Основи демократії: Навч. посібник для студентів вищ. навч. закладів / М. Бессонова, О. Бірюков, С. Бондарук та ін.; За заг. ред. А. Колодій. – К.: МОН, ІВО АПН, вид-во «Ай Бі», 2002. - 684 стор. [s-osnDemokr231-471 z Politique] 620000 228 str ukr 21-02-2005

226

7. Законодавча влада

Демократична система державного правління асоціюється насамперед з діяльністю представницько-законодавчого органу влади — парламенту. Парламент — це виборний і колегіальний вищий орган держави, що представляє інтереси громадян і, діючи від їхнього імені, ухвалює закони.

Законодавчий орган державної влади узагальнено називають «парламентом». Однак у різних країнах «парламенти» мають інші офіційні назви, що віддзеркалюють національну політичну традицію й лексику: законодавчі збори (асамблея), національні збори, народні збори, державні збори, верховна рада, конгрес, меджліс, федеральні (союзні) збори, палата представників (депутатів), бундестаг, фолькетинг, альтинг, стортинг, риксдаг, кортеси. Всі ці назви так чи інакше вказують на головні ознаки демократичної законодавчої влади — її представницький та колегіальний характер. Узагальнено, для позначення поняття «найвищий представницький і законодавчий орган держави» в науковій та політичній літературі використовують терміни «законодавче зібрання», «парламент», «легіслатура».

7.1. Призначення, структура і функції законодавчої влади

Закони в житті суспільства. Будь-яка усталена спільнота як форма соціальної солідарності, комунікації й кооперації людей потребує встановлення й дотримання певних правил, норм колективного співіснування і взаємодії. Власне спільнота (громада, колектив, нація, суспільство) виникає, коли у життя якоїсь сукупності людей запроваджуються певні правила й регламентації.

Первісно суспільні норми мали характер племінних традицій, обрядів, звичаїв, заборон (табу), — усього, що сукупно заведено визначати як звичаєве право. Згодом виникла потреба кодифікувати правила життя громади — записати їх, надавши їм фіксованої форми та більшої імперативності (обов'язковості дотримання). Кодифікація дала змогу уникнути (чи хоча б зменшити можливість) перекрученого тлумачення норм, забезпечити їх однозначну інтерпретацію та однотипне застосовування в межах суспільства. І

Поширення практики кодифікації права, нагляду за дотриманням запро- | ваджених норм і покарання за їх порушення стало суттєвою передумовою виникнення держави у сучасному її розумінні, а нормотворча, законодавча діяльність стала однією з головних її функцій. Водночас продукування державами суспільних норм та забезпечення їх дотримання не виключило можливості підміни закону (суспільної волі) сваволею можновладців — обмеженої групи людей, що визначально впливають на діяльність держави. Наслідком свавільного управління є узурпація влади та ігнорування володарями інтересів і потреб народу.

227

7. Законодавча влада

З аради уникнення або зменшення загрози узурпації влади у середньовічній Європі почали застосовувати інститут представницьких зборів, які репрезентували й виражали інтереси і волю вищих суспільних верств. З кінця XVIII ст. внаслідок буржуазних революцій і поступового утвердження ліберально-демократичних режимів вони перетворилися на збори повноважних представників народу і до них перейшла функція державного законотворення.

Разом з тим не лише в минулому, але й у сучасних суспільствах суб'єктом законотворення може виступати не тільки парламент, а й глава держави, органи виконавчої влади (уряд) чи судової влади. Іноді закони ухвалюють на референдумі. Проте головна, визначальна роль у законотворенні належить представницькому органові — парламенту, який забезпечує відповідність між цілями й методами діяльності державної влади та потребами й очікуваннями громадян. Обираючи своїх представників до органів державної влади, громадяни висловлюють підтримку тим політичним силам, які найкраще представляють різноманітні інтереси людей і суспільних груп. А це дозволяє обмежувати зловживання владою політично впливових груп чи окремих осіб.

Практика законотворення представниками народу відповідає таким принципам сучасної демократії, як суверенітет народу, поділ влади на законодавчу, виконавчу й судову, представницьке правління, верховенство закону. В демократичній державі саме закони, а не особиста воля можновладця чи постанова якоїсь партії мають найвищу й обов'язкову силу.

За допомогою законів здійснюється керівництво життям суспільства, управління спільними справами та розв'язання існуючих проблем. Закон — це специфічне рішення тривалої дії, ухвалене уповноваженим на те органом. Державні закони — це видані найвищим законодавчим органом державної влади правила і норми, які є:

• обов'язкові для виконання, на відміну, приміром, від моральних норм чи правил етикету; порушення вимог закону неодмінно тягне за собою ка ральні санкції;

• обов'язкові для всіх; будь-які винятки з закону заперечують його норма тивне, імперативне значення;

• рівні, тобто такі, що однаково застосовуються до всіх.

Закон повинен бути відображенням суспільного права та, разом з тим, сам може бути і часто є джерелом права. Т. Гоббс вважав, що право — це свобода щось робити або не робити, закон же є приписом, наказом робити або, навпаки, не робити щось. Право базується на цінності спокійного й керованого розумом спілкування одних людей з іншими, й воно формується спонтанно, тоді як закон формулюється людьми (державною владою) свідомо й

228

ц ілеспрямовано. Звідси суперечливість закону, який повинен задовольняти загальносуспільну потребу порядку та злагоди, але водночас може бути виявленням волі пануючої у суспільстві верстви.

За тоталітарного режиму, коли державна влада є майже абсолютною, фактичним джерелом законодавства виступає верховний правитель або олігархічна група («партія»). В цьому випадку закон відображає майже виключно волю (або, сказати б, сваволю) цих правителів, і його дія спрямована лише в одному напрямку — від державної влади на суспільство. Офіційні законодавчі органи, які можуть існувати й за такого режиму, тільки закріплюють і підтримують висловлену правителем волю. Ба більше, прийняті таким способом закони доповнюються великою кількістю підзаконних актів, для яких не потрібно ніякого схвалення законодавчого органу. Відповідність закону щодо права за цих умов виявляється мінімальною, і держава мусить тримати великий апарат примусу й контролю, який наглядає не стільки за дотриманням вимог закону, скільки за лояльністю населення до представників влади.

Для деяких видів авторитарних режимів характерна абсолютизація законодавства — прагнення регламентувати по можливості усі, навіть найдрібніші аспекти діяльності суспільства. За таких умов право як свобода людини щось робити чи чогось не робити є похідною від закону: громадянинові дозволяється робити лише те, що дозволено законодавством. Правом формувати й змінювати законодавство в такому суспільстві користується, крім офіційного законодавчого органу, й виконавча влада, внаслідок чого система державних законів стає надзвичайно громіздкою та складною, а кожне нове явище чи процес у суспільстві вимагає не тільки прийняття нових законів, але й перегляду вже прийнятих. У такій державі дотримання закону вимагають від усіх, але правляча верхівка «підганяє» законодавство під власні інтереси.

На відміну від щойно охарактеризованих недемократичних режимів демократія передбачає якнайбільшу узгодженість закону та права. Не заперечуючи важливості існування державних законів і необхідності їх дотримання всіма членами суспільства, демократичний режим залишає індивіду широку свободу вибору способів і напрямів діяльності, обмежуючи її не приписами, а «правилами гри». За демократичного режиму законодавчий орган стає складовою державної влади, відносно незалежною від інших складових — виконавчої та судової влади. Відповідність закону та права, помітно менший в порівнянні з авторитарними режимами об'єм законодавчих норм дозволяють спрямовувати діяльність державного апарату не стільки на контроль за дотриманням законів, скільки на сприяння розвитку держави і суспільства.

Важливою характеристикою демократичного законодавства є його стабільність: суспільні правила і норми залишаються незмінними впродовж

229

тривалого часу. Це гарантує усталеність державної влади як системи керівних інститутів (при змінюваності людей при владі), а отже, збереження спокою і порядку в суспільстві в цілому. Стабільність, проте, не можна абсолютизувати. За певних умов вона може стати гальмом суспільного розвитку, призвести до надмірної регламентації явищ і процесів суспільного життя. Отже, законодавство повинно не лише відповідати вимогам стабільності і наступності, а й забезпечувати здійснення необхідних (інколи навіть радикальних) змін.

Державні органи законодавчої влади. Важливим етапом у формуванні сучасних демократичних держав було заснування законодавчих установ в європейських країнах ще за часів абсолютних монархій. Відмовляючись від претензії на свою винятковість у створенні законів, виявляючи готовність поділити відповідальність за ухвалення законів з представницькими інститутами, верховні правителі в ті часи керувалися переважно фіскально-фінансовими міркуваннями. Але чинячи так, вони закладали основи для майбутнього розвитку представницьких асамблей, обраних народом. Поступово були відпрацьовані механізми нагляду за тим, як урядовці витрачають кошти, зібрані з населення у вигляді податків. Представницькі зібрання згодом почали домагатися права брати участь в ухваленні рішень щодо того, як ці кошти мають бути витрачені. Так складалася практика, згідно з якою чи не найголовнішою функцією парламенту є щорічне ухвалення головного фінансового закону держави — бюджету⁵¹.

В широкому розумінні законодавчу функцію в державі виконує вся сукупність представницьких органів — легіслатура. Легіслатура якоїсь країни — це ієрархізована низка установ — від муніципальних рад, які є законодавцями в межах своєї території й компетенції, до найвищого в державі законодавчого органу — парламенту. Парламент — це найвищий колегіальний законодавчий і представницький орган влади в державі з республіканською формою правління. Це зібрання депутатів, обраних відповідно до існуючої в конкретній країні виборчої системи для вираження інтересів виборців та здійснення функції законотворення.

^{5 1} У XIII ст. парламентом у Франції називали судовий орган при королі. Згодом цю назву було перенесено на вищі провінційні суди Франції. У другій половині XIII ст. «парламентом» в Англії називали раду, яку скликав монарх і яка складалася з представників духовенства і феодальної знаті. З XIV ст. тут утвердилася двопалатна система парламенту. Верхня палата — «палата лордів» — представляла духовну й світську феодальну аристократію. Нижня палата — «палата громад» — складалася з виборних представників міст і графств. Королі зверталися до парламенту насамперед для того, щоб отримати субсидії. Саме парламент мав право встановлювати податки. Згодом розвинулись законодавчі повноваження парламенту, які в Англії виросли з його права подавати монархові петицію — прохання видати з якогось питання закон. У XV ст. парламент почав представляти королю готові законопроекти, які отримали назву «білль». Король міг або підписати, або відхилити запропонований законопроект, але не міг вносити до нього правки чи корективи.

230

Способи формування законодавчого органу бувають різними за різних політичних режимів. За умов тоталітаризму вибори (якщо їх взагалі проводять) бувають лише формальним затвердженням складу законодавчого органу з числа висуванців державної влади. В авторитарній державі політична боротьба відбувається всередині самих структур влади, в атмосфері байдужості громадян. Навіть наявність декількох кандидатів не означає ні демократичності виборів, які часто фальсифікуються або відбуваються в умовах переслідувань опозиції, ні участі народу в законотворчому процесі, оскільки значну частину законодавства складають акти виконавчої влади, формування яких відбувається без участі обраних представників народу.

За умов демократії проводяться чесні, конкурентні вибори, у яких нарівні з правлячою політичною силою змагаються опозиційні партії чи блоки. Вони забезпечують формування законодавчого органу, який представляє усі значні організовані групи суспільства, що має гарантувати ухвалення правових законів в інтересах усього суспільства.

Ключова фігура у будь-якому парламенті — депутат (від лат. deputatus — визначений, посланий), особа, уповноважена громадянами виконувати певні відповідальні завдання, доручення, репрезентувати й відстоювати їхні інтереси, виступати від їхнього імені.

Практично у всіх розвинутих демократіях депутати не мають юридичних зобов'язань перед виборцями щодо своєї діяльності, тобто володіють вільним (на відміну від імперативного⁵²) мандатом і не можуть бути достроково відкликані виборцями. Вважається, що вільний мандат повніше відповідає політичному призначенню депутата як члена загальнонаціонального представницького органу, надає його діяльності державного характеру. З іншого боку, імперативний мандат створює підстави для тіснішого зв'язку парламентарів зі своїми виборцями.

Важливим компонентом внутрішньої структури парламентів є комітети (комісії). їхня роль полягає у попередньому обговоренні питань, поданих на

В ід лат. mando — доручаю та imperativus — наказовий. Імперативний мандат — це стиль делегування владних повноважень, характерний для одномандатних виборчих систем, за якого громадяни, обираючи до представницького органу конкретну особу, не тільки наділяють її повноваженнями, а ще й зобов'язують репрезентувати й захищати їхні інтереси, перейматися конкретними проблемами округу, звітувати про свою діяльність. Імперативний мандат передбачає тісний зв'язок депутата з виборцями, можливість останніх впливати на його позицію, уповноважувати його на конкретні дії, на відповідне голосування з тих чи інших питань, право і можливість виборців знати, як голосував депутат. На відміну від вільного мандата, імперативний мандат передбачає можливість відкликання депутата в разі невиконання ним наказів виборців. Втім, певні елементи імперативності присутні й за умов партійно-пропорційного способу обрання. Адже депутат, обраний у складі партійного списку, зобов'язаний дотримуватися вимог партійної дисципліни, вказівок керівників фракції (Див.: Рябов С. Політологія: словник понять і термінів. - Київ, 2001. - С. 97-98).

231

розгляд парламенту, у їх підготовці для подальшої дискусії. Це сприяє фахо-вішому їх розглядові на пленарній сесії парламенту та оперативнішому затвердженню або відхиленню. Парламентські комітети можуть бути постійними (такими, що функціонують упродовж усього терміну скликання легіслатури) або тимчасовими (створеними для розгляду якоїсь однієї конкретної справи). Крім детального розгляду законопроектів, комітети обговорюють поточні питання, включені до порядку денного роботи парламенту. Створюють також постійні комітети з питань процедури і регламенту, депутатської етики тощо.

Іншими компонентами структурної побудови сучасних парламентів є партійні фракції та депутатські групи. Парламентська фракція (від лат. fractio — розламування) — це організована група депутатів парламенту чи органів місцевого самоврядування (легіслатур), які належать до однієї або кількох споріднених політичних партій, мають спільні позиції, прагнуть проводити в колегіальному органі певну лінію, дотримуються фракційної дисципліни. Депутатські групи й фракції мають право на пропорційне, тобто відповідне кількості їх членів, представництво в усіх робочих органах парламенту та в офіційних парламентських делегаціях. Кожній депутатській групі регламентом гарантується право на виступ її представника з усіх питань порядку денного.

Функції законодавчої влади. В сучасних демократичних суспільствах функції легіслатур визначаються відповідно до ліберального принципу поділу влади. Законодавча влада відповідає за створення й дотримання певної правової системи. Вона розробляє і вдосконалює закони та інші нормативні акти відповідно до очікувань і прагнень громадян. Виконавча влада забезпечує реалізацію ухвалених законодавчих та інших державних рішень, розробляє і здійснює державну політику. Судова влада врегульовує можливі конфлікти, слідкує за дотриманням законів у суспільстві.

Серед функцій законодавчої влади назвемо, зокрема, такі:

1. Представництво інтересів громадян. Демократична законодавча влада є зібранням повноважних представників виборців, покликаним виражати інтереси громадян і домагатися їх задоволення. Виконанню цієї функції слугують:

• парламентські дебати й інші форми обговорення державної політики (згадаймо, слово «парламент» походить від латинського рагіаге — говори ти, розмовляти);

• подання петицій від імені окремих суспільних груп;

• виступи з депутатськими запитами і депутатськими зверненнями;

• розгляд скарг громадян про порушення їхніх прав урядовцями.

232

2. Законотворчість. Ця функція втілюється через ухвалення державних за конів та щорічне прийняття державного бюджету. Крім того, незважаючи на світову тенденцію до все більшої концентрації влади у виконавчій «гілці» державного управління, в жодній політичній системі урядовці не можуть ух валити якесь принципове рішення стосовно здійснення державної політики без його затвердження законодавчим органом. Навіть у системах, де законо давчі ініціативи надходять з урядових (виконавчих) структур, легіслатури бе руть участь у здійсненні державної політики бодай у формі схвалення запро понованого курсу.

Водночас у всіх політичних системах виконавчі органи влади більшою чи меншою мірою наділені повноваженнями встановлювати правила, норми, регламенти, видавати розпорядження, що мають силу закону. Ці повноваження, проте, мають бути визнані або затверджені законодавчою владою. Вона ж визначає цілі державної політики. А виконавчій владі належить встановлювати конкретні правила для досягнення цих цілей та розробляти і здійснювати організаційні заходи щодо цього.

3. Призначення на посади й формування державних органів. Парламент обирає або призначає посадових осіб, повністю або частково формує склад інших державних органів. В деяких країнах депутати парламенту (Ізраїль, Італія, Туреччина) або депутати однієї з палат обирають главу держави (бун дестаг в Німеччині є складовою колегії, яка обирає президента країни). Час то парламент бере участь у формуванні уряду, обираючи або призначаючи його главу, голосуючи за склад кабінету. Парламент (або одна з його палат) бере участь у формуванні конституційного суду, верховного суду, призначає генерального прокурора, інших посадових осіб.

4. Контроль за діяльністю виконавчої влади. За умов демократії законо давча влада контролює здійснення урядом його повноважень. Виконавча влада звітує перед парламентом, який оцінює її діяльність, виносить суд ження щодо того, чи відповідають дії уряду законам та національним інтере сам. Важливою формою парламентського контролю за діяльністю уряду є обговорення і схвалення державного бюджету.

5. Надання інформації громадянам про суть питань, включених до поряд ку денного публічної політики. Під час формальних процедур обговорення проблем публічної політики в законодавчому органі (парламентських деба тів) висловлюються різні точки зору й позиції щодо пропонованих законів та ініціатив. Завдяки цьому громадяни мають можливість ознайомитися з альтернативними пропозиціями, програмами, концепціями політики, що стимулює розуміння ними суті справи, опосередковано робить їх причетни ми до здійснення управління державою, підвищує відповідальність політи ків та урядовців.

233