественных и не противоречащих терминам, содержащимся в других нормативных правовых актах"(8).

Теперь рассмотрим дефекты содержательного характера, характерные для актов субъектов России.

Анонимность законодательных актов как правовой дефект свойственна всему законодательству России в целом. Так, Л.Б. Шейнин предлагает указывать в законе сведения об авторах, разработчиках, инициаторах принятия законопроекта, ссылаясь на трудности толкования законов и отсутствие ответственности указанных лиц(9). Данный вариант решения проблемы довольно спорен. Традиция указывать имена авторов в тексте закона более характерна для стран англосаксонской правовой семьи, где часто закону или поправке к нему присваивается фамилия конгрессмена. В России же паспорт любого законопроекта содержит имя его разработчика и того лица, кто внес законопроект. Но даже легализация обязательности маркировки закона именами его разработчиков не сможет гарантировать наступление личной ответственности авторов за некачественный акт. За принятый закон ответственность несет в первую очередь орган законодательной власти субъекта Федерации, которому в случае нарушения федерального законодательства может грозить роспуск, предусмотренный подп. "г" п. 1 ст. 9 соответствующего федерального закона(10). Нужно учитывать, что роспуску предшествует достаточно сложная процедура, позволяющая законодательному органу региона самому устранить нарушение федерального законодательства, тем самым избежать применения санкции. Личная юридическая ответственность разработчика закона во многих случаях наступить просто не может в силу императивного мандата члена законодательного органа, да и попросту по причине отсутствия соответствующих санкции в региональном законодательстве.

Невразумительность закона. Данный дефект означает, что в тексте закона отсутствует четко определенный механизм реализации закрепленных в нем положений, не установлена ответственность субъектов и т.д. Так, Уставом Архангельской области определено, что порядок вступления в должность главы администрации Архангельской области определяется Областным законом (п. 5 ст. 28)(11). До настоящего времени данный закон не принят, и действует Решение Архангельского областного Собрания депутатов от 1996 г.(12) Последнее состоит из пяти статей и лишь кратко упоминает, когда новый глава приступает к исполнению должностных обязанностей, а также описывает процедуру принесения им присяги. Данное Решение не устанавливает порядка передачи полномочий от главы администрации, покидающего свой пост, к новому главе региона, что порождает пробел в правовом регулировании и создает благоприятные условия для злоупотреблений.

Расширение или сужение пределов закона. Данный недостаток заключается в том, что закон захватывает смежные или чужеродные общественные отношения, выпадающие из предмета его регулирования, либо закон не в полной мере их регулирует. Для законодательства субъектов Российской Федерации более характерно именно расширение заявленного предмета регулирования. Так, в Областном законе 1998 г. "О региональной научно-технической политике Архангельской области" устанавливается обеспечение антимонопольных мер в сфере научной и научно-технической деятельности(13). Однако органами, осуществляющими указанные функции, являются Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные подразделения, поэтому у органов государственной власти нет возможности реализовать указанную "запредельную" норму.

Беспредметность закона (так называемый пустой закон). Действующий Областной закон 1 996 г. "О государственной службе Архангельской области"-(14) состоит из 31 статьи, в числе которых семь статей утратили силу и одна статья касается переходных положений. Практически все оставшиеся статьи посвящены пенсионному обеспечению государственных служащих. Других особенностей государственной службы в регионе обсуждаемый закон не предлагает, что делает его "куцым" и односторонним с точки зрения заявленного объема правового регулирования.

Отсутствие учета последних изменений законодательства, фактического положения вещей - также часто встречающийся в законодательстве субъектов Российской Федерации недостаток, игнорирующий условия и тонкости регулируемых общественных отношений. Так, ст. 6 Закона "О туризме в Архангельской области" 1999 г. (в ред. от 8 декабря 2005 г.) было предусмотрено лицензирование туристской деятельности(15). Хотя законодательством Российской Федерации о лицензирования данного требования не предусмотрено(16). Видимо, региональный законодатель не всегда успевает отслеживать новеллы федерального законодательства. Так, ст. 6 была исключена из данного Областного закона лишь в феврале 2008 г. Заметим, что в одном акте могут наблюдаться сразу несколько дефектов. На примере данного закона можно одновременно показать и вышеназванный недостаток актов - расширение (сужение) заданных рамок предмета регулирования.

Дискриминационность акта. Так, раннее упомянутым Законом Архангельской области 2003 г. "Об административных правонарушениях" (ред. от 19 марта 2008 г.) предусмотрена ответственность лиц за мойку транспортных средств в не установленных для этой цели местах (ст. 6.4). Однако в районах области существуют населенные пункты, где мест для мойки машин не предусмотрено. Таким образом, данная норма областного "КоАПа" ограничивает права граждан в тех населенных пунктах, где отсутствуют специально отведенные места для мойки автотранспорта. В данной ситуации примечателен тот факт, что аналогичная норма Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях (ч. 2 ст. 3.8) была признана Верховным Судом РФ дискриминационной и не соответствующей законодательству Российской Федерации(17). Однако в Архангельской области обсуждаемая норма продолжает действовать по сей день.

Персонифицированность (ненормативность, индивидуальность) нормативного акта. Подобно известной плеяде "индивидуальных" федеральных законов о материальном обеспечении семей депутатов, принятых в 1994-1996 гг.(18), в субъектах Федерации также существуют нормативные правовые акты с признаками ненормативности. Данный дефект характеризуется персональной адресованностью закона конкретным субъектам, его распорядительным уклоном. Например, в Архангельской области в 1999 г. были приняты законы "О списании с предприятий государственного российского центра атомного судостроения города Северодвинска пени за просроченную задолженность по налогам в областной бюджет"(19), "О предоставлении индивидуальной налоговой льготы ОАО "Энергомашкорпорация"(20)и др. Надо заметить, что данные вопросы касаются бюджета региона, и другим актом, кроме как законом субъекта Российской Федерации, урегулированы быть не могут. Однако это условие не снимает дефектности законов, так как состоят они из двух статей, одна из которых посвящена вступлению акта в силу. Названные законы, имеющие общий предмет регулирования, были приняты с разницей в один месяц, и потому в подобных случаях было бы логично объединить их в один закон. Таким образом, с содержательной точки зрения индивидуальные законы больше похожи на акты применения права, нежели на нормативные акты, и потому они не долговременны в своем действии. Принятие персонифицированных нормативных актов нерационально и перегружает правовое пространство региона.

Превышение полномочий субъекта при принятии закона является, пожалуй, самым распространенным содержательным дефектом в законодательстве субъектов Российской Федерации. В Архангельской области действует целый комплекс норм принятых с превышением полномочий органами государственной власти Архангельской области. Так, в настоящее время, действующим является Областной закон 1995 г. "О государственной поддержке средств массовой информации в Архангельской области"(21), хотя Законом РФ "О средствах массовой информации" 1991 г. установлено, что правовое регулирование в названной сфере осуществляется только в соответствии с законодательством Российской Федерации(22).

Кроме того, Закон Архангельской области 2006 г., касающийся возмещения расходов по отоплению и освещению жилья педагогических работников образовательных учреждений в сельской местности, устанавливает, что за предоставление бесплатного топлива в домах, не имеющих центрального отопления, расходы возмещаются в размере годовой потребности (п. 1 ст. 5)(23). Вопросы образования и жилищное законодательство относятся к совместному ведению России и субъектов Российской Федерации (подп. "е", "к" ст. 72 Конституции РФ). Закон РФ "Об образовании" 1992 г. предусмотрел, что размер, условия и порядок возмещения расходов по предоставлению указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации (п. 5 ст. 55)(24). Однако область не должна была устанавливать подобное, хоть и косвенное, ограничение прав данной категории педагогов, сузив компенсацию за твердое топливо только "в размере годовой потребности", тогда как компенсации по другим показателям (найм, ремонт, центральное отопление, освещение) предусмотрены в полном объеме. Заметим, что на недопустимость каких-либо ограничений в предоставлении педагогическим работникам права на бесплатную жилую площадь с отеплением и освещением в сельской местности указывает и Верховный Суд РФ(25).

В юридической литературе выделяется масса других дефектов законодательства: противоречивость, мелкотемье, излишняя литературность, коррупциогенность (как дефект, включающий в себя все вышеуказанные недостатки в совокупности, которые используются для злоупотребления конкретными должностными лицами)(26) и др. Нарушение порядка и условий опубликования и вступления в силу актов является отдельным серьезным дефектом законодательства.

Рассмотренный перечень пороков законодательных актов субъектов Российской Федерации не является исчерпывающим. Проблема качества законов остается актуальной и в настоящий момент, поскольку многие действующие законы субъектов Российской Федерации еще не отвечают требованиям законодательной техники.

В целях минимизации дефектности региональных правовых актов необходимо, на наш взгляд, предпринять ряд практических мер:

* внедрение для депутатов обязательных учебных курсов, семинаров по законотворческой технике, проблемам правотворчества, законотворческим ошибкам;

* ротация состава представительных органов субъектов Российской Федерации, при которой во время каждых выборов обновляется только часть состава депутатского корпуса (половина, треть);

* применение в законодательных органах субъектов Российской Федерации унифицированной нумерации электронных документов, электронных словарей и др.;

* выделение в составе правовых управлений законодательных органов субъекта Российской Федерации сектора нормотворчества;

* проведение в правовых управлениях не только правовой экспертизы законопроектов, но и лингвистической, научной экспертизы;

* подготовка проектов законов специально созданными научно-исследовательскими группами, и объявление конкурса среди авторских коллективов;

* направление законопроектов в крупные юридические центры других субъектов Российской Федерации;

* создание научно-исследовательских институтов регионального законодательства и аналогичных учреждений при органах государственной власти субъектов Российской Федерации;

* выделение в судах судей, отдельно специализирующихся на делах об оспаривании актов;

* разработка федерального закона о правовых актах (не только о нормативных);

* закрепление в законодательстве общего порядка прекращения и изменения дефектных актов (в том числе незаконных), всех правовых последствий принятия дефектных актов;

* конкретизация ответственности федеральных и региональных органов государственной власти за издание незаконного акта, невыполнение обязанности отменить незаконный акт.

Законодатели субъектов Российской Федерации должны избегать основного негативного последствия дефектности актов: некачественно написанное законодательство становится неиспользуемым нормативным складом, захламляющим региональное правовое пространство.

***

1 Официальный сайт Областного Суда Архангельской области: www.arhcourt.ru. Статистические данные о работе Областного суда за 2004-2007 гг. Дата посещения: 15 мая 2008 г.

2 Закон Архангельской области от 20 сентября 2005 г. N 78-5-ОЗ "О порядке определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений и порядке признания граждан малоимущим в Архангельской области" (в ред. от 27 июня 2007 г.) // Волна. 2005. 11 окт.

3 См.: Закон Архангельской области от 3 июня 2003 г. N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях Архангельской области" (в ред. от 28 февраля 2006 г.) // Волна. 2003. 20 июня.

4 См.: Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 29 сентября 1997 г. "Временные правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации" // Документ опубликован не был. Минюстом Российской Федерации данный документ не зарегистрирован. Информационно-справочная система "КонсультантПлюс".

5 Закон Архангельской области от 26 мая 1999 г. N 123-22-ОЗ "Об основах промышленной политики Архангельской области" (в ред. от 8 декабря 2005 г.) // Волна. 1999. 22 июня.

6 Закон Архангельской области от 21 января 1999 г. N 108-20-ОЗ "О политике в сфере культуры Архангельской области" (в ред. от 31 октября 2007 г.) // Волна. 1999. 16 фев.

7 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. // Российская газета. 1998. 6 авг.

8 Картухин В.Ю. Отдельные аспекты использования терминологии как средства законодательной техники в правотворчестве субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 8.

9 Шейнин Л.Б. Недостатки законодательной техники Российской Федерации // Юридический мир. 2005. N 12.

10 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 29 марта 2008 г.) // Российская газета. 1999. 19 окт.

11 Устав Архангельской области (принят Архангельским областным Собранием депутатов 23 мая 1995 г.) // Волна. 2001. 3 апр.

12 Решение Архангельского областного Собрания депутатов от 19 декабря 1996 г. N 93 "О порядке вступления в должность главы администрации Архангельской области" (в ред. от 28 января 1997 г.) // Волна. 1996. 31 дек.

13 Закон Архангельской области от 25 февраля 1998 г. N 60-14-ОЗ "О региональной научно-технической политике Архангельской области" // Волна. 1998. 24 марта.

14 Закон Архангельской области от 4 апреля 1996 г. N 40-22-ОЗ "О государственной службе Архангельской области" (в ред. от 26 апреля 2006 г.) // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов. 1996. N 13.

15 Закон Архангельской области от 7 июля 1999 г. N 149-23-ОЗ "О туризме в Архангельской области" (в ред. от 6 февраля 2008 г.) // Волна. 1999. 7 сент.

16 Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Российская газета. 2001. 10 авг.

17 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2005 г. N 9-Г05-8 // Документ опубликован не был. Информационно-справочная система "КонсультантПлюс".

18 Федеральный закон от 20 июня 1994 г. N 7-ФЗ "О материальном обеспечении и медицинском обслуживании семьи А.Д. Айздердзиса" // СЗ РФ. 1994. N 9. Ст. 929. Федеральный закон от 28 декабря 1995 г. N 216-ФЗ "О жилищном, материальном обеспечении и медицинском обслуживании семьи С.А. Маркидонова" // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 9 и др.

19 См.: Закон Архангельской области от 7 июля 1999 г. N 148-23-ОЗ "О списании с предприятий государственного российского центра атомного судостроения города Северодвинска пени за просроченную задолженность по налогам в областной бюджет" (Утратил силу) // Волна. 1999. 27 июля.

20 См.: Закон Архангельской области от 26 мая 1999 г. N 133-22-ОЗ "О предоставлении индивидуальной налоговой льготы ОАО "Энергомашкорпорация" (Утратил силу) // Волна. 1999. 22 июня.

21 См.: Закон Архангельской области от 30 ноября 1995 г. N 23-18-ОЗ "О государственной поддержке средств массовой информации в Архангельской области" (в ред. от 6 февраля 2008 г.) // Волна. 1995. 29 дек.

22 См.: Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (в ред. от 16 октября 2006 г.) // Российская газета. 1992. 8 фев.

23 См.: Закон Архангельской области от 27 апреля 2006 г. N 168-10-ОЗ "О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с реализацией мер социальной поддержки по предоставлению бесплатной жилой площади с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)" (в ред. от 31 октября 2007 г.) // Волна. 2006. 16 мая.

24 См.: Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (в ред. от 30 июня 2007 г.) // Российская газета. 1992. 31 июля.

25 См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 апреля 2007 г. N 53-Г07-4 // Документ опубликован не был. Информационно-справочная система "КонсультантПлюс".

26 См.: Талапина Э. Дезинфекция коррупциогенности // Газета.Ru. 2004. 6 мая.

Опубл.: "Государственная власть и местное самоуправление". 2008. Выпуск № 10.