4. Сучасне теоретико-правове обґрунтування концепції спеціалізованого конституційного контролю

Правова форма організації та діяльності держави влади, як було пояснено вище, неминуче вимагає існування органу спеціалізованого конституційного контролю, уповноваженого приймати остаточні за своїм характером рішення щодо конституційності актів вищих органів державної влади. Відсутність такої контрольної інстанції загрожує найнебезпечнішими перевищеннями владарюючими суб'єктами меж їхньої конституційної компетенції³³.

Об'єктивно, що до появи на Європейському континенті спеціалізованих органів конституційної юрисдикції діяльність органів законодавчої і виконавчої влад часто виявляла їхню цілковиту безконтрольність, якщо тільки владарюючий суб'єкт відчував себе достатньо сильним, аби зважитися ігнорувати формальні конституційні обмеження.

Розвиток інституту конституційного правосуддя спричинив інтелектуальну тенденцію до перегляду усталеної концепції про тріаду влад. Спроба виокремлення й обґрунтування специфічної функціональної природи контрольної влади стала характерною рисою розвитку сучасної державно- правової теорії⁹⁵.

В основі відповідних підходів лежить усвідомлення організаційної та функціональної специфіки органів контрольної влади³⁴, які не встановлюють загальних правил поведінки, не уповноважені на управлінські дії, а також не здійснюють правосуддя щодо справ, підвідомчих судам загальної юрисдикції. Об'єктом діяльності органів конституційного контролю є акти та дії інших органів державної влади, а предметом — конституційність (законність) актів та дій підконтрольних суб'єктів.

Органи спеціалізованого конституційного контролю займають відособлене положення у структурі державного апарату: вони не підпорядковані якій- небудь гілці чи органу влади, оскільки в іншому випадку не змогли б здійснювати свої повноваження стосовно тих, кому підпорядковані. Функціональна спеціалізація контрольно-наглядових органів обумовлює й іншу специфіку організації системи цих органів: усі її органи діють також абсолютно незалежно один від одного, між більшістю з них взагалі відсутні будь-які елементи підпорядкування. Незалежність контрольно-наглядових органів як один від одного, так і від органів, що їх утворюють, є важливою гарантією самої можливості здійснення неупередженого й ефективного контролю за діяльністю підконтрольних суб'єктів³⁵.

Виокремлення самостійної контрольної гілки влади зумовлено вагомими об'єктивними причинами. Реальний суверенітет народу передбачає, що народ через своїх представників не лише створює закони, організує їх виконання, вирішує спори, але й здійснює контроль за всіма цими процесами. Сама поява органів спеціалізованого конституційного контролю відображає факт недостатності форм неспеціалізованого конституційного контролю і, насамперед, парламентського контролю за главою держави й виконавчими органами та необхідністю запровадження контролю над самими законодавчими органами, діяльність яких перебуває під активним впливом політичних партій³⁶. Отже, функціональне призначення органу конституційної юрисдикції полягає у тому, щоб компенсувати недостатність власних повноважень інших органів влади при необхідності відновлення порушеного в результаті їх діяльності балансу влади³⁷. Відтак, наявність більш-менш розвиненої системи спеціалізованих контрольно-наглядових органів є обов'язковим атрибутом механізму влади сучасної правової держави.

Особливим чинником розвитку інституту конституційного контролю, точніше, особливий запит на цей інститут був викликаний загальною для Західної Європи тенденцією зміни форм правління.

ІСТОРІЯ Розвиток державно-правових систем Континентальної Європи у другій половині XX ст. був позначений зростанням ролі і ваги в системі поділу влади парламенту. Ця тенденція у тій чи іншій формі простежувалася у всіх західноєвропейських державах без огляду на запроваджену в них форму правління. І хоча в низці європейських держав, за зразком П'ятої Французької Республіки була здійснена раціоналізація парламентаризму засобом встановлення змішаної республіканської форми правління, усі центрально- та західноєвропейські держави зберігають форму правління, яка узагальнено може бути визначена як парламентаризм. Парламентаризм у Континентальній Європі представлений у формі парламентарної республіки (класичний парламентаризм) та змішаної республіки (раціоналізований парламентаризм). Визначальна роль парламенту за відповідної форми правління у механізмі держави об'єктивно перетворювала його нормотворчу діяльність на ключовий об'єкт конституційного контролю.

Уточнюючи значення актів парламенту як найважливішого об'єкта конституційного контролю, важливо окремо відмітити значення законодавчого органу в системі вищих органів держави. Виконавча й судова влада, хоча і мають власну сферу діяльності, діють від імені й у виконання закону³⁸. Саме актами парламенту встановлюється статус інших вищих органів держави³⁹ і саме ці органи є основними суб'єктами, уповноваженими на реалізацію законів⁴⁰.

Дану тезу ілюструє відповідне положення Конституції Австрії 1920р.: "Усе державне управління може здійснюватися лише на підставі законів. Кожен орган управління може на підставі законів і в межах сфери своєї компетенції видавати постанови "⁴¹.

Отже, в умовах формального балансу влад пріоритетність законодавчого органу в системі поділу влади визначається у контексті юридичного верховенства законів серед нормативно-правових актів, які є результатом правотворчої діяльності інших органів вдади⁴². Особливий статус парламенту в системі вищих органів держави також обумовлюється об'єктом законодавчого регулювання - найважливішими суспільними відносинами⁴³.

Особлива роль законодавчого органу у "тріаді" влад зумовлена і тією обставиною, що парламент - це державний орган, який, будучи конституйованим установчою владою народу⁴⁴, тобто уособлюючи собою одну із встановлених влад, стосовно інших встановлених влад⁴⁵ (виконавчої, судової та глави держави), виражає делеговану установчу владу народу⁴⁶ шляхом реалізації права внесення змін до основного закону.

Природа парламенту як суб'єкта, який у делегованих формах здійснює установчу владу народу, відображена, наприклад, у відповідній формулі Конституції П'ятої Французької Республіки 1958 p., яка гласить: "Національний суверенітет належить народу, який здійснює його через своїх представників і шляхом референдуму "⁴⁷.

Установча влада законодавчим органом здійснюється звичайно у формі прийняття конституційних законів (законів про внесення змін до конституції)⁴⁸.

Таким чином, статус парламенту в будь-якій формі правління визначається насамперед його виключним правом приймати закони⁴⁹ - акти вищої юридичної сили. Саме законами парламенту регламентуються відносини державного владарювання на найвищому рівні⁵⁰ і на цьому рівні конституюється весь державний механізм⁵¹. По суті, закони парламенту встановлюють відправні положення правового регулювання і їм повинні відповідати акти всіх інших органів державної влади⁵².

Значення законів парламенту як базисних, системоутворюючих нормативних актів вимагає особливих спеціалізованих і, безумовно, інституціоналізованих форм конституційного контролю. Необхідність ефективного конституційного контролю за нормотворчою діяльністю парламентів особливо загострюється у зв'язку з небезпекою деструктивного впливу політичних партій на функціонування республік із парламентарною та змішаною республіканськими формами правління. У спеціальній літературі, з огляду на роль політичних партій у державно-політичному житті, відповідні форми правління визначаються як "правління партій".

Загроза підміни в діяльності парламенту загальнонаціональних інтересів корпоративними партійними інтересами вимагає особливих превентивних конституційно-правових засобів. Саме тому конституційний контроль за діяльністю вищих органів держави і, особливою мірою, парламенту, набуває виключної значимості у парламентарних та змішаних республіках. У ситуації, коли парламентська більшість та утворений нею уряд представлені однією політичною силою чи блоком союзних політичних сил, що є конститутивною рисою будь-якої форми парламентаризму, виникає особлива загроза "розмивання принципів, первинно закладених у концепції поділу влади. Відновити порушений баланс гілок влади покликаний орган конституційного - спеціалізованого чи неспеціалізованого - контролю"⁵³. Саме таку роль, наприклад, активно виконує у змішаній П'ятій Французькій Республіці Конституційна Рада, виступаючи "в якості певної противаги на шляху злиття влад, що ставало все більш реальним, підтримуючи їх рівновагу, чому первинно повинна була слугувати конструкція поділу влад"⁵⁴.

На думку російського дослідника М. Клішаса, появу європейської моделі спеціалізованого конституційного контролю слід розглядати як "один із елементів розвитку концепції раціоналізації традиційного парламентаризму"⁵⁵.

МОДЕЛІ ТА ОРГАНИ КОНСТИТУЦІЙНОГО КОНТРОЛЮ

У період дії перших, конституцій спеціальні способи їх правової охорони, як правило, були відсутні. До появи на Європейському континенті органів спеціалізованого конституційного контролю правова теорія і практика ґрунтувалися на тому, що парламент сам повинен забезпечувати конституційність законів, які він приймав і слідкувати за тим, щоб інші органи державної влади діяли у строгій відповідності з нормами конституції. При цьому вважалося, що суди не мають права давати оцінку конституційності законів. Право тлумачити конституцію відносилося теж до прерогатив парламенту. Відтак, останньою інстанцією у питанні про конституційність актів законодавчої влади виступало "лише сумління тих, хто здійснював цю владу, і їх відповідальність, принаймні моральна, перед нацією"⁵⁶.

Такий підхід існує у деяких державах і до цих пір. Так, конституційна теорія Люксембургу, Нідерландів, Фінляндії, Швеції виходить із того, що оскільки парламент займає вище місце в системі органів державної влади, то над ним не може стояти ніякий інший орган, який здійснював би конституційний контроль. Тому тільки парламент може вирішувати долю закону, який суперечить конституції. Суди зобов'язані здійснювати контроль тільки за законністю актів виконавчої влади. Але при цьому в таких країнах, як Швеція та Фінляндія парламент і уряд мають право на попередню консультацію у спеціальному органі чи у верховному суді, з тим, щоб отримати висновок із питання про конституційність відповідного законопроекту.

У практиці розвинених держав світу інститут спеціалізованого конституційного контролю представлений найчастіше двома основними моделями — американською та європейською.