Вопросы проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В настоящее время наиболее актуальной проблемой является обеспечение единства правового пространства России, сохранение российской государственности и целостности. Построение в России правового государства - благородная, но весьма непростая задача, которая во многом обусловлена активизацией правотворчества субъектов Российской Федерации и перераспределением правотворческих полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время в Приволжском федеральном округе действует около 20 тыс. нормативных правовых актов, из них около 4 тыс. действующих законов. В этой связи правомерно встает вопрос о соответствии всего массива законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, с тем чтобы один из главнейших принципов правового государства - связанность государства правом -соблюдался. Основой данного принципа и гарантом единства и целостности страны является принцип верховенства Конституции Российской Федерации.

В связи с этим особое значение приобрела функция Министерства юстиции Российской Федерации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. За 2002 год по состоянию на 1 октября 2002 г. территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации, входящими в Приволжский федеральный округ, проведено 4450 юридических экспертиз нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, выявлено 530 нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству. Внесены изменения или признаны утратившими силу 514 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, что составляет 90,8 %. Таким образом, меры, принимаемые Федеральным управлением и территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации, позволили привести в соответствие с федеральным законодательством более 90 % нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ. В результате данной работы значительно вырос авторитет органов юстиции в регионах.

Важную роль в обеспечении единства правового пространства имеет участие территориальных органов Минюста России в законопроектной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такое участие на стадии разработки проектов актов субъектов Российской Федерации позволяет уменьшить количество незаконных актов. Так, в 2002 г. территориальные органы приняли участие в группах по разработке проектов (по количеству проектов) - 630, дано 1070 заключений на проекты нормативных правовых актов, учтено замечаний по 530 нормативным правовым актам, что составляет 50 %.

Работа Федерального управления и территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, по проведению юридических экспертиз нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации ведется в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. N 1486, п. 7 Положения о порядке ведения Федерального регистра НПА субъектов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. N 904, и приказом Минюста России N 59 от 26 февраля 2002 г., которым утверждены Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Согласно указанным актам проводится юридическая экспертиза всех нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Наряду с данной работой Федеральным управлением по Приволжскому федеральному округу организована работа территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации по направлениям, которые были определены как приоритетные в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2002 г. и Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2002 г. N 24.

Общие принципы организации органов государственной власти (представительных и исполнительных) устанавливаются как федеральным законом, так и основными законами субъектов (конституциями и уставами) Федерации. В Приволжский федеральный округ входят шесть республик, восемь областей и один автономный округ, соответственно основными законами субъектов, входящих в округ, являются: Конституции - Республики Башкортостан, Республики Марий Эл, Республики Мордовия, Республики Татарстан, Удмуртской и Чувашской Республик; Уставы - Кировской, Нижегородской, Оренбургской, Пензенской, Пермской, Самарской, Саратовской, Ульяновской областей и Коми-Пермяцкого автономного округа.

В целях обеспечения конституционной законности в Приволжском федеральном округе Федеральным управлением (в соответствии с поручением заместителя Министра юстиции Российской Федерации от 18 февраля 2002 г. N 22/1510-ЕЗ) организована работа территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, по проведению юридической экспертизы конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, внесении в них изменений и дополнений.

Анализ данных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации показывает, что ряд положений конституций субъектов, регулирующих вопросы формирования органов государственной власти, ранее противоречили Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Так, ст. 5 Конституции Удмуртской Республики была дополнена ссылкой на федеральное законодательство как основу для установления системы органов государственной власти Удмуртской Республики, чего ранее не было. Внесены изменения в: положения Конституции Республики Мордовия о предоставлении Главе Республики Мордовия и главам районов и городов права согласовывать назначение должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, ранее противоречившие Конституции Российской Федерации и Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; положения, предусматривающие право Главы Республики Мордовия предлагать представительному органу местного самоуправления района (города) кандидатуру из числа депутатов данного органа для избрания на должность главы района (города), которые противоречили Конституции Российской Федерации и Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; положения о подотчетности Правительства Республики Мордовия Государственному Собранию Республики Мордовия, что нарушало принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции Российской Федерации.

В Конституциях республик Татарстан и Башкортостан при определении компетенций представительных и исполнительных органов государственной власти республик содержатся нарушения положений Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации"; Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; Федерального закона от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Федеральным управлением принимаются меры к устранению данных нарушений федерального законодательства.

Кроме того, 10 октября 2002 г. на торжественном собрании, посвященном Дню Республики Башкортостан, Президент Республики М. Г. Рахимов указал на целесообразность в современных условиях формирования парламентской республики. 16 октября 2002 г. состоялось очередное Конституционное совещание, по итогам работы которого было принято предложение Рабочей комиссии Конституционного совещания о внесении изменений в положения Конституции Республики Башкортостан об организации государственной власти в Республике Башкортостан.

В региональной газете "Республика Башкортостан" от 29 октября 2002 г. был опубликован проект закона Республики Башкортостан "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан". Федеральным управлением Министерства юстиции Российской Федерации процесс изменений формы устройства государственной власти путем принятия новой Конституции взят под контроль, подготовлены правовые выводы на данный проект закона, которыми установлено, что многие положения новой конституции не соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Президент Российской Федерации в своем Послании отметил, что в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. Уставы муниципальных образований, как и основные законы субъектов Федерации, определяют формы организации органов местного самоуправления. Федеральным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу в июле 2002 г. было проведено обобщение работы территориальных органов Минюста России по проведению юридических экспертиз актов органов местного самоуправления. Обобщение показало, что на территории Приволжского федерального округа действует 3287 муниципальных образований. Наибольшее количество муниципальных образований находится в республиках Башкортостан (984), Татарстан (860), Мордовия (486), Марий Эл (215), Пензенской области (402). В других субъектах Российской Федерации муниципальных образований значительно меньше: Нижегородская область (52), Оренбургская область (48), Пермская область (47), Кировская область (45), Саратовская область (41), Самарская область (37), Удмуртская Республика (31), Чувашская Республика (26), Ульяновская область (24), Коми-Пермяцкий автономный округ (7).

Территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации, входящими в Приволжский федеральный округ, были проведены юридические экспертизы уставов муниципальных образований, В результате данной работы было проведено 2248 юридических экспертиз нормативных правовых актов органов местного самоуправления, из них выявлено не соответствующих федеральному законодательству 2112. Экспертные заключения были направлены для приведения нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством. В первом полугодии 2002 г. территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации была проведена юридическая экспертиза 282 актов органов местного самоуправления.

Вместе с тем следует отметить, что действующим законодательством органам юстиции не предоставлено полномочий по осуществлению контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц, в том числе по изданию ими правовых актов. Юридическая экспертиза таких актов не проводится.

Поскольку соблюдение прав и свобод граждан является важнейшим принципом деятельности государства, соблюдение прав и свобод человека и гражданина означает в то же время следование принципам права, признание его верховенства. Федеральное управление организовало проведение юридических экспертиз нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере реализации конституционных прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Выявлено шесть нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству (в Республике Татарстан, Кировской, Пензенской, Самарской, Саратовской областях). Экспертные заключения направлены для приведения в соответствие с федеральным законодательством в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Немаловажную роль в государственном устройстве играет ряд федеральных конституционных законов о государственной символике Российской Федерации, а также формирование отношения общества к символам государства. В рамках данной деятельности Федеральным управлением было организовано проведение юридических экспертиз нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок использования государственной символики в символике субъектов Российской Федерации. В результате проведенной работы по состоянию на 1 сентября 2002 г. было установлено четыре нормативных правовых акта (республик Марий Эл, Мордовия, Пензенской и Пермской областей), не соответствующих федеральному законодательству.

Негативные процессы в экономике лежат в основе сепаратистских устремлений ряда субъектов Российской Федерации. Это ведет к усилению политической нестабильности, ослаблению единого экономического пространства России, в связи с чем Федеральное управление и территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации активно участвуют в реализации государственной политики по вопросам обеспечения единства экономического пространства. В Приволжском федеральном округе действует около 3529 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, касающихся вопросов обеспечения единства экономического пространства, из них 187 не соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Наибольшее количество нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, выявлено в Чувашской Республике, Кировской и Пермской областях (соответственно 20,21,35).

В текущем году по данным направлениям деятельности было организовано проведение юридических экспертиз нормативных правовых актов по следующим направлениям:

- в сфере использования и распоряжения вкладами собственности субъектов Российской Федерации в коммерческие организации. Установлено, что семь нормативных правовых актов не соответствуют федеральному законодательству (в республиках Башкортостан, Чувашской, Пермской, Саратовской областях). Так, Закон Чувашской Республики от 3 мая 2001 г. N 12 "Об управлении государственной собственностью Чувашской Республики" противоречит п. 4 ст. 66 ГК РФ, п. 1 ст. 10 Федерального закона "Об акционерных обществах";

-.в сфере установления и предоставления налоговых льгот, в том числе в форме отсрочек, рассрочек, инвестиционных и налоговых кредитов.

На территории Приволжского федерального округа действует 167 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих и предоставляющих налоговые льготы, в том числе в форме отсрочек, рассрочек, инвестиционных налоговых кредитов, из них противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству 41 нормативный правовой акт.

Наибольшее количество нормативных правовых актов, устанавливающих и предоставляющих налоговые льготы, действует в Республике Башкортостан - 20, Республике Марий Эл - 12, Нижегородскою, Пермской и Самарской областях - соответственно 17, 32,12.

Типичными нарушениями федерального законодательства являются несоответствие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации ст. 5, 57 Конституции Российской Федерации, ст. 56 и главам 21, 22 и 25 Налогового кодекса Российской Федерации, ст. 19 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", Федеральному закону "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности".

Так, ст. 11-13 Закона Республики Татарстан от 25 ноября 1998 г. N 1872 "Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан" освобождают от уплаты налога на прибыль предприятий и организаций и налога на имущество предприятий в части реализации инвестиций в пределах сумм, зачисляемых в бюджет Республики Татарстан, инвесторов, а также кредитные организации, предоставляющие им инвестиционные кредиты. Вышеуказанные статьи противоречат п. 1 ст. 56 Налогового кодекса Российской Федерации, устанавливающему, что льготы по налогам должны предусматриваться специальным законодательством о налогах. Кроме того, право законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации на предоставление льгот на прибыль организаций (ст. 13) носит не безусловный характер, а должно осуществляться на основании Закона Российской Федерации от 13 декабря 1991 г. N2030-1 "О налоге на имущество предприятий" и главы 25 Налогового кодекса Российской Федерации.

В Удмуртской Республике принимаются законы, устанавливающие дополнительные налоговые льготы по федеральным налогам в отношении сумм, подлежащих зачислению в бюджет Удмуртской Республики, местные бюджеты, не предусмотренные федеральным законодательством;

- в сфере земельных отношений. Установлено, что земельные кодексы республик Башкортостан, Татарстан, Удмуртской не соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Кроме того, не соответствуют федеральному законодательству семь законов Республики Башкортостан и шесть постановлений Кабинета Министров Республики Башкортостан, регулирующих вопросы земельных правоотношений. Также противоречит федеральному законодательству и ряд нормативных правовых актов Нижегородской области.

Наиболее распространенным нарушением в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации в сфере экономики является регулирование гражданско-правовых отношений, в том числе нарушения в области лицензирования отдельных видов деятельности, в области регулирования алкогольной продукции, ограничения перемещения товаров, регулирование вопросов защиты прав потребителей и другие.

В Республике Татарстан действует Закон от 22 апреля 1998 г. N 1569 "О свободной экономической зоне "Алабуга"" (с изменениями от 20 мая 1999 г., от 17 января 2002 г.). Данным Законом устанавливается особый правовой и экономический режим инвестиционной и предпринимательской деятельности, в том числе и льготы в сфере валютного регулирования и таможенный режим свободной таможенной зоны. Эти вопросы в соответствии с требованиями п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации. Согласно ст. 76 Таможенного кодекса Российской Федерации свободная таможенная зона, как территория, на которой действует таможенный режим свободной таможенной зоны, создается по решению Правительства Российской Федерации.

В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации систематически встречаются нарушения юридической техники, дублируются положения федерального законодательства.

Угроза ухудшения экологической ситуации в стране и истощения ее природных ресурсов находится в прямой зависимости от состояния экономики. По поручению аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации Федеральным управлением было организовано проведение юридических экспертиз ряда нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам природоохраны и природопользования.

Установлено, что ряд нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не соответствует федеральному законодательству. Это Кодекс о недрах Республики Башкортостан от 28 октября 1992 г. N ВС-13/26 (с изменениями от 14 июля 1998 г. и от 11 марта 2001 г.). Закон Республики Башкортостан от 22 апреля 1997 г. N 90-з "Об экологической экспертизе", постановление Правительства Удмуртской Республики от 16 ноября 1998 г. N 1042 "О порядке пользования участками лесного фонда в Удмуртской Республике для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей. Лесной кодекс Саратовской области от 6 ноября 1996 г. (в редакции 5 ноября 1998 г.N 53-ЗС) и Закон Ульяновской области от 29 декабря 1997 г. N 041-30 "О лесах Ульяновской области" (в редакции Закона области от 9 октября 2001 г. N 040-30).

Осуществление конституционного принципа народовластия требует обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти, жесткой вертикали исполнительной власти и единства судебной системы России.

Одним из самых желанных результатов судебной реформы для законодателя был и остается институт мировых судей, призванный, по его мнению, перераспределить нагрузку в рамках судебной власти, "приблизить суд к народу", сделать его еще более "скорым и справедливым". Действительно, одной из объективных причин неудовлетворительной работы судебных органов является их загруженность, нехватка судебных кадров. Именно поэтому увеличение судейского корпуса за счет мировых судей должно иметь своим положительным результатом повышение профессионализма и эффективности в деятельности судебной системы.

В целях реализации донных положений Федеральным управлением организовано проведение юридических экспертиз нормативных правовых актов, регулирующих вопросы деятельности мировых судей. Установлено, что в настоящее время на территории Приволжского федерального округа действуют около 70 нормативных правовых актов, регулирующих деятельность мировых сумей, из них 56 - законы.

Наибольшее количество нормативных правовых актов действует к Пермской, Ульяновской, Нижегородской областях. Во всех субъектах Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, приняты законы, осуществляющие правовое регулирование деятельности мировых судей в части установления порядка назначения (избрания) и обеспечения деятельности мировых судей. Действуют законы, предметом регулирования которых является создание должностей мировых судей, определение границ судебных участков и т. д.

В результате проведенной юридической экспертизы 68 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации установлено, что 2 акта не соответствуют федеральному законодательству (Республика Татарстан, Самарская область).

Вместе с тем анализ показывает, что негативную роль в реализации возложенных на Министерство юстиции задач по обеспечению единства правового пространства продолжают оказывать следующие факторы:

- существование параллельных министерств юстиции. В республиках Башкортостан, Татарстан и Чувашской действуют министерства юстиции, учрежденные исполнительными органами власти соответствующего субъекта Российской Федерации;

- отсутствие законодательно закрепленного механизма, который обязывал бы органы государственной власти субъектов Российской Федерации реагировать на экспертные заключения органов Министерства юстиции Российской Федерации о несоответствии нормативных правовых актов федеральному законодательству.

Кроме того, на федеральном уровне до настоящего времени не разрешены проблемные вопросы, возникающие при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, необходимо четкое определение на федеральном уровне полномочий как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации каждого из предметов совместного ведения, перечисленных в ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. Разграничение нужно для повышения эффективности государственной политики, стабилизации межбюджетных отношений, внесения большей ясности в организацию российской власти в целом.

Также одной из проблем обеспечения единства правового пространства остается несовершенство федерального законодательства. Учитывая, что в условиях интенсивного развития правовой системы Российской Федерации нередки коллизии юридических норм права, по одним и тем же вопросам принимаются акты государственных органов различного уровня, в стране действуют нормативные правовые акты разного времени принятия, что создает возможность правоприменителю по своему выбору применять ту или иную норму права.

Тем не менее привлечение к приведению правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством органов Министерства юстиции Российской Федерации дало положительные результаты. Можно констатировать, что сегодня органы юстиции активно включились в процесс законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации и неукоснительно проводят на территории этих субъектов государственную политику по вопросам обеспечения единства правового пространства.

Опубл.: "Бюллетень Министерства юстиции РФ" : 2002 : Выпуск 12.