ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ОСНОВИ ІНСТИТУТУ КОНСТИТУЦІЙНОГО КОНТРОЛЮ

1. Поняття конституційного контролю; його широке і вузьке значення

У сучасний період розвитку конституційного права інститут конституційного контролю набув універсального характеру — він притаманний більшості державно-правових систем і передбачений основними законами як розвинених демократичних країн, так і тих, чия демократія перебуває на "випробному терміні". Згадана універсальність інституту конституційного контролю обумовлена насамперед популяризацією і намаганнями практичного втілення ідеї правової держави. Ключовою рисою правової держави є верховенство права і його головного джерела - конституції. Верховенство конституції передбачає підпорядкованість їй решти національних форм права, відповідність конституції дій та рішень суб'єктів, на яких покладена головна й безпосередня відповідальність за реалізацію основного закону держави.

Важливість суспільних відносин, що регулюються конституцією, необхідність забезпечення верховенства основного закону в системі правових актів, відповідності інших актів та їх норм нормам конституції вимагає її особливої охорони. Така охорона спрямована насамперед на досягнення непорушності суспільного й державного ладу, закріпленого в основному законі відповідної країни, стабільності правового статуту особистості, на неухильне виконання норм конституції усіма суб'єктами конституційно-правових відносин, насамперед органами державної влади та їх посадовими особами, тобто на досягнення конституційності правотворчої і правозастосовної практики.

У сучасній конституційно-правовій теорії конституційний контроль розглядається у широкому й вузькому значенні цього поняття. Конституційний контроль у широкому змісті цього поняття може бути визначений як діяльність парламенту, глави держави, судів або інших органів, пов'язана з вирішенням питання відповідності конституції різних нормативно-правових або тільки законодавчих актів. У цьому випадку може мати місце здійснення конституційного контролю самим народом шляхом референдуму (Швейцарія)¹.

Хоча конституційний контроль у зазначеному змісті здійснюється широким колом органів влади держави, є очевидним, що конституційний контроль як специфічна функція забезпечення верховенства конституції не може бути основною функцією органів, наділених повноваженнями по ухваленню правових актів, що самі повинні стати об'єктами конституційного контролю. Надати органам, які створюють правові норми право контролювати конституційність цих норм означало б створити ситуацію "суддівства у власній справі". З такої позиції відсутність спеціалізованої контрольної гілки влади є просто небезпечною. Отже, конституційний контроль повинні здійснювати в основному спеціалізовані органи, які в силу своєї незалежності від інших органів влади були б здатні неупереджено вирішувати конституційно-правові конфлікти, реально гарантувати верховенство конституції щодо решти національних нормативно-правових актів. Тому в державно-правовій теорії і практиці найбільш поширеним є згадане вище вузьке трактування конституційного контролю, за яким він сприймається насамперед як оцінка судами загальної або спеціальної (конституційної) юрисдикції нормативно- правових актів на предмет їхньої відповідності конституції. (Звідси, між іншим, поняття судового і несудового конституційного контролю). Органи, які спеціалізовано здійснюють конституційний контроль, у спеціальній літературі звичайно визначаються як органи конституційного контролю або органи конституційної юрисдикції.

Вирішуючи питання про відповідність (несуперечність) конституції нормативно-правового акта (повністю чи в частині), орган конституційної юрисдикції покликаний з'ясувати зміст оспорюваної норми (акта) в системному зв'язку з усіма нормами конституції, що мають як пряме, так і опосередковане відношення до предмету конституційного провадження. Після з'ясування змісту норм конституції та оспорюваного (повністю чи в частині) нормативного акта шляхом порівняльного аналізу суд визначається щодо конституційності цього акта². Акт, визнаний органом конституційного контролю неконституційним, втрачає юридичну силу (повністю чи в частині).

У відповідності зі сформованою у другій половині XX ст. у розвинених державах світу парадигмою юридичного мислення, головним предметом конституційного правосуддя є захист основного закону держави (принципу верховенства конституції) засобом перевірки відповідними спеціалізованими органами конституційності інших національних форм права (звичайно нормативних актів вищих органів державної влади). При цьому вважається, що головними складовими предмету конституційного правосудця є так звані компетенційні спори, тобто спори про розмежування компетенції вищих органів держави, функціонально поєднаних із законодавчою і виконавчою владами (парламент, глава держави, уряд)³. Щодо останніх, то основні закони розвинених країн іноді містять формулювання, які безпосередньо визначають повноваження органу конституційної юрисдикції щодо розв'язання відповідних спорів, тим самим підкреслюючи їх особливу значимість (серед інших повноважень) у компетенції конституційного суду.

2. Вищі органи державної влади в механізмі захисту конституці

По суті, захист конституції - завдання й обов'язок усіх органів державної влади та їх посадових осіб, які здійснюються владарюючими суб'єктами різними правовими засобами в межах наданої їм компетенції. Здійснення конституційного контролю у широкому змісті цього поняття є об'єктивним. Конституція є основним законом держави. Більшістю своїх норм вона зорієнтована на визначення правового статусу ключових ланок апарату держави, уособлюваних вищими органами державної влади — президентом, парламентом, урядом, вищим судовим органом загальної юрисдикції, органом конституційної юрисдикції. Ці владарюючі суб'єкти наділені найсуттєвішими державно-владними повноваженнями і несуть основну й безпосередню відповідальність за реалізацію конституційних норм.

Уповноважуючи вищі органи держави на забезпечення конституційно встановлених цінностей та реалізацію встановлених Основним Законом завдань, Конституція України, наприклад, спеціально підкреслює визначальну роль вищих органів державної влади в механізмі реалізації конституційних норм. На Парламент покладається завдання законодавчого уточнення і деталізації конституційних положень (ст. 75, 92), Глава держави є "гарантом ... додержання Конституції України" (ст. 102), Кабінет Міністрів України "забезпечує ... виконання Конституції"(ст. 116), орган конституційної юрисдикції "вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України " (ст. 147).

Для сучасних конституцій типовими є положення про статус президента як гаранта конституції, положення, які зобов'язують главу держави слідкувати за дотриманням конституційної законності. Наглядовий характер повноважень президента за дотриманням конституційної законності підкреслюється у багатьох основних законах.

Наприклад, Конституція П'ятої Французької Республіки 1958р. вказує, що "Президент ... слідкує за дотриманням Конституції. Він забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування публічних влад, а також правонаступництво держави"⁴. Конституція Португалії 1976р. визначаючи статус Президента, вказує, що той "забезпечує ... єдність держави і нормальне функціонування демократичних інститутів"⁵. Конституція Угорщини 1990р. називає Президента "гарантом демократичного функціонування органів державної влади"⁶. У Словаччині Президент "своїми рішеннями забезпечує належне функціонування конституційних органів"⁷. Конституція Російської Федерації 1993 р. вказує: "Президент Російської Федерації є гарантом Конституції Російської Федерації... У порядку, встановленому Конституцією Російської Федерації, ... забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади"⁸. Схоже формулювання містить Конституція Румунії 1991 р.: "Президент Румунії слідкує за дотриманням Конституції і належним функціонуванням публічних влад. Із цією метою Президент здійснює функцію посередництва між владами держави... "⁹. Принципово важлива роль Президента України в механізмі реалізації Конституції України витікає з положення, що він є гарантом дотримання Конституції України¹⁰; приймаючи присягу, Президент зобов 'язується "додержуватися Конституції України "".

Здійснюючи функцію забезпечення конституційної законності, президент має право вимагати від органів державної влади, органів місцевого самоврядування неухильного дотримання відповідного принципу. Саме цьому завданню повинне бути підпорядковане здійснення президентом права вето на закони парламенту. Згадане право дає Главі держави ефективно протидіяти законодавчому органу, якщо останній приймає закони, які не відповідають конституції.

Президент змішаної республіки часто наділяється правом скасовувати урядові акти, має право звертатися до органу конституційної юрисдикції щодо перевірки конституційності актів парламенту й уряду, перевірки відповідності основному закону чинних міжнародних договорів держави або тих міжнародних договорів, що вносяться до законодавчого органу для надання згоди на їх обов'язковість тощо.

З позицій вимог конституційної законності президент має право оцінювати зміст діяльності підзвітних чи відповідальних перед ним органів, а також керівників тих державних структур, яких він призначає чи щодо яких глава держави вносить пропозиції про кадрові призначення.

У розпорядженні президента змішаної республіки суттєвий арсенал опосередкованих інструментів впливу на механізм реалізації конституції, обумовлених насамперед його статусом координатора-арбітра в системі взаємодій вищих органів держави.

Хоча в розвинених державно-правових системах конституційні суди (чи подібні їм органи) посіли безспірну першість у здійснення функції конституційного контролю, парламенти зберегли за собою суттєву роль у здійсненні конституційного контролю у широкому значенні цього поняття, і насамперед - попереднього конституційного контролю. У процесі обговорення й ухвалення законопроектів парламент перевіряє кожен проект на його відповідність конституції.

Фактично парламент володіє не тільки правом ухвалення законів, але й опосередковано — можливістю припиняти їхню чинність (засобом ухвалення нових законів).

Ключове положення парламенту в механізмі захисту конституції знаходить пояснення і в низці інших обставин, що обумовлено, насамперед, його законодавчою функцією, і водночас, значимістю самої конституції як основного закону держави та фундаменту правової системи країни.

Принципова роль парламенту в механізмі захисту конституції обумовлена узагальненістю викладу конституційних положень, що є об'єктивною техніко- юридичною рисою конституції як основного закону держави¹¹. Конституції часто створюють "юридичні ніші", які повинні бути заповнені органічним законодавством¹². В останньому або встановлюється порядок реалізації конституційних положень, або ж, що буває частіше, вони дістають розгорнуту конкретизацію¹³. За умови, що згадані нормативно-правові акти повинні розглядатися і сприйматися як допоміжні засоби реалізації конституції¹⁴, незаперечним є і той факт, що відсутність або недостатня чіткість конкретизації положень основного закону в конституційно-правовому законодавстві, як і прогалини в регламентації процедурно-процесуального порядку його здійснення істотно ускладнюють реалізацію цих положень, знижуючи ефективність їх дії, а інколи здатні зробити таку реалізацію і зовсім неможливою¹⁵. Особливою мірою це стосується конституційних положень, які визначають правовий статус вищих органів державної влади. Без такої нормативної регламентації функціонування державного механізму безпосередньо на основі конституційних положень несе реальну загрозу демократичному розвитку державно-політичного життя.

Здійснювана законодавчим органом інституціоналізація державної влади набуває особливої ваги у країнах із відсутніми чи нетривалими демократичними традиціями державотворення. У таких випадках узагальнений і фрагментарний зміст певних конституційних положень створює особливі загрози їх довільного тлумачення і використання, по суті, у неконституційних цілях¹⁶.

Участь органів виконавчої влади у механізмі реалізації конституції опосередкована виконанням актів глави держави і парламенту, перед якими вища ланка в системі цих органів - уряд, несе конституційно-правову відповідальність. Уряди звичайно не приймають актів, що безпосередньо ґрунтуються на конституційних нормах (за виключенням випадків здійснення делегованого законодавства та регламентарної влади), а виконанням таких актів. Водночас, сама сукупність органів виконавчої влади утворює ієрархієзовану систему, побудовану на началах субординації і виконання рішень вищестоящих органів нижчестоящими. У системі цих органів вищестоящі ланки прагнуть забезпечити функціонування нижчестоящих державних структур у режимі конституційної законності. Дії вищестоящих органів виконавчої влади щодо відміни актів відповідних нижчестоящих органів реалізуються у межах однієї гілки державної влади, і відповідно, носять внутрівідомчий характер.

Разом із тим, основні закони країн із європейською моделлю конституційного контролю звичайно наділяють вищий орган виконавчої влади правом звернення до органу конституційної юрисдикції з питань конституційності актів інших вищих органів державної влади.

Опосередкованою формою впливу вищого органу виконавчої влади на механізм реалізації конституційних норм є його активна участь у законодавчому процесі та подальше використання органом виконавчої влади конституційно-правових засобів впливу на проходження законодавчого процесу в парламенті. Попри опосередкований характер такої форми впливу уряду на механізм забезпечення конституційної законності, вона не може недооцінюватися¹⁷.